论政府在城市信用体系建设中的作用

宋慧宇

（吉林省社会科学院 法学研究所，吉林 长春130033）

信用问题随着市场经济在中国的建立和发展逐渐进入人们的视野，“信用制度被喻为‘市场经济的灵魂’，它和竞争一起成为资本运动和市场发展的杠杆。有无健全的征信体系，是市场经济是否走向成熟的重要标志”。［1］在计划经济向市场经济转型时期，信用缺失已经成为地方经济发展的严重障碍，商业欺诈、逃避债务、制假售假、虚假广告、偷税漏税、非法经营等等，不一而足，而“城市是社会信用体系建设的一个最基本的单位，70%的企业经济活动在注册地所在城市进行，99%以上的个人经济活动在居住的城市进行，建立各个体系系统的基础征信数据资源在城市”，以城市为单位“建立一个信用体系是成本最低的，也更容易调动当地政府部门和民间单位积极性”。［2］很多城市已经意识到信用体系建设的重要意义，在城市这一层面上进行信用体系建设在中国已经形成了一定的规模和影响，上海、北京、深圳等大城市以及汕头、温州、义乌等经济发达的中小城市已经逐渐形成了较好的信用市场环境，而这些成功经验都离不开地方政府的积极引导和推动，政府作为市场监管者在城市信用体系建设中起到何种作用将是城市信用体系建设的关键。

一、政府是城市信用体系建设的基础和支柱

“政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。它既包括民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政府行政，减少政府的公共管理成本，以提高公共行政效率。”［3］政府在城市信用体系建设中应当起到基础和支柱的作用。

其一，在中国，从古代社会到现代计划经济时代甚至当前市场经济转轨时期，政府及其代表的高度发达的行政权力一直处于社会的中心地位，政府行为是否守信无形中会对社会公众产生广泛且深远的影响，特别是当前市场经济条件下，政府信用更是服务型政府、责任型政府的重要标志，建立公众对政府的信任是对其他企业、个人信任的前提。这种表率作用不仅能使政府行为获得充分认同和支持，而且能够在社会形成一种强大的凝聚力。

其二，政府作为市场秩序的监管者和公共利益的维护者，其能否以客观中立的地位对市场经济中各种行为进行公正地裁判，直接影响本区域市场经济的运行状况。市场经济条件下，一些市场主体在追求利润最大化动机的驱动下，会做出侵犯他人利益、扰乱市场秩序、破坏市场信用环境的行为，而这些损害公共利益的市场失灵行为“依靠个体行为很难克服，或者交易成本过高，公共利益的客观存在并不必然导致社会主体间合作，‘搭便车’的心态是造成集体行动困境的根源”。［4］如20世纪80年代中国鞋业市场中，温州鞋业企业由于同一产地而受到市场的捆绑约束，“公地悲剧”使单个主体没有激励去维护整个品牌，其中部分企业的偷工减料、以次充好，导致了整个市场对全部区域产品质量预期的降低，［5］使温州鞋业一度遭受重创。因此，建立信用体系和制度，维护正常的市场秩序这种公共物品的属性决定了政府公权力介入的必要性，特别是在市场经济建立不久的中国，市场信用理念和文化极其薄弱，就更加需要地方政府率先打破旧观念，改变政府对市场的管理手段，整顿和规范市场经济秩序，自觉担当起信用制度创新的重任。

其三，“在市场经济条件下，资本的运作规则必然向成本低、效益高、能增值的行业和有利于投资效益实现的环境进行运作，投资环境重要的内容之一就是良好的信用环境。信用环境优劣直接影响投资方的经济利益。”［6］信用这种无形资产带来的正外部性比有形资产更为珍贵。当今市场经济新一轮的区域竞争已经从单纯的资本、技术、原材料等竞争转向包括信用环境在内的投资软环境竞争，而政府信用是本区域竞争力的重要内容。对于投资主体来说，政府信用的缺失“足以将政府许诺的任何政策优惠抵消殆尽，短期投机资本就会迅速逃离，着眼于中长期利益的外国投资也将更加谨慎。相反，一个地方形成了良好的信用秩序，树立了良好的政府信用形象，就意味着这个地方在吸引外资等方面拥有了巨大的社会资本优势”，所以，“政府的信用成为决定市场资源走向的最根本要素”。［7］

二、政府自身信用体系建设：城市信用体系建设的表率

政府在城市信用体系建设中应当成为守信的表率和榜样，即政府自身信用体系建设。政府自身信用体系建设就是指有限政府能够切实有效地履行其法定职责及对公众的承诺，从而赢得社会公众的信任。［8］具体来说，政府自身信用体系建设包括两大方面：政府内在职能的合理定位和政府外在行为的守约重诺。

（一）履行职能应有所为有所不为

计划经济向市场经济“转型时期中国政府对市场的微观干预面临两大任务：一是从包揽一切社会经济事务中退出，淡化与市场经济不相符合的行政统制和垄断权力；二是对传统行政权力进行重构，确立和加强市场行政监管权力，以恰当的行政权力引导经济转型，主动培育市场和发展市场”。［9］要实现这两大任务，地方政府必须切实转变职能，对政府监管权力进行合理配置：政企分开——政府与市场外部关系；权力分离——政府内部行政分权。

首先，政企分开即政府经济角色从“越位”向“定位”转变，政府经济行为从“越权”向“限权”转变。（1）政府从竞争性领域退出，国有资本必须退出竞争性领域，只保留在必要的公用事业和关键性领域；政府改变对企业的管理方式，不再直接干预企业的经营行为，而是以法律的手段实施监管。（2）政府与国有企业实现行政监管、资产管理和生产经营分离。政府作为公民所有权的代表来管理国有资产，其与政府对市场秩序的监管必须划分开来，隶属于不同的行政部门；国有企业不再与政府有直接的关系，只需要依政府所拥有的股份按董事会和股东大会上的决议向政府上交红利。

其次，权力分离即明确不同政府机构之间的权限和职责，实现权力间相互制衡，减少推诿、争权与扯皮等现象，以提高行政监管效率，为监管对象的合法权益提供制度上的保障。监管机构与其他行政部门（主要是政府政策制定部门）分开或相对分开，政策回归政策，监管回归监管。［10］

（二）政府行为应守信用重承诺

政府在一切公共行政管理活动中应当恪守信用，满足公众对政府的合理期待，形成政府回应基础上的一种互动、合作关系。这种政府行政行为守信包括：抽象行政行为的守信和具体行政行为的守信。

首先，抽象行政行为守信主要指地方政府政策制定注重民主性和科学性，政策落实要保持严肃性、连续性。（1）政府制定的地方政策应具有“回应性”，即能够充分反映本区域公众的利益诉求，政策制定前进行广泛的民意调查，重点关注普通百姓关心的热点问题。（2）推行政策制定过程的公开化，增加公众对政策的信任感，听证程序、公示制度等手段要普遍应用。（3）政策的出台和实施要前后一致，不能因政府换届、领导调离或任意原因随意更改。

其次，具体行政行为守信主要指地方政府行政服务方式和工作方法要具有合法性、合理性和创新性。在管制型政府向服务型政府转变过程中，结合本地区实际，地方政府行政服务方式和方法在坚持合法性与合理性原则的基础上要有所创新，服务承诺、行政问责、限期办结、行政指导、行政奖励、无偿代办等新型行政管理制度的应用将有助于改善政府形象，提升政府公信力。相反，暴力执法、知错不改、办事拖沓、权力寻租、虚报瞒报、吃拿卡要等行为严重影响政府信誉和形象，必须坚持予以禁止。

三、政府推动城市信用体系建设：城市信用体系建设的主导力量

政府在城市信用体系建设中应当起到引导和主导作用，即政府推动信用体系建设。地方政府是本区域社会建设和发展方向的制定者，所以，政府在推动城市信用体系建设中的引导和主导作用是其他任何组织和个人无法与之比拟的。

（一）在宏观上提供信用体系建设中长期规划和政策立法支持

首先，政府是社会信用体系建设规划的设计者。城市信用体系建设是一项长期工程，需要一个有力的组织者进行统筹安排，配合本地区政治、经济、文化和道德进行综合发展。从总体上讲，城市信用体系建设应采取政府主导推动，逐步市场化运作的模式：第一步要有一个完整的覆盖全局的信用体系建设方案，分工明确、步骤清晰；第二步政府在信用体系建设启动阶段要给予财政支持，特别是在经济相对落后地区，但不应当成为政府长期的财政负担，而是逐步建立市场化的运作原则。

其次，政府要为城市信用体系建设提供政策立法支持。地方信用立法内容应主要包括但不限于以下几方面：一是信用信息的征集与披露，规范征信数据的采集、加工、披露和传播全过程，具体界定征信数据开放、获取和使用的范围、征信数据保密的范围、企业商业机密及个人隐私的保护等，这部分规范的重点是信用数据范围的界定；二是信用服务行业的管理，规范信用行业的从业活动，使其合法地进行各类信用数据的采集、处理、存储、核实和传播，同时也强制性地规定掌握征信数据的机构和企业必须依照法规开放其数据源，这部分规范的重点是确保信息的真实性、公正性和客观性，浙江省在信用服务行业管理立法方面走在了全国前列，2007年10月出台了全国首部《企业信用管理标准》和《信用服务行业标准》；［11］三是信用评价体系与评价标准，建立对企业和个人信用的统一评级制度，使信用评级公开化、标准化，提高评估结果的可比性，规范市场信用信息传递机制；四是失信行为的追究与惩戒，对失信行为的界定及相应的惩罚与制裁，保护守信者的合法权益。

（二）在微观上采取积极措施推动城市信用体系建设

首先，政府应牵头促进公共信用信息的整合、开放与共享，除关系国家安全与个人隐私外，公共信用数据应当无条件向社会公众开放，坚决制止政府部门的信息垄断、割裂或独立。

其次，支持和规范社会信用中介服务行业的运行和发展，对信用中介机构的市场准入、评级标准、信息获取等进行规范和监督；同时，政府应带头使用信用产品，诸如在政府采购、项目招投标、财政投放、公务员招考和职位迁移、土地交易、资质认定等领域将信用报告作为必备条件。

再次，建立社会信用体系建设的政府服务指导窗口，开展社会信用法律法规、政策制度的解读与指导，市场行为中守信与失信行为典型案例的通报与发布，对国际和国内经济、金融、行业等信用风险向社会及时做出风险预警等。

最后，在全社会开展信用的普及、宣传、教育和研发，根据各地区当前社会信用观念的实际情况，努力营造诚实守信的社会文化氛围，包括：信用观念的普及、信用知识的宣传、信用专业的教育、信用人才的培训、信用理论的研究等。

四、政府守信监督机制：政府信用体系建设的根本保障

考虑到地方政府行政权力在本地区内的强大地位，普通的社会公众难以与之抗衡，特别是一些基层政府随意行政、乱集资、乱摊派、乱收费，实施地方保护主义，在群众中造成了恶劣影响，建立守信监督机制可以起到有效约束基层政府部门及工作人员失信行为的作用。相对于政府内部的监察和预算约束，来自于政府外部的异体监督更为有效和根本。

外部守信监督最为可行的常态机制是来自于地方人大机构的政府信用监督。在地方人大设立常设的地方政府守信监督委员会和临时设立的针对特定政府行为的专项工作组。地方人大守信监督委员会的主要职能是“接受公众对政府失信行为的信访与投诉，调查了解事件，形成评估结果公告社会，协调政府与公众的关系，约束与监督政府的失信行为，维护政府权威性”；［12］常设机构可以针对地方政府制定规章和行政执法过程中特定行为成立临时专项工作组，公开聘请社会公众和专家学者，进行政策咨询、事件调查、资信评估、处理监督、参与听证等工作，并将最终结果向社会公布。需要注意的是：无论是政府自身还是监督委员会在监督的过程中都有必要对政府守信和失信行为进行公开宣传，特别要树立诚实守信的典范，抓出一些反面教材，表彰先进，处罚失信，鼓励后进。

［1］邓建胜.用制度捍卫信用［N］.人民日报，2006-01-20（5）.

［2］林均跃.城市信用体系建设［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/chinese/OP-c/459526.htm.2003-12-11.

［3］王和平.论政府信用建设［J］.政治学研究，2003，（1）.

［4］宋慧宇.行政监管权研究［D］.长春：吉林大学，2010.

［5］叶建亮.“次品市场”是如何恢复为“正品市场”的？——温州皮鞋业从制假售假到创保品牌的案例研究［J］.浙江社会科学，2005，（6）.

［6］童石军.加快中国式城市信用体系构建［J］.人民论坛，2008，（3）.

［7］包兴荣.当代中国地方政府“信用流失”及重建［J］.实事求是，2003，（6）.

［8］何显明.信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析［M］.北京：学林出版社，2007.

［9］宋慧宇.美国政府微观监管制度的演变及启示［J］.经济纵横，2011，（8）.

［10］宋慧宇.论政府市场监管权的合理配置［J］.社会科学战线，2012，（12）.

［11］屈凌燕.浙江省出台全国首部《企业信用管理标准》［EB/OL］.http：//www.xinhuanet.com/chinanews/2007-10/23/content＿11471963.htm.2007-10-23.

［12］林钧跃，吴晶妹.城市信用体系设计［M］.北京：中国方正出版社，2007.