我国诉调对接纠纷解决机制的制度构建

钟三宇，陈晓霞

(1.福建中医药大学管理学院，福州 350003;2.南京市中级人民法院，南京 210008)

诉调对接纠纷解决机制，是人民法院在司法实践中形成的新制度，在我国源于江苏省南通市2003年创立的大调解机制。之后，各地法院和司法行政机关根据本地的情况，摸索了多种诉调对接模式，促进了当地的社会和谐和纠纷有效解决。2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，增加了“确认调解协议”和“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解”的规定，从而在国家实定法层面正式规范了诉调对接机制。本文着重于对我国诉调对接纠纷解决机制的实践进行梳理和探讨，提出进一步完善措施，以期对我国构建多元纠纷机制有所助益。

一、诉调对接纠纷解决机制的内涵

诉调对接作为一种新兴的纠纷解决方式，是在各地司法机关主导下、多部门参与，根据各地实际情况探索多元化纠纷解决的一种新思路。最高人民法院对其并没有作出统一的定义与解释，相关的法律条文也并没有对这一概念进行阐释。我们认为，诉调对接中的“诉”代表法院审判权，“调”代表调解，特指诉讼外调解，主要包括人民调解、行政调解和其他社会组织的调解。诉调对接的实质是“诉讼与非诉讼相互对接，具体形式表现为人民法院与社会调解组织在职能上良性互动、在作用上优势互补”［1］。诉调对接纠纷解决机制是指经诉讼外调解机构调解依法达成的调解协议，在征得双方当事人同意移送法院或者当事人双方共同申请法院进行司法确认后，赋予强制执行力，从而解决纠纷的制度。

二、诉调对接纠纷解决机制的法律基础

2002年，最高人民法院颁布了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，正式将人民调解协议定性为合同。但人民调解协议的效力仍具有不确定性，调解协议能否得到履行，依赖于当事人的自觉遵守。2004年11月1日施行的最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，规定了人民法院可以邀请或委托企业事业单位、社会团体或者其他组织协助调解工作，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认。这为我国人民调解与法院审判相结合，从而创立诉调对接纠纷解决机制提供了重要依据。

2009年8月，最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，其核心思想在于运用多元化的纠纷解决方式。但是，此文件不是正式的规范性法律，也不是司法解释，仅是一项具有司法指导意义的重要文件。2010年8月28日，全国人大常委会审议通过了《人民调解法》，以法律条文的形式肯定了人民调解协议的司法确认制度，赋予人民调解真正的法律效力及公信力，从而确保了人民调解的有效实施。2011年3月，最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》明确和细化了人民调解协议的司法确认程序，进一步健全了诉调对接纠纷解决机制。

值得一提的是，2012年8月31日全国人大常委会通过的《民事诉讼法》修正案，对诉调对接纠纷解决机制做了两个方面的完善:一是增加先行调解的规定，加强调解在纠纷解决中的作用;二是增加了民诉法和人民调解相衔接的规定，规定经司法确认的调解协议具有强制执行力。诉调对接纠纷解决机制首次在民诉法中得到表述。

三、诉调对接纠纷解决机制的主要模式

(一)人民调解室模式

2010年12月，福州市马尾区司法局与马尾区人民法院联合发布了《关于成立人民调解工作室开展人民调解与诉讼调解对接工作的实施方案(试行)》。按照该方案，由马尾区人民调解委员会在马尾区人民法院设立“人民调解工作室”。人民调解工作室的主要职责是诉前调解，同时也可以根据人民法院的委托或邀请参与诉讼、执行、信访等案件的调解。

在马尾区开创的人民调解室模式中，诉前对接制度方面，由法院立案庭工作人员对纠纷进行初审，对具有可调性的案件，征求和引导原告至人民调解工作室先行调解。然后由人民调解员召集原被告双方进行调解，调解期限可以根据原被告双方的意见灵活掌握。调解成功的，人民调解工作室应当引导当事人向人民法院申请司法确认，调解不成功的，如原告坚持起诉的，则由人民法院在立案后通知人民调解工作室，人民调解工作室在接到通知次日将案件相关材料移送人民法院立案庭。

诉中对接制度方面，则是在案件进入诉讼程序后，人民调解工作室发挥“接收法院委托”的作用，对于具有可调性的案件或由人民调解更利于解决纠纷的案件，法院可以委托人民调解工作室进行调解。经调解成功的，由人民法院对调解协议进行司法确认;调解失败的，由人民调解工作室制作调解终结书，连同相关案卷材料移交法院，由法院继续进行审理。

(二)律师参与调解模式

2010年10月上海市徐汇区人民法院开始推行“律师参与调解机制”。律师参与调解机制是指“律师接受人民法院委托，在获得争议各方同意的情况下，作为中立的第三方，参与到诉前案件的非诉讼解决中来，并运用自身的专业技能及律师执业经验，积极促使争议各方充分协商并达成谅解，使纠纷最终得以各方当事人均能接受的方式获得解决”［2］。徐汇区人民法院将NGO律师社团——上海先行民商调解中心整体引入诉前调解之中，采用委托调解的模式，制定了“诉、调‘切断’制度”和“限制代理与作证制度”，充分发挥“律师参与调解”的机制潜力。

(三)特邀人民调解员模式

浙江省慈溪市司法局、慈溪市人民法院于2006年初建立了特邀人民调解员工作制度。所谓特邀人民调解员工作制度，就是由人民法庭在镇乡(街道)人民调解委员会中聘请部分人民调解员为特邀人民调解员。“法官接手案件后，先行审查，认为纠纷性质宜由特邀人民调解员先行调解的，征询双方当事人意见，获得同意后，由承办法官填写《调解移送登记表》，将案件移交给特邀人民调解员调解。特邀人民调解员一般应在接受案件后一个月内调解完毕。若当事人达成调解协议的，由法院根据协议内容制作调解书，加盖法院印章后交当事人签收;若调解不成，由法院对案件继续进行审理。”［3］

(四)南通大调解纠纷调处中心模式

2003年4月以来，江苏省南通市普遍建立社会矛盾纠纷调处中心，政府将乡镇(街道)社会矛盾纠纷调处服务中心作为大调解网络的最重要机构与乡镇(街道)人民调解委员会合署办公，实行两块牌子，一套班子。推行调解方式的一体化机制，“整合各种调解组织、调处方法、调处手段，使民间调解、行政调解和司法调解有效对接，统一受理、集中梳理、归口管理、依法办理、限期处理，从而有效提高了社会矛盾纠纷调处中心的权威度和公信力”［4］。南通各级调处中心在政府推动和法院支持下，积极推进调解队伍的职业化，目前共拥有专职调解员5 000多名，基本建成一支高素质的专门化调解员队伍，保证了“诉调对接”工作的顺利开展。

(五)“四合一”纠纷处理模式

2001年，上海市浦东新区人民法院推出了民商事案件快速裁决机制;2006年，推出了以“法院附设调解员”、“非诉调解前置”和“司法直接确认”为特征的诉前调解机制;2008年，开始尝试执前督促履行。2009年12月，浦东法院成立诉调对接中心，科学整合上述“纠纷解决资源”，确立了诉调对接中心“司法确认+诉前调解+快速裁决+执前督促”的“四合一”纠纷处理模式［5］。浦东法院还特别制定了《诉调对接工作规则》。

四、诉调对接纠纷解决机制运作机理

各地诉调对接纠纷解决机制在操作方式上虽有一定差异，但在本质追求上基本一致，即力求建立一种科学的社会调解与法院司法权对接的“双向流转”诉调对接模式。“在当前我国的‘大调解’机制已经风生水起的背景下，不仅应发挥各个纠纷解决机制的独特效应，更应该发挥它们在社会纠纷处理中的整合功能。”［6］法院审判权与人民调解、行政调解、其他社会组织调解等诉讼外调解结合在一起，可以实现制度之间相互衔接，发挥最大社会效用。“单一的诉讼解决方式，难以承担起解决纠纷、化解矛盾的重任，只有与其他纠纷解决方式相互衔接、相互配套、相互支撑，才能最大限度发挥维护社会稳定、促进社会公平的作用。”［7］探究诉调对接机制的运作，需要解决好“诉”与“调”的关系以及“对接”方式和手段的科学性。

(一)“诉”对“调”的主导

法院审判权具有独立性、组织性、监督性等特点，在诉调对接机制中起主导的作用，其具体表现在于法院可以行使司法确认权，以增强调解协议的法律效力。各种诉调对接模式的具体运作，也主要在于围绕“司法确认权”构建对接机制。在诉前，当事人将争议案件诉至法院后，法院要进行初步的审查，根据案件是否适合先行调解，决定是否引导当事人到调解机构调解，经调解达成协议的，司法确认前法院要进行审查;在诉中，法院根据需要，委托或邀请诉讼外调解机构协助调解，无论调解是否成功，文书最终由法院下发，具有终局的效力。“诉”的主导，使诉讼外调解与法院审判权在诉讼前、诉讼中、诉讼后实现“无缝对接”。

(二)“调”对“诉”的补充

基层调解组织、有关主管机构、行业协会、社团组织在调处某些纠纷时各有自己的优势，诉调对接机制充分利用和发挥这些优势，有利于形成化解矛盾纠纷的社会整体合力。诉调对接推动了社会力量的介入，实现了社会资源的“双向互动”。该机制运行中，能够通过反馈沟通掌握纠纷隐患、矛盾动态，从而做好预防和化解矛盾纠纷工作，促进多元化纠纷解决机制的形成。“调”的灵活运用，可以有效避免出现“一场争执，赢了官司，坏了关系”的局面，更加有利于消除内在的矛盾性。因此，“调”无论从作用和还是功能上讲，都是对“诉”这种纠纷解决方式的有益补充。

(三)“诉”与“调”的“流转”优化

诉与调对接能否有效运作，往往取决于“流转”程序是否得到有效优化。同样作为“调”，传统意义上的“调”与依附于法院的“调”相比较，“在启动程序、经费保障、人员组成、依附权威类型和实质效力等方面”存在明显差异，这使得“调”出现二元分化的趋势［8］。诉调对接中“调”的优势在于经过“流转”，通过法院审判权的介入，增加一个效力上的转换程序，使“调”的结果在法律上获得强制执行力。

五、诉调对接机制的体系建构及完善

(一)诉调对接机制的体系建构

1.人民法院建立调审分离制度

纠纷解决制度设计时，可考虑“将调解过程与审判过程相分离，将法院调解从民事诉讼中分离出去，作为与审判相独立的，以预防诉讼为目的的解决民事、经济纠纷的制度。通过二者的分离，纯化审判程序和调解程序”［9］。法院审判系统与调解系统对应不同的纠纷解决机制，负责审判与调解的法院内设机构和人员应当分开，建立严格调审分离制度。在法院内部机构设计上，可以考虑设立调解庭，调解庭法官主要职能是独立开展纠纷调解工作和协助与指导社会调解机构开展调解工作。民事审判庭法官的职能应该是在案件进入诉讼程序后，运用其专业法律知识发挥其审判职能，不组织当事人调解工作。这种制度设计下，参与调解的法官不能在所涉案件调解不成功进入诉讼程序后，成为该案的主审法官，从而防止先入为主、“以判压调”现象的出现。

2.建立诉前强制调解制度

“诉前强制调解本质上不是法院审判权行使的方式，而是当事人在法院附设调解委员会的协助下，自主解决纠纷的机制，因此它属于一种法院附设 ADR。”［10］诉前强制调解应为调解前置，即规定一定类型纠纷的案件在进入法院实体审理前必须经过调解程序，这是对民诉法修正案“先行调解”制度的具体落实。调解可由法院附设的调解机构或法院委托的人民调解机构进行，调解机构就当事人之间争议的民事法律关系或权利在未进入法院实体审理前，从中调停，促使达成合意，以避免进入诉讼程序。设立诉前强制调解制度可以有效地缓解法院审判压力，同时促进审判合理化;而以司法权力作为后盾，则可以使调解获得一定的权威性资源，容易收到较好的社会效果。

(二)完善诉调对接机制的具体措施

1.明确适用调解前置的案件范围

确定适用调解前置程序案件的范围，可以考虑以下两种确定方式:第一，参照最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第1条和第14条的规定，以排除式和列举式并用，确定调解前置案件的适用范围;第二，法律上仅规定排除调解前置的案件，其他案件全部需要调解前置。

2.明确人民法院引导或委托调解的程序规范

(1)诉前调解。诉前调解可以建立双向流转制度，即原告就争议起诉到人民法院，人民法院在立案前，可以主动宣传人民调解的工作特点，征求和引导其到相应人民调解机构组织调解，并告知其若调解不成，可再依法向人民法院起诉;若当事人拒绝人民调解或人民调解失败的，人民法院立案后，将案件移交法院附设调解庭调解。

(2)立案后委托、协助调解。在法院案件实体审理、执行过程中，人民法院认为可以委托调解的案件与认为需要协助调解的案件，在经诉讼双方当事人的同意后，可以委托相关的人民调解组织协助调解。对此，可参照最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》和《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的有关规定，并制定实施细则。

3.明确拒绝调解的法律后果

当事人争议进入调解程序后，调解员应当引导双方提出调解方案，并以各种调解技巧促使当事人达成调解协议。在此程序中，“当事人向调解委员会提出在法律上和事实上的主要争点和有关的证据，调解员在归纳调解方案后，通知当事人并要求一定期限内答复同意或反对，如果拒绝，案件转给法庭审理”［11］。一方当事人因拒绝对方的调解方案，而造成调解失败，若拒绝一方在最终的法院判决中所获得的权益未多于调解方案或承担的责任未少于调解方案，则拒绝调解的一方当事人应当承担对方因诉讼所产生的所有费用。

4.规定调解结案的费用优惠政策

根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，法院办理人民调解协议司法确认案件，不收取费用。因此，由人民调解机构组织调解达成的协议，办理司法确认，不需要交纳诉讼费。另外，民诉法修正案规定调解协议司法确认适用特别程序，而按《诉讼费用交纳办法》的规定适用特别程序的案件不缴纳诉讼费。问题是，人民法院立案后，由附设调解庭组织调解或者委托人民调解机构调解达成调解协议的，应该如何收取诉讼费。对此，可以在考虑在《诉讼费用交纳办法》规定的减半收取的基础上再减半，相当于仅收取预交诉讼费四分之一的费用。

5.明确诉前调解期限

目前，我国的法律法规对诉前调解的期限没有强制性的规定。对此，可以从两方面进行完善:一是对当事人双方自行到人民调解机构申请调解的，不做调解期限的限制，当事人可自行根据调解的进度及效果，决定是否继续调解还是选择其他的纠纷解决方式;二是当事人到人民法院起诉，人民法院由内设调解庭组织调解，或引导当事人到人民调解机构和委托人民调解机构进行调解的，应当对调解期限进行明确规定，避免侵害当事人的诉权。对于第二种情况，可以给予30日调解期，对在此期限内不能调结的案件及时办理立案受理手续或移转相关业务审判庭，特殊情况需要延期的，当事人双方共同提出申请，由人民法院院长决定是否可以延期。

6.完善调解员选任机制

我国目前对调解员资格的规定过于笼统，并未真正依据人民调解委员会的调解需要来建立选任机制。我们认为，可以根据调解的纠纷性质来建立人民调解员资格分类机制，按照不同纠纷性质分别聘请调解员并编制调解员名册，探索建立职业化的人民调解组织和调解员队伍。比如，对于处理医患纠纷的人民调解员，除了具备基本的条件外，还必须对医学知识有一定的研究。还可以优先从长期从事调解或审判并拥有丰富经验的退休返聘人员中聘请调解员。

7.加强调解机构和人员的物质保障

(1)法院附设调解庭及人员的物质保障。法院附设调解庭的工作人员，通常是法院的在编人员，其物质待遇由国家财政和法院内部分配制度予以保障，这不是问题。问题在于法院聘请的兼职调解员，物质上如何予以保障，笔者认为这可以参考人民陪审员的待遇规定。

(2)人民调解机构人员的物质保障。对于人民调解机构及人员的物质保障，我们认为要建立多渠道的经费供给和分配制度。首先，地方公共财政要作为人民调解机构经费的主要来源，调解机构经费应该纳入政府财政预算的范围;其次，鼓励社会捐赠支持调解工作;再次，向当事人收取适当调解费;最后，对于专职的人民调解员，应该按月给付工资，并加入五险一金的福利制度，对于聘任调解员，可参考仲裁员待遇规定，按处理的案件数量、标的、成果，制定有关待遇规定。

8.完善诉调对接机制的救济制度

经人民法院司法确认的调解协议，若当事人或案外人提出调解协议违反自愿原则、内容违反法律规定或者损害了国家、集体、第三人的利益，应当如何处理?笔者以为，此种情况可以参照民事诉讼法关于法院调解书的救济途径来完善相关制度规定。

［1］国庆.试论民事诉讼诉调对接机制及其完善［J］.河南广播电视大学学报，2011(3):16.

［2］卢嘉献，于是.律师参与调解机制研探［J］.法治论丛，2011(9):129.

［3］施利萍.慈溪试点“特邀人民调解员”制度成效初现［EB/OL］.［2006 － 06 － 26］.http://www.nbsfj.gov.cn/12class/dtxx.jsp?aid=6761.

［4］徐龙刚.南通:大调解机制显威力［N］.人民日报，2004－06－09(14).

［5］卫建萍，王治国.诉调对接，看浦东法院如何深化［N］.人民法院报，2011－07－14(5).

［6］王婷婷.对法律治理的反思及重构——以社会管理机制的完善与创新为视角［J］.重庆理工大学学报:社会科学，2012(9):48.

［7］高洪斌.民事调解的理论与实务研究［M］.北京:人民法院出版社，2006:16.

［8］雷霆.人民调解制度的二元分化趋势对诉调对接的影响及其程序上的对策［J］.法学杂志，2011(《预防与化解社会矛盾对策研究》专刊):345.

［9］李浩.民事诉讼中的调审分离［J］.法学研究，1996(4):58.

［10］程维荣.当代中国司法行政制度［M］.上海:学林出版社，2008:205.

［11］林义全，钟三宇.创设陪调制度的构想［J］.西南民族大学学报:人文社会科学版，2003(8):211.