新时期农村基层组织权力架构及运作机制浅析——以山西同朔地区为例

李春贤，彭喜保

(山西大同大学 政法学院，山西 大同 037009)

新时期农村基层组织权力架构及运作机制浅析
——以山西同朔地区为例

李春贤，彭喜保

(山西大同大学 政法学院，山西 大同 037009)

现阶段农村基层组织存在的根本问题是体制弊端，机制蹩足，“两委”权力来源及其运作规则矛盾。新时期经济社会发展对基层组织提出了新要求，农村基层组织权力架构及其运作机制的部分失范，使得加强农村基层组织建设既是巩固党在农村的执政基础、加快社会主义新农村建设的需要，更是彻底解决“三农”问题、全面建设小康社会的需要。

农村基层组织;权力架构;运作机制

农村基层组织是党和国家联系农民的桥梁和纽带，是党在农村全部工作和战斗力的基础。新时期农村基层组织的状况，直接关系着党在农村执政地位的巩固和各项政策的贯彻落实，关系着“三农”问题的解决和农村经济社会的平稳健康发展。研究农村基层组织权力架构及其运作机制，对于提高基层党组织执政的科学化水平，规范基层组织的经济社会管理能力，推动社会主义新农村建设又好又快发展，具有十分重大的意义。本文立足于山西同朔地区经济社会发展的实际，通过对大同市灵丘县、广灵县和朔州市朔城区、右玉县等县区的20余个典型农村开展田野调查，探究了新时期农村基层组织权力架构及其运作机制的新思路。

1 新时期农村基层组织的研究视域

农村基层组织是国家与农民关系的重要节点，这个节点的状况对于我国的现代化进程至关重要。一般所说的农村基层组织是指为了领导、管理、服务和改造基层社会而在农村地区设置的组织机构和设施，是包括基层党组织、基层群众组织和其他基层组织在内的、国家与农村社会发生关系的最基层单位。农村是不规整的、低发育的、非商业化的熟人社会，基层组织的主要任务是领导经济发展，治理基层社会，规范农村秩序，提供公共服务。因此，农村基层组织具有明显的综合性、突击性和乡土性的特点，基层政治精英参与农村治理的方式也带有明显的乡土气息，这种“乡村政治”构成了我国政治现代化独特的组成部分。

随着我国社会主义市场经济的迅速发展，农村改革开放不断深入，基层社会的市场化、开放性和自由度大大加强，要求进一步规范基层组织权力架构及其运作机制，从而为社会主义新农村建设提供组织保障。以朔州市朔城区南榆林乡为例，基层组织结合当地区域优势引进资金技术和人才，建成3处“农业产业示范园区”，投资总额达3000万元，对GDP贡献率高达60%以上;生产的猕猴桃、沙棘等特色农产品及其衍生产品远销京、津、冀、蒙各地，农民增收2000—3000元;同时，开发紫荆山生态旅游区，改造盐碱地建设经济林，切实做到了自身建设与服务群众紧密结合。基层组织适应形势引导农民进入市场，真心实意地为群众办实事、办好事，不仅能密切党群干群关系，而且能加强基层组织的吸引力和凝聚力，促进农村和谐稳定。全面激发农村基层组织的治理能力，对于进一步解决“三农”问题，实现农村地区经济振兴、社会发展乃至全面小康，具有十分重要的意义。

2 新时期农村基层组织权力架构现状分析

现阶段农村基层组织存在的根本问题是体制弊端，机制蹩足，“两委”权力来源及其运作规则矛盾。通过对山西省大同市、朔州市典型农村开展田野调查，我们发现农村基层组织权力架构中存在的主要问题包括:

首先是村党支部与村委会的关系紧张。村党支部是乡镇的直接指挥渠道，村委会与乡镇不存在行政隶属关系，“强党支部、弱村委会”由此产生。党支部与村委会权力来源方向和运作规则的不同，导致“两委”权职交错，责任不清，影响了农村的正常发展。以朔州市右玉县白头里乡为例，“两委”健全、关系和谐的农村仅占10%左右，有35%的农村“两委”不能发挥合力，多达45%的农村逐渐推广村级组织“一肩挑”模式，其合理性尚待深入探究。

其次是农村基层组织之间权力生态失衡。村党支部当然地领导着村委会的运作，村委会也掌握着包括宅基地分配和土地转让等资源的支配权力，两者之间的利益博弈是不言而喻的。随着农村社会开放化、农民流动自由化的发展，与农村经济政治利益相关的其他基层组织也会动用各种手段进入村级组织，从而打破了农村社会的权力平衡。尤其是在经济条件较好的农村，基层组织之间的利益博弈使传统的“乡村政治”面临巨大威胁，影响了农村经济的发展和社会的稳定。

最后是乡镇政府对村民自治的侵犯。在大同市郊农村调研中发现，80%以上的距离中心乡镇较近的农村，存在着村民自治与乡镇管理不能有机衔接的问题。在实际中出现的乡镇政府对村民自治的侵犯包括，擅自指定或撤换村委会成员;包揽或干预村民自治事务;以加强管理为名控制或侵犯农村财政等等。乡镇管理和村民自治的矛盾，影响了农村群众生产生活的积极性，阻碍了乡村自治的发展，更不利于农村民主政治的推进。

农村基层组织权力架构出现以上诸多问题，并不是偶然的，而是有着深刻的经济社会根源。尤其是进入20世纪90年代以来，市场经济从更深广的维度向农村渗透，国家大力进行农村体制改革，无论是农村的传统秩序、农民的思想意识还是农业生产方式都发生了变化，有力地冲击着传统的乡村政治模式。以朔州市郊农村调研为例，在农村基层组织中，年龄在55周岁以上的老党员占60%，高达75%的党员只有初中文化程度，80%左右的党组织近3年没有发展后备党员，将近50%的农村存在村委会和村民代表会议部分瘫痪的现象，基层组织被迫试行“一肩挑”模式。我们认为，新农村建设作为一项系统工程，必须整合基层组织的全部力量，从完善组织架构、规范运作机制、激发社会潜力、形成推动合力等方面做出体制安排，构建一套完整严密、分工明确、协调有序的组织体系，充分发挥基层组织的合力，为农村经济社会发展提供持久的动力。

3 新时期农村基层组织权力运作机制的科学构建

目前，我国已步入全面建设小康社会的关键时期，要实现农村的全面小康，关键在于加强农村基层组织建设，规范其权力架构和运作机制，提升其凝聚农村群众、整合基层社会的综合能力。中央2010年一号文件指出，农村基层组织权力运作的基本框架是“本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，坚决做到村级决议公开、实施结果公开”。农村基层组织权力运作机制的科学构建，既是一项固本强基的系统工程，也是构建和谐社会的组织保证，直接影响着社会主义新农村建设的兴衰成败。

3.1 加强村级党支部建设，健全党组织领导体系

规范基层组织权力运作，最根本的是要加强以支部书记为核心的村级党支部建设，把农村基层党组织建设成能够带领群众共同致富的坚强领导核心。首先要调配好支部书记，坚持德才兼备的原则，拓宽选拔任用渠道，从乡镇企业、退休干部、知识分子、大学毕业生等人才库中培养支部书记。其次要激发基层党组织的活力，造就一个思想觉悟高、工作能力强、敢闯敢干、党性坚定的富有战斗力的领导班子。最后要理顺“两委”关系，党支部充分发挥领导核心作用，村委会积极支持党组织的领导，严格落实“四议两公开”制度，保证党在农村各项政策的贯彻落实，促进农村经济社会平稳健康发展。

3.2 改革农村自治组织机构，理顺基层社会关系

改革以村委会为主体的农村群众自治组织，理顺基层社会关系，是规范基层组织权力运作的关键。首先要健全民主选举制度，制定操作性更强的选举规则，确保真正有能力的人进入村级领导岗位。其次要合理论证“一肩挑”模式，深刻转变村级组织职能，通过推广“村干部坐班制度”和“村干部考勤制度”等，建设服务型基层组织。最后要在发展党内民主的同时大力发展人民民主，通过建立“村务监察小组”和“村委会听证制度”等，给予广大人民群众充分的监督权、知情权和质询权，完善基层群众的政治参与和利益表达机制，保证基层社会关系和谐稳定。

3.3 提升基层组织整体素质，规范农村社会管理

提高基层组织整体素质，促进农村经济发展，规范基层社会管理是基层组织建设好坏的衡量尺度和检验标准。我们在朔州市郊农村调研中发现好的方法有“驻村干部走访制度”、“基层党员帮扶制度”、“基层组织学习制度”、“党员干部培训制度”、“村务工作奖惩制度”等等。当然，健全外在制度是必要的，但更重要的是内强素质，激发潜力，积极教育和引导领导干部树立适应新农村建设的思想观念和工作理念，拧成领导和支持新农村建设的合力，推动基层组织建设与新农村建设齐头并进。

3.4 大力解决农民增收问题，化解基层社会矛盾

通过发展农村经济，增加农民收入，化解社会矛盾，从而把基层组织对农村事业的管理落到实处，是科学构建基层组织权力运作机制的出发点和落脚点。首先要转变农村基层组织的职能，通过建设服务型村组织，为农村经济发展提供高效、便捷、廉价、实用的公共服务。其次，要因地制宜调整产业结构，结合区域优势制定村级发展规划，鼓励、支持、引导社会资本进入农村市场，以最少的成本获得最大的效益。最后，要把基层组织建设与带领农民致富结合起来，积极寻求农民致富的新途径、新举措，实现基层组织建设与农村发展的互动双赢。

在可预见的未来，农村社会将继续面临市场经济的冲击、农业人口的流动和农民思想的开放化、基层社会的分散化等问题，规范农村基层组织权力架构，科学构建其权力运作机制，是提升农村基层组织的执政能力和治理水平的迫切需求。实践证明，将农村基层组织建设与服务基层、服务群众相统一，紧密结合时代需求和地域特色，合理运用农村社会的政治资源，充分激发基层组织的治理能力，进一步规范基层组织权力架构，科学构建基层组织权力运作机制，形成一个结构严整、分工缜密、合作高效、运作有序的农村基层组织体系，乃是今后一个时期农村基层体制机制改革的战略任务。

［1］肖纯柏.农村基层党组织功能实现途径研究［M］.北京:人民出版社，2011.

［2］刘文胜.机遇与挑战中的农村基层组织建设［J］.求实，2007(5):89-92.

［3］于建嵘.村民自治不是民主的怪胎［J］.中国社会科学报，2009(8):45.

［4］贺雪峰.论农村基层组织的结构与功能［J］.天津行政学院学报，2010(6):45-62.

［5］温铁军.怎样建设社会主义新农村［J］.中国改革论坛，2011(5):7.

Analysis of Power Structure and Operating Mechanism of Rural Grass-root Organizations in the New Era—Taking Tongshuo Region of Shanxi Province as an example

LI Chun-xian，PENG Xi-bao
(Politics and Law Institute，Shanxi Datong University，Datong 037009，China)

At present，the fundamental problems of rural grass-root organizations are system defects，unperfected mechanism and conflicts between power sources of“two committees”and operation rules.Economic and social development in the new era puts forward new requirements for grass-root organizations，the partly loss of power structure and operation mechanism of rural grass1root organizations requirs us to strengthen the construction of rural grass-root organizations，which is the foundation for consolidating the Party's ruling position in rural areas，the need for speeding up the construction of new socialist countryside，as well as the requirement for completely solving“three-agriculture issue”and comprehensively building well-off society.

rural grass-root organization;power architecture;operation mechanism

D921.8

A

1009-3907(2013)01-0073-03

2012-09-12

李春贤(1960-)，男，山西万荣人，教授，主要从事马克思主义理论与思想政治教育研究。

责任编辑:

沈宏梅