经济法的视野中我国食品安全监管问题研究

郑春燕

(阜阳师范学院 政法学院，安徽 阜阳 236000)

经济法的视野中我国食品安全监管问题研究

郑春燕

(阜阳师范学院 政法学院，安徽 阜阳 236000)

我国近年来频发的重大食品安全事故诱发了对食品安全监管制度的思考，食品安全监管方面的确存在缺陷，监管制度亟需完善。市场调节的失灵，食品安全信息本身的属性、食品市场化、外部性以及信息不对称等;政府监控的缺位，政府监管部门和监管人员的职能缺失，监管部门职能交叉混乱，模糊不清，法律法规的不健全，是食品安全监管方面的主要缺陷。从这两个方面入手，着力完善食品安全的监管。

食品安全监管;市场调节;政府监管

1 我国食品安全监管问题的经济法分析

1.1 市场调控职能的缺失——“无形的手”失灵

1.1.1 食品安全信息本身非排他性和非竞争性［1］

食品安全信息的非竞争性和非排他性决定了食品是一种公共物品，具有公共物品的属性。食品不受各种社会因素的影响，不具有独占性，非公益性。社会性是一种全局性的、大众性的、普遍性的，而不是局部性的、个人性的、特殊性的。公益性指的是一种利益的所属是公众性的而非私人性的，分配的公平性而非独占性。公共性指的是一种公有性的、共享性的、共同性的，而非私有性的、排他性的、差异性的［2］。所以说，食品是一种公共的物品。某人对食品的消费不影响其他人在同一时间对食品的消费，无论其是否付出相应的等价进行交换不能排除其他人对该食品的消费。无论一个人是否消费相应的食品这一公共物品都不会影响其他人消费并从中获得一定的好处。同样，食品安全的信息也是公共物品，一部分市场的参与者对食品安全信息的享有不影响另一部分市场参与者对食品安全信息的拥有。同理，由于公共物品缺乏竞争性和排他性，食品的监督和管理也是公共性的。这样的条件下，食品行业的小规模的生产者、经营者，甚至于小摊贩，完全没有动力情愿的去披露食品生产信息，这就使得现有情况下，食品安全生产的信息得不到合理全面的体现。此时，市场这只“无形的手”即失去了本该具有的调节市场的作用。这时候，食品安全监管这一公共物品就需要一定的干预性。内源型和外发型的动力都需要。由此可以看出，食品安全监管问题不仅需要纯粹的市场机制调节性还需要国家权力的干预性，食品安全的监管还需要政府必要的介入。

1.1.2 食品的信用性属性，信息不对称以及外部性现象的出现

食品的信用性属性是经济法里的概念［3］。学者纳尔逊按照获得产品质量信息的难易程度，将全部产品分为三类:第一类是消费者在购买前就可以知道产品的质量信息，如食品的颜色、气味、价格、产地等，此类产品称为搜寻品;第二类是在食用后才能得到产品的质量信息，如食品的口感，新鲜程度等，此类称之为经验品;第三类是即使食用后也无法了解产品的部分信息，如食品中农药残留指标，各类营养是否达标等，此类称之为信用品［4］。与之相对应，食品安全的属性也分为“能被感知”的搜寻性、“吃倒人”的经验性和“感知不到”的信用性［5］。由此可知，消费者手中掌握的食品安全信息是非常少的。在信用品市场上，即使是食用了以后也不能立即获得相关的食品信息，消费者完全处于被动地位，甚至是不利的地位，给自身的健康和生命安全种下了相应的威胁;在经验品市场上，消费者在吃过食品之前是根本不可能了解到食品的相关信息的，若食品真的存在问题，待实验以后，食品安全问题也已经产生不可挽回了。在搜寻品的市场上，食品安全信息对于消费者来讲比较能够简单的获取，有利于消费者去辨别食品的好坏。整体来看，信息不对称主要存在于生产者、销售者和消费者之间。人们在搜寻品的市场上利用我们的感官去选择好的商品，看颜色、价格、产地等;在经验品市场上利用我们的经验去判断食品的好坏，其口感、新鲜程度等我们可以通过长期的购买和食用分辨出来质量的优劣;而在信用品市场上，消费者既不能通过感官去辨别，又不能利用经验来判断，这类食品对人身体的伤害是几年甚至是几十年后才可能出现的，消费者根本无处得知。对于那些可以感官和经验区别的优质商品，消费者会利用自身所知晓的信息反复的购买和食用，这也在一定程度上有利于此类食品的生产者提高自身的生产质量和商品信誉，在此基础上还可以提高相关食品的价格，建立自己的品牌，获得更高的利润。而对于信用品市场上的市场，消费者压根接触不到这类产品的信息，其质量、性能的好坏和价格的高低消费者也不了解，这样，消费者和经营者之间的信息不对称现象就出现了。

各国的市场经济都不可避免地存在着信息不对称。信息的不对称主要是存在于生产者、销售者和消费者之间。信息的不对称指产品市场的交易双方中，产品的提供者掌握的信息要多于产品的消费者，且双方也明了他们之间存在这种信息不对称的情形。生产者作为食品的生产商自然对其生产的食品的性能、价格、质量和成本的高低好坏非常清楚，相对于销售者和消费者来说，他当然处于优势地而销售者经过长期的与食品的接触、销售和了解，也对其所销售的食品的优劣、质量好坏、品牌等有很好的掌握。由此更突显了消费者在这个链条上处于劣势地位，对于食品安全的相关信息更是无从得知。消费者由于不了解食品的性能、价格、品牌、质量或者他们的缺陷等，导致消费者只会以其日常所了解或其预知的平均质量水平，去付出相应的价格去购买商品，消费者不愿意出高价去购买食品，又会导致食品质量高、安全性能好的食品生产商不能接受低于其预期的价格而退出市场。消费者宁愿用低价去购买那些质劣价低的食品，这时劣质商品的生产者就会占有成本优势，驱逐优势商品，而使得其销售市场不断扩大。消费者购买到价低质次的食品，同时也会降低对该类食品的评价，更加不愿意花高价钱购买，最终会导致那些质量高的食品生产商淡出该食品交易市场，市场上的食品就会越来越劣质，安全性也越来越得不到保证。这样就会出现阿克洛夫所谓的“逆向选择”［6］和恶性循环。市场的信息不对称也会引发一系列的道德败坏的行为。生产者、销售者处于信息优势地位，他们不会主动的提供商品的相关信息，反而有可能采取一些不道德的手段，例如，利用虚假广告夸大商品的性能、作用和成本，进行促销劣质产品。事后的服务更是低劣不到位。如此循环往复，市场的“优胜劣汰”的规律失调，市场竞争秩序破坏殆尽，市场经济体制的建立也受到阻碍。

马歇尔在《经济学理论》中首次提出了外部性问题，后来最终发展和演变成现在的外部性理论［7］。曼昆定义外部性:“当一个人从事一种影响旁观者福利而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就称为‘负外部性’，如果这种影响是有利的，就称为‘正外部性’。”［8］现在的市场上经常会出现假冒伪劣商品的现象，通过假冒商品的商标、名称、品牌等标识来混淆消费者。这时食品的供应就可以分为两种渠道了，正规和非正规的渠道。正规渠道生产、销售的质优价和的符合食品安全标准的食品，既满足了消费需求也符合安全要求，正规厂商的商品信誉体系逐步建立。这对非正规渠道生产的质次价低的商品而言，消费者会依循自己的经验和印象去选择商品时，选择了与正规渠道生产的款式价格相同的劣质商品，这同样会给非正规渠道的经营者带来利益。正外部性就这样产生了。消费者购买了混淆的劣质商品，进而会对该类商品厂商产生怀疑心里和不安全感，这就会影响正规商品的生产和销售，非正规经营者通过伪造标识等侵权行为混淆了消费者的眼球，混淆正规渠道和非正规渠道的商品。市场调节这只“无形的手”不能通过自制价格来进行监管，市场失灵，就需要政府的必要干预。

1.1.3 食品的产业化、市场化导致食品源头的安全危机

市场是一种调节、配置社会资源的机制和手段。市场这只“无形的手”并不能既给人们带来巨额私利又能很好的推动社会公共利益。市场的逐利性特征会使市场的参与者尽最大的力量去追求利润的最大化。食品的市场化、经济化导致越来越多的生产者、销售者致力于获取利润，而不考虑食品的安全和品质。市场这根无形的指挥棒使得越来越多的财富聚集到一部分人的手中。这些人拥有了资本优势，可能会采取措施改善食品卫生环境，提高食品生产技术，加强食品安全培训等。而另外的大多数人，由于资本的缺失，会为了追求高额利润而采取卑劣的手段，会为了利益而铤而走险，在食品源头上动手脚，添加有毒有害的添加剂，使用违法的食品原料，为追求食品原材料的多产，过度使用农药致使食品上的农药残留物超标等。种种违背良知和泯灭道德的手段污染了食品源头，食品源头也不可避免地出现了安全危机。市场也逐渐成为优胜者的保护伞，劣汰者得不到任何的保护，导致两极分化，社会矛盾加剧。

市场调节的自发性、盲目性和滞后性导致市场调节作用的失控，“看不见的手”失灵。食品安全信息的公共属性、信息不对称、外部性和食品经济化、市场化等都说明了食品安全的监管仅仅依靠市场的调节和监管力度不够，存在很大的缺陷和问题。而食品的公共属性也要求国家对市场经济进行干预，政府干预是市场经济健康发展的保证和内在要求。现代的政府是一种服务型政府，它是公共利益的代表，有责任去维护社会稳定和公共安全，人民的生命财产安全。我们也有充分的理由，去树立国家在经济活动中的必要权威，享有足够的权力，进而进行国家干预。

1.2 政府监控职能的不到位——“有形的手”失灵

1.2.1 管理模式存在缺陷以及管理部门职能交叉混乱

我国于2009年6月1日正式实施的《中华人民共和国食品安全法》的第一章第四条第三款明确规定了我国食品安全监管的分段管理模式，且以法律的形式确定下来。国务院质量监督部门主管食品生产，工商行政管理部门主管食品流通，国家食品药品监督管理部门主管餐饮服务活动，农业行政部门主管食用农产品，各部门各司其职。表面上看起来和谐统一，互相分配合作，建立了多层次的保障机制。但这种规定在实际上是人为的、硬性的把食物链以食品生产、食品加工、食品流通和食品消费分开来。分段管理的模式也带来了很大的弊端，造成了许多行政部门在进行食品安全的监管过程中各种问题日益暴露。事前盲目争夺监管权限和财政预算，事后出现事故了又互相推诿责任的现象屡见不鲜，交叉模糊地方更是为他们提供了推卸的说辞，实践中发生的食品安全事故往往都带有很大的模糊性和盖然性。部门之间的分工和职责更不是法律的简单几句话就能分开来的，职能交叉、模糊不清、效率不高，政府部门之间就会出现偷懒现象。由此增加的检测确认费用落到企业的头上加重了他们的运营负担，也不利于消费者。

1.2.2 政府行政监管方面的力度也不够，没有及时高效的效率，造成了近年来食品安全事故屡屡发生

政府在食品安全监管方面的关注和精力显然是达不到现实要求的，我们政府设有一系列的监控部门，可平时真正发挥作用的并不多。面对发生的食品行业，我们的政府部门都是事先统一设定一个大的标准，符合标准通过检验后，之后的许多后续工作就不再过问。在食品安全事故发生后，又是经常来个全面的大突击，不可否认的可以带来一段时间的效果，可由于不具有长期有效性，这样的大突击也只能在一个时期或者是某个区域内起到一定的作用，也即所谓的治标不治本。“上有政策，下有对策”，长期这样的监管模式，也会给那些唯利是图的生产经营者有空可转，抑或是研究一套专门应付检查的方案，这些都是不无可能的，毕竟，这种监管模式存在着很大的或然性和滞后性。

1.2.3 对食品安全事故中的违法参与者没有足够的惩处力度，处罚制度也存在着不合理的现象

我国刑法在食品安全方面主要规定的有生产、销售伪劣产品罪，生产、销售不符合食品安全标准食品罪等。其中生产、销售不符合食品安全标准食品的，如果足可能产生食品中毒事故和大型的食源性疾病的，最高刑才达到无期徒刑，并处以相应的罚款。市场的属性导致人们追求私利的程度之大，是我国现行刑法的惩处程度抑制不了的范围和程度都不及。我们都知道食品安全事故的发生往往是大范围的，像三鹿奶粉事件，但我国现行的刑法对此类违法者的行为并没有足够的惩处力度。

食品安全监管机关和其工作人员的滥用职权违法行为得不到严厉的制裁，以致权力滥用的现象屡禁不止。我国刑法规定了相应的刑罚，可是现实中很多监管部门的工作人员以权谋私，在处理食品安全事故中更是以罚代管，以罚代刑，起不到刑罚真正的震慑作用和保障人权的效果。况且我国《食品安全法》也规定了对违法官员的相应的行政处分，所应承担的法律责任。由于监管制度背后缺乏一整套体系的监管责任制度，最后的结果大多是官官相护、息事宁人、不了了之。

1.2.4 食品安全标准的不明确和法律法规体系的不完善

食品安全方面的法律法规不够全面，不能够实现“从田地里到饭桌子上”全程的法律规制。《食品安全法》主要规定了食品生产、食品流通和餐饮服务的环节，对食品生产和餐饮服务更是浓妆重彩，但对于食品流通环节会出现的问题及相应对策却规定较少。中国的食品安全监管模式，食品生产、流通、运输、卫生许可等环节均存在着不足，食品检验体系，到食品流通的环节就戛然而止，没有相关后续的检验测验。很多荒谬的案例就是这样产生的，“早期奶”和超过保质期的产品仍然出现在各大超市的货架上等。我国现行法律对于食品在种植和养殖阶段的规定更是少之又少。

国家标准、地方标准、行业标准和企业标准交叉重叠，混乱不明确。对食品的各种标准交叉重叠，缺乏协调性和统一性，有些地方模糊不清，有些地方由于互相重叠，最后落得无标准可循。多重的标准应用到实践中，就会出现有标准不用的现象，企业会挑拣对自己有利的标准遵守，难以统一，也给食品安全的监管带来很大的难题，没有一个统一协调的标准，难以对食品安全事故进行定性，也难以确定食品安全的系数。

2 我国食品安全监管的多视角改进

2.1 加强政府监管力度，建立完善严密的监管体制

2.1.1 完善对违法行为的责任追究制度

市场经济的竞争不是没有保证的竞争，它是在国家干预和保障下的竞争。一旦发生了重大的食品安全事故，市场的参与者(尤其是生产者和销售者)和政府是难逃其咎的，要各自负起各自的责任。通过刑法、行政法和民法来明确市场参与者的刑事责任、行政责任和民事责任，可以通过行政法及相关的法律来确定行政机关及其工作人员违法行为的双罚制，模仿单位犯罪里的双罚制，对监管部门和监管人员同时进行惩处，并且同时要在符合罪刑法定、罪责刑相适应的前提下加大对违法人员的处罚力度，起到刑法的打击犯罪和保障人权的机制作用;行政方面建立完善的行政处分体系，情况严重的政府工作人员涉及犯罪的还应该承担相应的刑事责任;提高赔偿力度，健全惩处责任体系。

2.1.2 建立专门的行政机关，集中政府权力，集中管理

食品安全的实现，政府的有效管理和健全的监督制约机制缺一不可，如此才能保证各个政府部门之间的工作具有连接性和集中性，实现政府监管职能的和谐统一。笔者建议建立一个有效统一的行政部门对食品安全的监管进行统一的管理，辅之以其他的行政部门。食品安全的监管需要一个强有力的，具有权威性的，能够协调统一的政府部门来贯彻实施。我国目前建立的食品安全监管模式，分段管理，存在着很多缺点。我国的《食品安全监管法实施条例》的规定有所体现，它确立了国务院卫生行政部门在食品安全监管中的带头作用，将商务部、信息部等部门吸纳入这个体系，并且强化了各个部门在食品安全监管过程中的统一协调和配合。我国在借鉴其他模式的基础上，创制了具有中国特色的食品安全监管体制。

2.2 多视角的食品安全监管措施

2.2.1 建立独立的食品行业协会，启动食品安全信用系数系统，加大对技术人员的培训

我们都知道，各国的政府中都有相关的部门专门负责处理食品安全的相关工作，公布食品安全信息、制定食品安全标准、查处食品安全重大事故等，综合协调食品安全的相关工作。但这些部门有时并不能有效地进行管理，政府的工作部门和人员的效率都不高，监管力度不够，事前盲目争夺监管权力和财政预算，事后又互相模糊职能推诿责任;其次，政府的工作也会有些客观的障碍，如，人们对政府工作的不信任，自身的经济能力和权力能力达不到相应的要求。这时，我们可以建立一些中介组织在政府和人民之间进行沟通和调节，作为社会性的组织进行食品安全的相关监管，它不受政府和人民的制约，独立地行使自己的使命，维护食品安全，协助政府监管。我国也可借鉴发达国家的做法，建立一个专业培训门的、独立的食品行业协会，不受行政机关的制约，有国家财政扶持，专门研究食品安全的整个流程，公布食品安全信息，保障消费者对日常食品的安全情况的知情权，与之建立相关联系，提出建议等，以独立性、先进性、透明性和社团的原则进行工作。同时制定相关的食品安全信用系数以供企业进行参照，可操作性更强。食品行业协会还应该致力于对食品安全相关的技术人员进行培训。将食品安全质量监督部门与经济隔离，独立成为一个机构，提高其地位，保证其免受地方政府和部门经济利益的影响和干扰，剔除行政处罚的职能，防止陷入行政权力之争，出现争夺权力，权力滥用的现象，而无法做到真正的公平公正和客观。

2.2.2 提高市场的自我调节能力——企业整顿，增强自律能力

市场经济是一种竞争经济，优胜劣汰，只有足够的竞争力才能在市场中站住脚，要想有立足之地，企业需要提高自身的经济实力，自律能力。而由于从事食品行业的大多属于中小企业，它们存在市场不大、规模有限、力量较小、资本不足、技术不过关、信誉度低等难题，靠它们单打独斗既不可能也不经济。因此发展中小企业的协会和服务组织是必要的，将这些中小企业绑在一起，建立综合或专业性的组织，综合利用资本，联合打造市场，集体提高信誉，共同攻关技术……共同创造竞争力，使之与其息息相关，而不是通过非法手段荼毒市场安全。

2.2.3 综合利用多种他律措施

企业自律是非常必要的，但它不能解决食品质量和价格方面的一切问题，市场经济的大背景下，不仅要有企业自律的必要性，同时还要发展他律措施。比如:强化政府职能，加强政府的监督;完善法律法规的监督;吸收广大社会群众的监督;利用各种媒体进行监督;建立全社会普遍有效的道德约束机制和质量价格优化机制;完善食品召回制度;加强消费者对食品行业的知情监督权。从多方面促进食品安全。

2.2.4 借鉴发达国家的食品安全监管模式——提高规模种植，逐步农场化

可以考虑借鉴西方的大农场形式，集中可利用的土地资源，集中农产品的生产、加工、储存、运输和“餐桌食品”的一条龙产业。这加强了整个食品形成过程的密集性和一体性，便于处于弱势地位的消费者了解食品安全的相关信息，减少其搜寻成本。近期来，中共中央总书记到德国进行考察，也反映了国家领导人在这个方面的大胆设想和美好愿望。不过，中国是特色社会主义国家，在借鉴西方国家经验的基础上，还要考虑中国的基本国情，那就是:中国十三亿的人口中有将近八亿多的农村人口，基数大，土地资源又相对贫乏，人均占有的土地不到世界平均水平的40%，大多数农民就靠着自己的一亩三分地养活自己和家人，要把他们手中仅存的生产资料让出来，似乎并非易事。在认识中国国情的基础上，我们可以在借鉴西方农场化的同时，将西方的农场化进行得更加彻底，不仅是把农村的土地集中起来生产，还可以通过简单的农产品的加工，实现产-供-销一体化，发展乡村企业，解决无地农民的生计问题，还可以促进经济的稳定发展和社会的和谐进步。这种模式有利于食品安全的监管，在一条线上进行监管，减小监管难度，也可以达到从源头上杜绝食品污染的效果。

［1］钟杏云.公共物品和私人物品定义的深层思考［J］.技术经济与管理研究，2004(5):19.

［2］焦静.公共档案馆公共性建设探析［D］.哈尔滨:黑龙江大学，2011:5.

［3］周德翼，吕志轩.食品安全的逻辑［M］.北京:科学出版社，2008:3.

［4］王俊豪.管制经济学原理［M］.北京:商务印书馆，2001:305.

［5］周德翼，吕志轩.食品安全的逻辑［M］.北京:科学出版社，2008:3.

［6］王俊豪.政府管制经济学导论［M］.北京:商务印书馆，2001:305.

［7］茅铭晨.政府管制法学原理［M］.上海:上海财经大学出版社，2005:188.

［8］曼昆.经济学原理［M］.梁小民，译.北京:北京大学出版社，2001:210.

China's Food Safety Regulatory Issues Research

ZHENG Chun-yan
(School of Politics and Law，Fuyang Teachers College，Fuyang 236000，China)

In recent years，the frequent appearance of major food safety accidents in China caused us think food safety monitoring system，considering that China's food safety regulatory does exist defects and needs improving，including the failure of market regulation，attributes of food safety information itself，externality and information Asymmetry，etc;the absence of government control，the vacancy of government supervision department and staff，the not perfected laws an regulations.From the two aspects，the supervision for food safety will be carried out.

food safety supervision;market regulation;government regulation

DF314;F203

A

1009-3907(2013)01-0097-02

2012-09-04

2012年安徽省优秀青年人才基金项目(2012SQRW084)

郑春燕(1977-)，女，安徽阜阳人，讲师，硕士，主要从事经济法学、民商法研究。

责任编辑:

沈宏梅