公路收费模式优化研究

胡兴华， 章 玉， 黄伟宏

(1.重庆市交通规划勘察设计院，重庆401121;2.北京交通大学交通运输学院，北京100044)

一、引言

从1984年起，我国实施“贷款修路，收费还贷”政策，摆脱了国家资金约束对公路发展的限制，彻底缓解了我国公路建设资金不足的矛盾，推进了公路基础设施跨越式发展，奠定了国民经济和社会快速发展的重要基础。在全国公路网中，95%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是靠收费公路发展起来的。“贷款修路，收费还贷”的公路投融资模式，在有效解决我国公路交通供给能力严重短缺的同时，逐渐暴露出如收费导致全社会物流成本居高不下、部分收费公路服务质量不到位、部分高速公路建设项目融资困难等一系列问题。目前，我国正在陆续进行公路收费政策的调整，在此期间系统性梳理公路收费政策的新变化，开展公路收费政策调整研究，前瞻性地把握公路收费面临的新形势，成为保障公路交通系统可持续发展的需要。

二、收费政策调整对公路建设的影响分析

(一)国外公路收费概况

公路尤其是高等级公路是为特定群体修建的，如果用普通纳税人的钱修建公路，相当于让不使用公路的人为使用公路的人付费，有失社会公平。所以，各国一般都是针对公路单独征收税费，以用于公路的修建和养护，也就是谁使用谁交费，多使用多交费。

收费公路由来已久。公元前7世纪，亚述帝国在亚述巴尼拔统治时期就开始征收通行费;从中世纪开始，欧洲大兴土木，收费公路大量出现;公元14世纪，英格兰对一些交通流量大的公路收取通行费;17世纪中叶，英国议会颁布法案，决定“以路养路，以路生路”，用收取的公路通行费养护公路和扩建公路;进入20世纪，欧洲公路普遍征收通行费;1924年，意大利率先在米兰一段50公里的高速公路上设置收费站，希腊效仿意大利，从1927年开始在城市间的各公路网征收通行费;美国和加拿大是从19世纪开始征收公路通行费的;20世纪50年代和60年代，法国、西班牙、葡萄牙也开始普遍征收通行费，以在政府财政开支有限的情况下发展收费公路交通网。

世界上对公路收费比较规范的是1706年英格兰和威尔士建立了公路信托机构，该信托机构专司公路收费之职，征收的公路通行费首先用于回收道路基础建设投资，然后用作现有道路的养护，最后把通行费结存作为道路建设基金，用于公共交通网的扩建。随着汽车的普及，一些国家的城市交通拥堵愈演愈烈，于是有的城市在某些城区征收“交通拥堵费”，鼓励人们使用公共交通或自行车，减少道路拥堵。也有的国家把征收公路通行费(税)作为减少空气污染的手段。通过收费，让人们减少私家车的使用，逼迫经济状况不太好的家庭使用公共交通或骑自行车。

(二)近年我国公路收费政策的新变化

2009年1月1日，国务院颁布了《成品油价税费改革方案》，取消了公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。通过提高成品油消费税单位税额，依法筹集交通基础设施养护、建设资金，规范了政府的收费行为。同时规定“调整税额形成的成品油消费税收入一律专款专用，主要用于替代公路养路费等六项收费的支出，补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费，并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持”。实践证明，燃油税通过将养路费捆绑进油价，将每辆汽车要交的养路费转换成税费，在道路等公共设施日益成为一种稀缺资源的大背景下，更多地体现了“多用多缴，少用少缴”的公平原则。

根据国务院实施成品油价格和费税改革的通知及相关要求，交通运输部制定了取消政府还贷二级公路收费的里程目标。这意味着占有重要份额的二级公路将更突出它的公益性，对于降低车辆的使用成本、运输成本，节省车辆的通行时间，保障客流、物流更加畅通，拉动区域经济的发展都有着非常积极的作用。截至2010年底，中国已经在17个省全部取消了政府还贷的二级公路收费站点，撤销站点1723个，总里程9万公里。

为进一步提升收费公路通行效率和服务水平，方便群众快捷出行，2012年8月2日国务院发布了《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，规定在“春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，以及当年国务院办公厅文件确定的上述法定节假日连休日”，对“行驶收费公路的7座以下(含7座)载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车”免收通行费。重大节假日小客车免收通行费，将带动我国汽车社会从初期的上下班代步阶段向休闲远行阶段加速转变。然而必须清醒地看到，该《方案》的出台并不代表一切尘埃落定，可能带来诸如免费通行后的交通量大幅增加、交通突发事件发生概率增加等一系列后续影响。

(三)收费政策变化对公路建设的影响分析

公路收费政策的调整可谓牵一发动全身，影响深远。首先，费改税后收费二级路减少，政府需投入大量资金用于还贷，同时还面临着收费站人员安置、资产转移等诸多问题。除取消政府还贷的二级路收费外，部分区域鼓励地方政府采用回购的方式逐步取消经营性二级公路，一定程度上削弱了社会性投资采用BOT模式进行二级路建设的吸引力。其次，实施重大节假日小客车免费通行的政策后，收费公路(尤其是高速公路)在相应时段将呈现交通量基数大(节假日本身交通量比平时较大)、诱增比例大(免费政策的受众对象主要为节假日休息的私家车主)、出行距离远、休闲性出行比重较大的交通运行特点，不仅存在交通量增多带来的安全隐患，也存在为在免费时段内完成出行而超速行驶概率的增加，同时交通量的增加将使得运营方的养护成本增加、由于免费带来的投资回收期延长等诸多问题，将使得收费公路运营、投融资等面临前所未有的严峻形势。

三、我国公路收费政策的演化趋势

“取消过路费、征收燃油税”体现了“谁用谁缴费、多用多缴费”的公平性原则，从国外公路收费的发展历程来看，也是许多发达国家在公路网建设初步形成后经历过的政策转变。从燃油税改革、政府还贷型二级路取消收费到重大节假日小客车免费通行，近年来一系列政策的变化，收费公路的惠众广度和惠众深度不断加强，我国公路收费政策正日趋朝向公益化、公平化方向发展。

但必须看到，上述一系列政策亦存在弊端。经营效益好、可替代性弱、需要在所在区域中发挥通道作用的二级路是经营性二级路的构成主体，剩下的效益差或加密性质的项目多为政府还贷型项目。由于经营性二级路未纳入取消收费的考核目标之内，经营性通道型二级路成为服务区域交通出行的必然选择，收费变成“强制行为”，有失社会公平。此外，我国拥有私家车的家庭占比约为11%，重大节假日免收小型客车通行费意味着只有少数富人成为潜在的受益者，对于财富收入分配差距来讲是“逆向调节”。同时，作为生产、生活成本重要支出的物流成本没有降低，公众的利益诉求在此政策中难以得到体现。

因此，伴随我国收费公路的日益公益化、公平化，社会各方的利益应得到体现，低费用化、免费时段的扩大化、惠及对象的扩大化成为收费公路下一阶段发展的必然要求。

四、公路收费调整建议

(一)调整目前的收费政策

一是加快二级路收费取消工作的进程。二级公路作为高等级路网中服务区域规模最大的交通运输主体，发挥着统筹城乡、统筹区域发展的重要作用。针对目前二级公路中重要项目多为经营性公路的现状，建议以区县政府为主体，多方筹集交通运输部、地方省市等多级部门资金补助，在加快政府还贷型二级路取消收费工作的同时加快经营性二级公路回购工作，以破除当地经济社会发展的交通瓶颈。

二是实行“低费率、长年限”和“以路养路”的收费策略。公路虽然是公共基础设施，具有很强的公益性，但是政府的公路建设投资严重不足，今后一定时期内将继续发展收费公路。相关调查显示，社会公众对于收费期限缴费率敏感程度低。影响收费费率的因素可分为内部因素(道路类型、投资规模和结构，以及收费道路的里程、道路的使用性能、公路的养护成本等)和外部因素(主要是地区经济水平、交通量、地区内路网密度、并行道路的使用性能以及车辆组成及其经济性能)。费率的调整将影响社会物流成本，进而影响全社会的运作成本。建议修订《收费公路管理条例》，允许收费到期公路按“低费率、长年限”和“以路养路”等原则继续收费，缓解建养资金的不足。同时，以“以路养路”为导向，针对新建项目在适当下调收费标准的前提下延长收费年限，以最大限度保障收费公路在不同时期、不同人口代际之间的社会公平，同时保障公路养护建设的可持续性。

三是扩大节假日免费通行政策的受众对象。与我国不同，美国的收费公路在节假日期间执行双倍收费，以引导公众采用公共交通方式出行。基于对社会公平和社会发展的拉动作用考虑，建议扩大节假日免费通行政策的受众对象，在相应时段免收更加惠及广大出行者的大型客车、与百姓利益休戚相关的货车的通行费用，同时协调物价部门降低节假日期间大型客车的票价和货运价格，切实还利于民。

(二)建立与养护质量、服务质量相挂钩的浮动收费模型与机制

由于收费公路产业的自然垄断属性和资源的有限性，收费公路使用者往往在接受通行服务的过程中没有市场选择权，在与收费公路服务博弈中处于劣势地位，不能完全确保得到与费用等价的高速公路服务。近年来，收费公路尤其是高速公路养护质量及服务质量不到位导致用户投诉较多。从法律及经济角度来看，如果服务提供方未对服务需求方提供与费用相匹配的服务，则为双方利益的不对等。从长远看，收费公路所提供的服务质量将随时间的增长而呈现自然下降趋势，若采用同一费率收费则有失公允。因此，有必要建立相应指标体系，建立与养护质量、服务质量相挂钩的浮动收费模型，在保证消费者得到与费用等价的安全、畅通、舒适、便捷的通行服务的同时，强化交通主管部门对收费公路营运企业进行科学监管，收费公路营运企业只有达到主管部门规定的质量标准才能够按照正常的收费标准收费，否则就必须降低收费标准，使收费公路的使用者得到与其支付通行费相符的服务。

(三)建立收费公路总量调控机制

为保障社会公平，降低社会物流成本，需对收费公路的规模进行控制，使收费公路与免费公路的规模比例维持在一定水平上，实现收费公路与免费公路的协调发展。在将区域内公路网进行统筹考虑的前提下，总量控制规模可基于以下思路进行控制。

一是最大程度避免公路“强制收费”。借鉴西方发达国家模式，在收费公路附近平行位置建设并行免费公路，化解收费公路的通道唯一性局面，使有不同时间价值的用户具备多重选择的权利，避免“强制收费”。以上思路可简化表述为单位时间内新建收费公路规模原则上不大于新建免费公路规模。

二是在费率确定的前提下保障“以路养路”。收费公路的收费支出除保障本项目正常运行外，还要发挥保障其他免费公路养护的作用，因此收费公路与免费公路的总规模比例存在一定下限，取决于本区域内收费公路本身的日常支出情况和全部公路的养护支出情况。

三是在以上前提下满足银行还贷或者投资人对于投资回收期的要求。将单位区域内所有收费公路予以统筹考虑，收费公路的收费除满足日常运营、对域内全部公路养护费用支出外，还要保障银行或者项目投资人的利益。

［1］交通运输部，发展改革委，财政部，等.重大节假日免收小型客车通行费实施方案［G］.2012.

［2］王芳，苏小军，胡兴华.高速公路养护及服务质量评价指标体系研究［J］.重庆交通大学学报:自然科学版，2009，35(3):455-458.

［3］李颜娟.收费公路发展战略研究［D］.西安:长安大学，2006.

［4］肯尼斯·巴顿.运输经济学［M］.北京:商务印书馆，2006.

［5］中华人民共和国国务院令第417号.收费公路管理条例［G］.2004.