基于“人”之观点的公共行政研究

刘东杰

（中共淮安市委党校 科研处， 江苏 淮安 223003）

正如普罗泰戈拉所言，“人是万物的尺度”，其意要求从人的视角研究自然与社会问题。而从人的视角研究问题，首先应当将人自身作为一个研究对象加以明确。因此开展以“人”为中心的理论研究是必要的，这一点在东西方社会科学发展中都有不同程度的体现。在一定意义上，对于社会科学而言，人应当是其研究的中心议题，或者学科研究的基元。对于人的研究所得出的不同观点、不同认识以及对于人性的不同假设都从不同角度、在不同层次上影响着公共行政的发展进路。公共行政学自伍德罗•威尔逊发表《行政研究》一文后，逐步脱离政治学，成长为一门以如何高效率执行政策为研究核心的独立学科。在行政学诞生至今的一百多年历史里，也是有关人的研究和人性假设探讨最为活跃的时期。诸多有关人的研究和人性假设的观点、认识和看法被汲取到该学科的研究范畴，并在一定程度上导引或影响着学科领域的演进与相关实务领域的发展。

就公共行政领域而言，对人及其本性的研究基本上形成了以下几种观点和假设：人的“物化”观、“社会人”观点；人之本性的“公共性”假设、“自利性”假设以及“复杂性”假设。对人的认识的不同观点和人性的不同假设在不同程度上影响着公共行政发展的路向选择，足以说明“人”的研究在公共行政领域发展中的重要价值。

一、“人”的观点对于公共行政的影响

（一）人的“物化”观：机械化公共行政产生的动因

在公共行政学诞生初期，对于人的研究还处于“物化”的阶段，即视人与机器无二，忽略了人的主观能动性在公共行政过程中的作用。认为有了“合理”的组织结构、必要的物质准备，人就如同机器一样，按照既定原则和程序有效地执行公共政策。这种观点在威尔逊的《行政研究》中也有体现。当然，几乎同一时期的其他学科，如对公共行政学影响较大的科学管理，也存在视人为机器附属物的主导观点，普遍认为人是生产的成本，在生产效率的提升中是逊于机器的作用的，也许公共行政领域这种人的“物化”观就是来自科学管理。公共行政领域这种将人“物化”的观点，直接影响到其组织的建构、制度的设计和行政效率的提升。在组织建构方面，与早期的公共行政相匹配的组织形式是马克斯.韦伯所设计的科层制组织。这一组织形式因其形式的“理性化”而被广泛地运用于各国公共行政领域，且一定时期内被视为与效率逻辑一致的最佳组织形式。这种组织形式的内容和特点，是强调严苛的等级制、明确的规章制度和非人格化的管理等，这是马克斯•韦伯在见“物”不见“人”的观念下设计的结果。整个组织就如同一部巨大的机器，而其中的行政人员只是这一机器的“零部件”，行政运行就如同组织机器运转。

这种组织形式与传统上松散的组织形式相比，的确在很大程度上表现了其“效率”的优越性，但不得不承认，这种“效率”的优越性是与当时的大工业生产相适应的。在韦伯的科层制组织建立之初，他曾自信地认为该类组织是“合理合法”原则下建立的能带来“效率”极大提升的组织形式。在当前知识化、信息化背景下，这种组织形式早已显露出无法克服的组织病态——“官僚病”：僵化、冷漠、效率低下、缺乏创新等，早已不再是韦伯所宣称的“它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法”[1](P31)了。二十世纪中期，本尼斯就曾大胆地预言：“从20年代算起的20—50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[2](P59)也许这种预言过于乐观，但不可否认的是，它的确反映了后工业社会，人们对于官僚制组织“效率”低下的不满。

就组织外其他制度而言，在人的“物化”观的作用下，行政制度的设计更强调“标准”的重要性，即将公共行政过程置于具体而严苛的规章制度之下，像记录机器运作程序一样，规定人的行为标准，一切不符合标准的行为皆为非法行为，一定程度上抹杀了人的思想性、创造性和主体性，以所谓的机械“理性”替代了人的“社会性”，使公共行政活动过于形式化、程序化，带来了行政人员的冷漠心理和对工作的消极倦怠，使公共行政偏离其服务宗旨。公众对于这种墨守陈规、缺少服务意识的公共行政制度也已有颇多的怨言。

人的“物化”观使公共行政发展中堕入见物不见人的窠臼，在很大程度上将公共行政引入了发展困境，即过分专注于各种“理性化”的制度设计，想当然地认为“理性化”的制度下，行政组织成员会如同机械一样按既定程序自动地以理性方式推动行政过程。而事实上，行政人员并非会自动地服从理性化制度的驱使，甚至对非人格化的制度抱有较大敌意，而千方百计地化解和规避这种理性制度的驱使，从而使公共行政偏离其原初的“效率”目标。倘若对于人的研究仍处于“物化”的层次，那么接下来，可能出现的是更为理性化和更为非人格化的组织、制度设计，并进一步加剧这种机械式的理性化与组织成员之间的紧张，使行政人员对政府组织的认同度和严苛的制度环境产生愤恨，进而更将行政组织效率削弱到新的低谷。因此，实现对“人”的认识观点的转变，便成为走出这一困境的前提。

（二）“社会人”的观点：参与式公共行政出现的动源

霍桑实验之后，行为科学开始勃兴，这似乎逐渐改变了原初“物化”理论对于人的看法。行为科学是以人的行为、行为产生的心理基础及人与人之间的交互关系为研究对象的一种社会科学理论。这种理论认为，人不是只求经济索取的消极被动的机器附属物，他们是有着各种社会需求和组织活动参与欲望的“社会人”。单纯的“经济”因素并不足以激发其工作热情，且理想化的“完全理性”的公共行为并不存在。因此，该理论主张有效的管理方式和组织形式应当充分尊重人的社会性，认为“对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等是组织管理过程中的决定性因素”。[1](P34)在该种对人之认识的新观点影响下，公共行政领域对自身的建设也进行了重新审视，以“人”为中心的行政观开始在公共行政实务中得以确立，重视行政人员的参与性、能动性成为风尚。在组织建设方面，开始“重视组织中人的因素，重视人力资源的开发和利用，重视组织成员的心理满足、交往行为和意见沟通。”[3]（P31）基于这一对人之新的认识，行政组织的建构开始汲取了组织平衡理论、非正式组织理论、组织权变理论等理论中的积极元素，试图改变“物化”人观点下形成的静态的、非人格化的行政组织结构，为组织内外成员创造一个更有利于参与行政过程的组织架构。虽然，在“社会人”观点影响下传统的科层制组织并未被根本性地否定，一种完全替代科层制的组织形式也并未出现。但诸如矩阵式、网络状、学习型及其他人性化的组织形式的出现，已使得科层制组织形式不再是行政组织建构的唯一参照样本和选择了。这些新的组织形式已被大量移植到行政领域，例如，学习型政府的建设、政府项目组的建立、多中心治理等，都是很好的尝试和例证。组织外的其他制度建设方面，在“社会人”观点影响下，过去严格非人格化的、森严等级化的、僵死无创新的诸多规定开始让位于促动行政人员充分参与决策，发挥能动才智的较为宽松的人性化制度，其鲜明的特点就是形成了行政人员积极作为的组织文化。在人性化的组织架构里，合理化的制度环境带来了公共行政人员对于行政工作认同的较大提升和组织归属感增强。一种积极参与、乐于奉献的行政组织文化也随之出现，并极大地增进了行政效率。当前，行为科学的热潮虽已消退，但将人视为“社会人”的观点却在公共行政领域确立了永固难撼的地位。相较于将人“物化”的消极观点，“社会人”观点无疑是一种尊重人性，把握住人的本质的正确看法。自从这种观点确立以来，公共行政的发展便进入了更加科学化的阶段。在这种观念的引导下，一种更加崇尚参与的“人文化”的“服务型”政府成为各国当前和未来一定时期建设的重要目标。

二、人性假设与公共行政的演进

对于人的观点与对于人性的假设在某种程度上具有逻辑一致性。人性作为人的内在动力因素，决定着人的行为选择和外在特征，这导致了对人的不同看法。例如，将人之本性视为“自利性”，导致出现了受经济利益驱使的“物化人”观点；将人之本性视为“复杂性”，则出现了“社会人”的观点。但是，人的本性与人毕竟是两个概念，人性只是人的内在心理部分。而人却是个整体。因此，人的观点与人性的假设存在着“非交集”。例如，在公共行政领域存在着将公共行政人员之本性视为“公共性”的观点，但却未形成与该种人性观相对应的总体的人的看法。另外，无论自利性还是公共性，从来都不是绝对的、单一的存在于某一种人的观点中。例如，“社会人”观点是不否认人的“自利性”与“公共性”两种品格同时存在的。因此，将人的观点与对于人性假设做区别性的理论分析是有必要的。

公共行政学诞生一百多年来，大体上经历了传统公共行政、新公共行政与公共政策及目前的新公共管理几个阶段。在这几个阶段的演进过程中，始终贯穿着不同的人性假设。或者可以说，在不同的人性观的导引下，公共行政的演进经历了以上几个阶段。

（一）“公共性”假设：一种道德的神话

公共性是“一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性。”[4]在公共行政领域，公共性实质上是指公共行政权的“民有”，公共产品（服务）的“民享”及公共事务的“民治”。这要求政府及行政人员能够在谙熟权力逻辑关系的基础上，忠诚于公共产品（服务）的生产与提供，并能以开放的姿态欢迎公众对于公共事务治理的参与。政府及行政人员的“公共性”假设基本上相信，经过理性程序筛选的公共行政人员及其组成的政府具备道德的优势，是公共利益的天然守卫者和增进者。这种理想化的人性假设在现实中可以视作为一种公共领域的道德神话。这种道德神话一方面源于传统公共行政阶段的人们对民主制度的信仰，一方面也基于现代文官制度理性化的公共人员甄选机制。人们相信，经过现代民主制与文官制度淘涤而出的公共行政人员具备了超乎普通公众的道德水平和伦理信念，他们作为政治精英是因“公共利益”的维护和增进而被选择，其行为动机与行为结果会因其优良的“伦理道德”素养自动地导向公共利益。在“公共性”假设下，这一点似乎是毋庸置疑的。无论是官方抑或是社会公众普遍秉持着这样一种逻辑：合乎民主与理性的也是合乎公共利益的。似乎经过民主机制选举和文官制度甄选而进入公共行政领域的公共行政人员天然具备了“公共性”，由其组成的政府也自然获得了“公共利益”代表的地位。在这种人性假设下，公共行学政领域出现了一种去政治学而亲管理学的倾向，追求行政效率提升的工具性价值成为研究的重点，而如何行政才算合乎社会价值的规范性研究逐步被漠视。在行政实务领域，政府热衷于向企业学习管理技术，强调一种类同管理。似乎一切适用于企业的管理技术都可移植到政府中来，忽视了企业管理技能可能带来的公共行为取向的“私益化”。当然，这是基于对政府及其组成人员的“公共性”假设基础之上的。

不可否认，民主制与现代文官制度为行政组织带来了不同于之前的“世袭制”、“恩赐制”、“政党分肥制”等具有血亲或人身依附关系的官僚产生制度。使公共职位纳新更加公平地面向社会各阶层，使原本无缘公共职位而又具有真才实学的人员能够通过平等的甄选机制进入公共行政领域，进一步压缩了“行政庸才”的生存空间，大大地提升了行政效率。这对于初创时以“效率”为核心价值的行政学而言，无疑是一种巨大的鼓舞，使人们更加相信制度的规约作用。反过来，也进一步强化了公共行政人员的完全“公共性”和政府具有天然的公共性的观念。在行政领域孜孜以求地研究如何进一步提升行政效率的同时，一个关乎行政性质的命题却被逐渐疏忽。公共行政的核心价值是“公共性”，一切公共行政行为都应以此为依归。在以“效率”为核心的行政价值观导向下，政府及其成员的行为却更容易缺失公共性。当然，政府及其成员行为的“公共利益性”观念是普遍存在的，而这种观念只是一种观念而已，在“公共性”假设下，这种观念被想当然地认为会自动实现。在行政效率为核心导向下，这种观念往往在行为领域发生位移，成了效率的牺牲品，出现本末倒置的现象。

（二）“自利性”假设：一种消极的人性观

“自利性”的观点最初是由亚当•斯密在其巨著《国富论》中提出，用以解释分工与交易及市场经济能够实现的动力机制。这一理论假设认为“人的行为动机是为了最大限度的满足自我的经济利益，工作只是为了获取报酬。”[3]（P144）这一假设最初被概括为“经济人理性”，但随着该假设被引用到其他学科领域，特别是公共行政领域，“经济人理性”的假设内涵进一步的扩充，其行为的动机已不再局限于“经济利益”，一切对自己有利，能够提高自己效用的方面都被囊括进去，因此，此时用“自利性”来替代“经济理性”似乎更为妥帖。具体而言，“自利性”假设下，人的一切行为的出发点和动机是自我私利的获取和满足，这种私利既有物质性的，也有精神性的，既有量的要求，也有质的考量。正如前面提到的，在公共行政学诞生之初，人们天真地认为公共行政人员会在组织架构下，会以完全服务于“公益”的精神进行公共政策和法律的执行，从而将政府及其公职人员推至“公共性”的“道德高地”。在这种观念影响下，公共行政领域更注重的是有关政策执行效率提升制度的建设、合理组织的架构和专业技术人员的配备，而对于公共行政人员的道德素质培养和规约政府行为失范的制度建设普遍关注不够，这就带来了腐败频发、公共目标位移、政府内部性等不良现象的频现。公共选择学派是第一个系统论证政府及其人员“自利性”的学派。这一学派认为“建立在道德神话基础上的国家政治理论一遇上‘经济人’这一现实的问题便陷入难以解决的困境。”[5]（P8）因此坚决否定政府原初便是“公共性”的命题。政府及其组成人员再次被置于斯密的“经济人”框架下认识。公共选择学派以其令人信服的逻辑及理论推演，使人们彻底抛弃了对政府的“公共性”品格的信任。一时间，人们要求对政府立法，规约公共行为，建立行政道德和伦理的呼声淹没了威尔逊所倡导的“效率”行政的倡议。在此背景下，公共行政学领域最鲜明的特点是新公共行政学派的勃兴，使公共行政学再次呼唤民主政治价值的回归，政治学、哲学与法学等学科领域在公共行政学领域的影响和渗透在加强；在公共行政实务方面，政府重新加强了对宪政主义的重视，公平、正义、民主等规范性行政价值重回政府视野。同时，政府也加强了对行政行为的立法，诸如，《行政法》《采购法》《公务员法》等一系列进行自我约束的法律性文件获得颁布；在道德伦理方面，各国都制订了具有规范性的道德条例，甚至于将道德立法。规范行政、合法行政与伦理行政成为行政建设的主题。

“自利性”的人性观似乎有矫枉过正之嫌，使人性认识论从一个极端走向另一个极端。如果说将政府及公共行政人员视为天然的“公共性”代表是一种过于乐观的看法的话，那么将其置于完全“自利性”的框架下分析，则是一种过于消极的“人性”观。这种人性观否认了政府及其成员的任何自发的“公益”行为取向，这必定会贬抑政府及其成员固有的“公共精神”的张扬和“公共服务”的热情。

（三）“复杂性”假设：一种贴近现实的折衷人性观

这种对人性的假设，摒弃了非此即彼的人性认识的单一化倾向。认为人的需求是多元的，其行为动机也是复杂的。不应将人视为在“公益”或“私益”单一维度思考下行动的动物，实际上“人类行为中普遍共存着关心自己和关心他人的动机”。[6]（P156）在人们做出行为选择时往往蕴含着多重利益考量，政府及其成员的行为选择与普通公众无异，其行为动机也是复杂的，只是在相关制度规约下，作为应然的公共利益代表者，他们应当更倾向于以“公共利益”为行为选择的价值基础。当然，这只是公众对政府及其成员的一种理想化的期待。“复杂性”的人性观，在公共行政学领域产生的影响是，使公众能以更为客观的视角看待政府，一方面既反对将政府视为“道德超人”，另一方面也反对将政府视为完全自利本性的经济人。认为政府及其成员既有公共利益增进的动力，又有自身独特的利益追求。应该在积极引导政府行为导向其公共利益的同时，将政府及其成员合理的自身利益与非法利益加以区分。同时必须适当平衡政府的以“效率”为核心的工具理性的追求与以“公平”、“正义”等为核心的价值理性的追求之间的冲突。这种人性假设下，公共行政学进入新公共管理时期。新公共管理尽管积极借鉴企业中的管理经验，重新将“效率”列为公共行政的重要中心议题，甚至使“传统的宪政主义与管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”，[3](P14)但它并未忘记政府的终极目的，因此，对于行政道德和公共伦理的建设并未松懈。它强调对“自利性”市场和工商管理技术的应用，却同时重视政府行为伦理的建设和相关行为规范法制的完善，反映出这一理论既对政府行为“公共性”取向的信任，又对其行为取向的“私益”化倾向抱有警惕。

在行政实务领域，“复杂性”的人性观也已占据主导。政府在新公共管理理论引导下开始了自身的改革：一方面实行了亲市场的政策取向和组织机构改革，另一方面也在不断进行自身的“伦理自觉”培训。通过立法和教育等多种途径提升成员的“公共性”品格。

“复杂性”的人性认识论，也许是迄今对人性认识的最为贴切的理论。在此基础上所形成的公共行政理论与在此理论指导下展开的公共行政实务也更加符合行政发展规律。

[1]张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2007.

[2]朱国云.组织理论：历史与流派[M].南京：南京大学出版社，1997.

[3]竺乾威.公共行政学[M].上海：复旦大学出版社，2004.

[4]王保树，邱本.经济法与社会公共性论纲[J].西北政法学院学报，2000，（3）.

[5]何清涟.现代化的陷阱——当代中国的经济社会问题[M].北京：今日中国出版社，1998.

[6]（澳）休•史卓顿，莱昂内尔•奥查德.公共物品、公共企业和公共选择——对政府的批评与反批评的理论纷争[M].北京：经济科学出版社，2006.