我国统筹城乡发展中社会保障制度存在的问题及其对策

□ 王文兰

我国已经进入了全面建成小康社会和构建和谐社会的历史时期，打破二元化的格局，建立城乡服务均等的社会保障制度及其体系就成为一种必要。

一、统筹城乡发展中社会保障制度存在的主要问题

（一）社会保障制度本身内含的不公正性较为明显。社会保障制度建设重城镇、轻农村，先城镇、后农村，城镇保障水平数倍于农村，城乡社会保障不同力度的转移支付成为城乡收入差距扩大的因素之一。[1]仅以农民工为例，根据国家统计局的调查，2011年全国农民工总量达到25278万人，比上年增长4.4%，虽然参加社会保险的水平有所提高，但总体仍然较低。[2]因为，在这么庞大的农民工群体中，参加城镇基本医疗保险的只有4641万人，参加工伤保险的只有6837万人。[3]还有那么多的农民工被排斥在城镇社会保险之外，足以看出，一方面是农村社会保障的发展仍然大大落后于城镇，农村最低保障制度和农村养老保险覆盖率都处于较低水平，另一方面是社会保障制度本身还存在不公正性。

（二）社会保障制度未能有效解决城镇化过程中出现的重大问题。在我国的城镇化进程中有两个规模巨大的特殊群体值得高度关注，即失地农民群体和农民工群体。大多数失地农民仍处在无耕地无岗位无社保的“三无”状态，利益受到严重侵害，成为当前影响社会稳定的主要因素。而农民工群体中的大多数既没有纳入城镇社会保障体系，也缺乏农村社会保障，处于社会保障的边缘状态。

（三）农村社会保障所需资金的缺口较大。造成农村社会保障资金困难的原因是多方面的。在中央财政农村社会保障资金有限拨付的情况下，地区政府也没有强大的投入，同时农村地区，尤其是老少边穷地区的农村人均家庭收入普遍偏低，无法支付个人社保所需的自筹部分。同时，由于社会捐赠和慈善资金也很少分流到农村社会保障方面。因此，目前所需资金的缺口日渐增大，已经严重影响了农村社会保障事业的发展。

（四）社会保障制度机制存在缺陷和法律支撑的力度不足。目前在我国社会保障工作管理分散，由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件，但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据置信度差，给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。[4]同时，社会保障缺乏较为完善的法律法规的支撑。从总体上看，有关社会保障方面的立法体系不完善，全国人民代表大会至今还没有制定专门的社会保障基本法来统驭社会保障的法律体系，基本法律缺位。而作为社会保障法律制度核心的社会保险法律至今仍未出台。其次，立法保障的范围窄，社会化程度低。保障全社会公民的生存权利是社会保障法的核心价值之一，然而实际参加社会保障的只是一部分社会成员。再次，缺乏对社会保险基金筹集与运营的行政执法、监督和司法保护制度，出现了社会保险基金被挪用、挤占、拒缴拖缴或逃避缴纳而责任人又得不到应有的法律制裁的不良现象，严重损害了劳动者的基本权益。社会保障资金清理收回企业欠费工作呈现“前补后欠、边补边欠、清少欠多”的不正常现象。[5]

二、统筹城乡发展中创新社会保障制度的对策建议

（一）建立与完善城乡居民基本社会保障的基础性制度及其制度体系。根据当前实际情况，在统筹城乡发展过程中我们应当制定一些基础性的、涉及社会保障主要方面的制度，包括最低生活保障制度、大病统筹基本医疗保障制度和基本养老保障制度，这些基础性的制度应体现公民权利的一致性，凸现公平，需要政府来确保，必须建构城乡统一的制度框架。[6]因此需要建立统一的社会保障管理机构，实现城乡社会保障的统一管理，破除目前政出多门、部门分割、城乡割裂的局面，提高社会保障资金使用效率，降低社会保障管理成本。

（二）着力强化农村社会保障制度实施的配套机制建设。统筹城乡社会保障事业的发展、建设与完善农村社会保障体系，关键在于城乡社会保障制度的配套机制建设及其落实。因此，统筹城乡社会保障的发展，首先应当确保社会保障的资金来源。就农村社会保障而言，现阶段我们可以建立中央政府与地方政府、农村集体（企业）和个人三方合理负担的筹集机制。在加强农村社会保障制度建设的同时，要加强农村社会保障机构与队伍建设，努力塑造和培养一支适应专业化、现代化、市场化管理需要的专业队伍，逐步实现农村社会保障管理工作的规范化和制度化。[7]在社会保障的管理中，逐步采用现代化手段进行科学管理，建立社会保险基金监督组织，统一监督社会保险基金的收支和管理，使社会保障机制有效运行起来。

（三）建构适应城乡统筹发展实际的社会保障转移衔接机制。在现行的社会保障制度框架下，社会保障城乡对接中面临着相互转移和衔接的问题，尤其是指在各种社会保障形式内各保障平台及其各类覆盖人群的待遇对应关系，包括待遇标准、待遇转换等等。[8]由于现行社会保障制度缺乏这种序列设计，使得城乡居民之间、行业之间、部门之间、地区之间在社会基本保障方面存在很大的差距，甚至处于一种相互割裂或断裂的局面。就需要根据城乡、行业、部门和地区的实际情况建构社会保障待遇序列，根据地方政府公共财政承受能力、部门和企业经济承受能力和个人收入承受能力设置合理的城乡、行业、部门、地区的待遇标准梯度，同时建立全国统一的社会保障个人账户，以实现个人社会保障能有效得到转移衔接。随着市场经济体制的确立和户籍制度的松动，劳动力跨城乡、地区、行业、部门间流动加快，最终会形成全国统一的劳动力市场。[9]

（四）加强和完善城乡社会保障法律体系建设。目前，社会保障之所在农村进展不力，农民工社会保障不力，主要原因还是社会保障的有关立法比较滞后。例如，许多私营企业和三资企业，常常以政府有关强制保险的文件不是法律为由，拒绝给农民工购买社会保险。因此，要尽快制定和完善农村社会保障的法律体系，尤其是可以制定《中华人民共和国农村社会保障法》来促进和规范农村社会保障事业的发展。从我国农村的社会保障现状来看，加强和完善社会保障法律体系建设，应当出台一些单项法规，如农民养老社会保险法、农村扶贫与救济社会保险法、农村残疾人保险法、农民医疗法、农村工伤社会保险法等；出台一些地方性法规与之配套，鼓励与提倡各地政府根据本地实际制定具体的实施细则。同时对务工、务农、经商等各类人员实行一体化统一管理，以体现农村养老保险的平等性。这样，既体现了农村劳动力离土不离乡的实际情况，同时也适应了农村劳动力流动性大的特点，体现了逐步实现农工一体化的农村经济发展方向。[10]

统筹城乡发展关系到和谐社会建设和新农村建设，是目前我国重要的国家发展战略。切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的社会保障问题，稳步提高农村地区的社会保障能力，扩大城乡就业，使城乡各个群体尤其是弱势群体的基本生活水平能得到改善和提高，进一步彰显社会保障制度及其体系的公平性，把促进城乡基本公共服务均等化放在更加突出的位置，努力建立覆盖城乡居民的社会公共服务体系，既是坚持科学发展观的体现与落实，又能极大促进和谐社会和新农村的建设。

[1]侯明喜.防范社会保障体制对收入分配的逆向转移[J].经济体制改革,2007:(4).

[2]刘铮.2011年全国农民工总量达到25278万人同比增长4.4%[EB/OL].中央政府门户网站,2012-04-27.

[3]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报[R],2012-02-22.

[4]何平,汪泽英.统筹城乡社会保障制度发展的思考[J].劳动保障世界,2010:(2).

[5]郑瑞平.统筹城乡社会保障制度的法律完善——以“国家统筹城乡综合配套改革试验区”重庆市为例[J].消费导刊,2009:(4).

[6]方菲.从实然到应然：统筹城乡社会保障制度的路径探讨[J].长白学刊,2009:(4).

[7]杨松涛.统筹城乡社会保障制度发展的必要性与可行思路[J].法制与社会,2007:(10).

[8]吴国华.论社会保障与城乡统筹的对接[J].中国劳动保障,2006:(5).

[9]李迎生.探索中国社会保障体系的城乡整合之路[J].浙江学刊,2001:(5).

[10]马娟娟,孙一峰.试论统筹城乡发展下的农村社会保障制度[J].中共山西省直机关党校学报,2009:(5).