我国实现善治的路径选择

谢丽华

(福建师范大学福清分校经济法律系，福建福清 350300)

何谓善治?善治即“良好的治理”。概括地说:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”［1］在善治的理念下，公开、透明、民主、参与成为推进政务和进行行政管理的必要前提，依法、公平、公正成为各级行政机关及其工作人员的行为准则和价值目标，知情权成为一般民众当然的和现实的法定权利，政府及其工作人员与一般民众的关系表现为相互尊重、制约和信赖。如何才能实现善治?下面我们就对实现善治的路径进行梳理。

一、追求善治的责任性价值取向，构建认同型责任政府

(一)树立有限责任政府理念

“有限政府”第一层面的意思是，政府的权力是有限的，不是无限的，其权力是法律授予的，如果超出了这个权力，就是权力的异化，必然给群众带来损害。“有限政府”的另一面:“有限政府”应有“无限责任意识”。要使社会分担责任，并使有限责任政府能治理出一个良性社会，就一定要求这个政府具有无限责任意识和执政为民的服务理念。要根据邓小平政治伦理观的指导，清楚地认识到如果失去了维护人民群众根本利益的责任基石，就容易决策失误，就容易把失职推卸为有限责任的“有限”，就容易在平衡社会利益、提供公共产品等方面超越一定的制约与限制，那么权力就会逐步偏离依法行政的轨道，甚至可能会成为私权扩张的嫁接工具。政府对于公民，最基本的责任就是合法、有限地使用权力，并无限地为民众提供尽可能的服务。对此，不能有半点含糊。

(二)健全和完善政府公职人员问责制

要高举中国特色社会主义的伟大旗帜，以邓小平政治伦理观为指导，以提升执政绩效为核心，以防范党员干部决策失误、治政失当、政令失畅和行为失范为重点，通过问责和责任追究，强化执政为民的责任，严肃执政纪律，规范执政行为，提高执政效能。建立健全和执行党内问责制的前提和基础是要建立科学的问责机制，具体包括:一要建立“有责必究”机制，二要建立“有责能究”机制，三要建立违规责任“有人去究”机制，四要建立责任承担机制，五要建立责任追究协调机制。

(三)开展行政伦理教育，健全政府责任自律机制

善治是一种理性和德性相结合的公共治理状态。良好的行政伦理是良好的治理的重要前提，也是善治的要素之一。行政伦理是政府道德责任的表现形态和实现方式，是政府部门以责任感为核心的“组织良心”的体现。它主要涉及邓小平所讲的“政府行动的正义性和服务性”，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题。它包括公务人员个体在行政管理实践中的伦理观念与伦理规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。行政伦理作为一种观念力量，可以提高政府公权力的合法性，提高政府公共治理行为的合理性。所以，我们要开展行政伦理教育，以邓小平政治行为伦理观的责任思想为指导，把责任意识与服务意识有机结合起来，使作为公共权力行使者的政府工作人员逐步树立明确的公私利益观念、权利义务观念和公职人员职业道德观念等相应的伦理观念，从而建立起一整套与善治目标相适应的政府责任自律机制，为构建认同型责任政府奠定基础。

二、追求善治的透明性价值取向，构建透明型公正政府

(一)完善保障公共权力公开透明运行的法制建设，为公开监督提供法律依据

一是要以法律的方式界定政府职能和权限，加快行政程序法、行政组织法等行政法律的制定步伐，严格执行行政许可法，约束政府部门及其工作人员在行使公共权力时可能出现的“越位”、“错位”、“缺位”的问题。二是要制定促进和保障公共权力公开透明信息化运行的法律，提供完备的法制保障。三是要建立信息安全保障制度。从人员安全、物理安全、信息技术解决方案、安全管理规定等层面加强制度建设，进行安全防范。

(二)建设推进公共权力公开透明运行的多种载体，为实现真正的知情权提供条件

推进公共权力公开透明运行不仅要以信息化为载体，同时要兼顾国情民情，从方便民众办事的实际出发。不能只局限于以网络为载体，要采取多种形式推进公共权力公开透明运行。考虑到现阶段有些民众尚不习惯和不适应在网络办事的实际情况，还应继续发挥政务公开栏、电子触摸屏、宣传橱窗、办事指南小册子等已有公开载体的作用。要积极发挥社会中介组织的作用，探索民众办事“代理制”。要尽可能公开应该公开的全部信息，使人民群众随时能够通过正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息。

(三)建立、健全公共决策听证制度

所谓公共决策听证，是行政机关基于公平、公开、公正原则，在作出涉及公民、法人或其他组织利益的重大事项或重大决定之前，充分听取公民、法人或其他组织的意见的活动［2］。决策听证既可为公民提供参与的机会，以更好地倾听民意、集中民智，又能有效防止行政专制。因此，推行公共决策听证制度是拓展公共决策透明性的制度创新。只有做到政务透明，才能让人民群众对权力运行的过程与状态进行有效监督，才能准确判断官员履行责任和回应社会公众要求的状况，从而从源头上预防和治理腐败，实现善治的根本目的。同样，只有做到政务透明，官员才能时刻意识到自己处于公众的监督之下，时刻牢记自己肩负的政治责任和行政责任，让权力在阳光下运行。

三、追求善治的法治价值取向，构建现代化法治政府

(一)成立政府法律顾问团，为政府行政决策提供法律参考依据

成立政府法律顾问团是推进依法行政，提高管理水平，建设法治型政府的一项重要举措，有利于推进政府科学决策，有利于推动经济社会发展，也有利于增强依法行政意识。政府的重大决策、行政行为、合同行为，以及其他法律事务都可以征求法律顾问们的意见;政府的重要规范性文件也可以请法律顾问把好法律关。

(二)完善行政决策规则和程序，建设法治政府

一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。严格依照既定的法律办事，可以使我国政府部门工作人员在工作中排除各种人情关系的影响，做到清正廉洁，这对树立政府的良好形象、加强干部队伍建设都很重要。因此，就要以办事方便不方便、公正不公正、群众满意不满意作为工作标准，还要制定首问负责制度和责任追究制度，形成用制度规范行为、靠制度办事、以制度管人的长效管理机制，使我们的政府真正成为以有限、服务、阳光、责任、诚信、廉洁和效能为特点的法治政府。

四、追求善治的公共福利最大化的价值取向，构建公共服务型政府

(一)关注福利事业的社会化、合理化，构建公共服务型政府

关注“人民利益”是现代政府政治观的价值取向，是“善治”政府能力的试金石，是构建公共服务型政府的指南。公共服务型政府以社会福利为突破口是正确的政策，相应的管理部门必须跟进，必须深入到社会的最基层。为了使社会福利普及至全民，我国应该在乡镇、农村也设立相应的福利管理机构。我们经济的快速增长与国家财政实力的快速增强已使我们具备了一定的物质基础，可以支撑起一个水平不是很高的社会福利体系。但是我国人口众多，经济转型造成的结构性失业，农村劳动力过剩，加上老龄化的提早到来形成了巨大的福利需求［3］。因此，应不断强化政府的公共服务职能，根据居民的实际需要和国家的承受能力，从社区最需要而又最可能办到的事情做起，公平、公正、合理、统筹兼顾地为社区居民提供由小至大、由少到多的社会福利。

(二)关注社会福利管理机构的整合化和法治化，构建公共服务型政府

在现有的社会福利体系中，“福利”和“法治”之间价值上存在内在的紧张与冲突，须处理好两者的关系。“法治”是前提，“福利”是诉求;“法治”是旗帜，“福利”是目的［4］;“福利”旨在回应社会的物质需求，“法治”期望保障社会需求的价值方向。如果没有“法治”，社会福利可能就会走向市场，就会产生腐败和不公平的现象。所以，要以邓小平政治价值伦理观为指导，按照福利满足民生需求的不同层次，进行整合，加快福利制度改革的步伐。要根据我国国情统一规划，科学设计。可以将福利需求分为基础层次需求和发展层次需求。要实现福利诉求和法治精神、社会正义的统一，从更严格意义上说是实现分配正义和自由保障的调和与统一。可以建立统一的社会福利基金协会，成立社会福利司法部。社会福利司法部有权对社会福利部门加以质问。此外，社会福利司法部对社会福利基金有完全的监督权，社会福利部门必须定期作《社会福利基金报告》［5］。有了良好的制度设计，还应以立法的形式确定下来。要将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上，做到有法可依，有章可循。

五、追求善治的重视公民参与的价值取向，构建合作型政府

(一)推动公民积极参与公共生活实践，积聚公共治理的现实合作力量

建立互动的合作型政府治理模式的重要前提是公众积极参与。政治参与思想是邓小平建设有中国特色的社会主义民主政治理论的一个重要组成部分。我们应在邓小平政治参与思想的指导下，培育公民的政治参与意识，构建现代合作型政府。可搭建一个人民群众有序政治参与的平台——综合考评或网上评议。通过这样的一个参与平台，社会各界不仅可以评判一年来机关工作的好坏，还可以向政府建言献策，提出自己的诉求。公民参与是现代合作型政府模式的构建的关键点之一。随着公民政治参与的深化，人民群众会越来越多参与政治活动，从而影响政府决策［6］。

(二)发挥公务员的公共精神的表率作用，培育社会的公共精神

公务员作为政府行政的执行者、政府理念的传达者以及公共意志的体现者，必须具有强烈的公共精神。公共行政现代化所涵盖的民主观念、公正理念、契约精神、责任意识、公共服务精神，以及和谐、科学的行政理念等公共精神既是公共行政现代化本身，又是构建和谐社会的精神骨骼和价值引擎。全社会这些公共精神的培育要通过公务员的良好行为来带动。因此，构建合作型政府治理模式，一个不容忽视的基础性工作，就是政府与民众之间建立一种经常性的有关公共治理问题的协商对话机制［7］。这是因为“善治”表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，表示公民自愿的合作和对政府权威的自觉认同。“善治”离不开政府，更离不开公民。公民参与是“善治”的基础条件，公民参与的发展必然直接或间接地促进善治的形成和发展。没有公民的积极参与和合作，绝不会有“善治”。而只会产生“恶政”和“恶治”［8］。

总之，善治就是要强调政治伦理的善性，努力构建认同型责任政府、透明型公正政府、现代化法治政府、公共服务型政府、合作型政府。

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:10.

［2］唐贤兴.公共决策听证:行政民主的价值和局限性［J］.社会科学，2008(6):40 －48.

［3］孙昀，陆强.论我国社会福利改革中的政府角色转换［J］.经济前沿，2007(1):32 －34.

［4］倪洪涛，刘丽.走出福利法治国的困境［J］.西北政法学院学报，2006(4):29 －36.

［5］周峰，陈静.福利国家视角下的公共服务型政府［J］.湖北广播电视大学学报，2006(6):109－110.

［6］党秀云.论公共管理中的公民参与［J］.中国行政管理，2003(10):32－35.

［7］曹闻民.论和谐治理与合作型政府治理模式构建［J］.广东行政学院学报，2007(1):9－13.

［8］李小群.公民意识与法治国家的构建［J］.江淮论坛，2009(5):110－113.