民间组织参与政策制定的方式研究

吴艳兵

（郑州大学 公共管理学院，河南 郑州450001）

随着民主化的进程，公民越来越多地参与到公共政策过程，尤其是公共政策制定过程，这成为一种不可逆转的趋势。我国是人民民主国家，人民是国家主权的拥有者，但也不可能每个人都能够参与公共政策制定。参与政策制定存在着参与技能、获取信息、距离限制和时间成本等困境，拥有共同价值观或共同利益的公民，通过结成组织或加入现有组织参与公共政策的制定就成为一种合理、有效的途径，而民间组织是公民参与政策制定的重要组织载体。公民参与政策制定，“需要通过一定的组织，以此作为平台实现公民之间的沟通和对社会事务的参与管理，这些组织即民间组织，它是公民社会的主体，是作为独立于政治国家的民间公共领域公民社会形成的基础。”［1］“在现代社会，公共政策制定过程中的参与一般来说是以组织的形式出现的，这是因为，公民有组织、有联合的组织化参与公共政策制定，可以弥补和克服个体性参与中因资源不足、力量薄弱、缺乏理性等导致的参与水平低下、参与效果较差等缺陷”。［2］

民间组织参与政策制定的方式是指民间组织通过各种途径参与或影响政策制定过程的形式、手段和方法。参考我国有关学者的研究成果，结合我国民间组织参与政策制定的实践，笔者认为目前我国民间组织参与政策制定的方式主要有以下几种。

一、直接参与和间接参与

根据民间组织参与政策制定的主体性，民间组织参与政策制定的方式可以分为直接参与和间接参与。

直接参与是指民间组织作为政策制定过程的参与主体，参与政策方案的提出与制定。如我国一些民间组织的领导者本身就是人大代表或政协代表，他们在参加人代会或政协会议的时候就可以提出一些政策方案或直接参与政府公共政策的制定。作为民间组织的领导者，他们提出的方案或建议必然是符合组织的利益与价值观的，直接参与方式可以让组织利益得到充分表达。但是直接参与方式需要民间组织和政府建立起良好的合作关系，只有极少数民间组织才能够直接参与公共政策的制定。而且，也不是说直接参与政策制定就一定会提高对政策的影响力，人大代表提出的方案也只有少数能够通过，直接参与只是提高了影响政策制定的可能性。

间接参与是指民间组织不是政策制定的参与主体，通过其他方式影响政府政策制定过程的参与方式。大多数的民间组织都是通过间接参与来影响政策制定的，如参加政府的听证会、座谈会、研讨会等，或者通过新闻媒体宣传，表明本组织的意见或观点。在我国，是一种大政府小社会的决策机制，公共政策制定过程中无论是公民个人还是民间组织都是处于弱势地位，所以尽管间接参与的方式有很多种，效果却不明显。纯粹民办的民间组织由于与政府的关系不是很密切，更是常常游离于决策层之外。

总体来看，我国民间组织参与公共政策制定的方式以间接参与为主，直接参与为辅。不仅是绝大多数的民间组织是以间接方式参与政策制定，民间组织参与政策制定的手段与方法也多是间接的。但是随着公民民主意识的觉醒，民间组织参与政策制定能力的提高，以及政府对民间组织参与政策制定接受程度的提高，不仅越来越多的民间组织会更多地选择直接参与方式，直接参与的手段与方法也会更加丰富、有效。

二、制度化参与和非制度化参与

根据民间组织参与政策制定的制度性，民间组织参与政策制定的方式可以分为制度化参与和非制度化参与。

制度化参与是指民间组织通过合法程序参与或影响政策制定过程的参与方式。制度化参与是在法律制度指导下的有序参与，直接参与一般都属于制度化参与，如作为代表参加政府会议并提出方案等直接参与方式。非制度化参与是指民间组织通过非正式的手段与方法参与或影响政策制定的参与方式。间接参与方式可能是制度化参与，如参加政府听证会、座谈会等；也可能是非制度化参与，如通过大众媒体宣传、向新闻界反映情况等。制度化参与需要政府提供制度化参与渠道，让民间组织能够通过合法程序参与政府决策，从而表达自己的利益诉求。非制度化参与虽然方式众多，但是也存在诸多问题，界限模糊，不容易控制。政府应当提供更多的制度化参与渠道，让民间组织能够通过制度化参与方式争取组织利益或组织所代表的公共利益。

我国有的学者按照直接接触和利用的对象不同将现阶段中国公民参与公共政策制定的渠道划分为人大政协、政府机关、公共舆论、个人接触和司法裁决五种，其中公共舆论、个人接触、司法裁决渠道的参与方式都是非制度化的，人大政协和政府机关渠道的参与方式可以是制度化的，也可以是非制度化的，但也是以非制度化的为主。［3］因此中国民间组织参与公共政策制定的方式总体来说是以非制度化参与为主，制度化参与为辅。随着法律制度的完善，民间组织参与政策制定的制度化渠道必然会更多，制度化的有序参与方式会成为主要的参与方式。

三、主动参与和委托参与

根据民间组织参与政策制定的主动性，民间组织参与公共政策制定的方式可以分为主动参与和委托参与。

主动参与是指民间组织自愿参与政策制定过程，通过各种方式影响政府的政策制定。比如，民间组织召开记者招待会或者在媒体上登载广告，表示对某项政策的支持或反对，或者民间组织主动向政府提交调查报告或政策建议报告等影响政府的决策。主动参与是民间组织自发地、自愿地开展活动，参与或影响政策制定。政府决策与组织利益，或者组织的信念、价值观相关的时候，容易激发民间组织主动参与的意愿。

委托参与是指民间组织受到政府委托、邀请，或是被政府授权许可参与政策制定的方式。比如，民间组织应政府邀请参加某项政策的听证会，或接受政府委托草拟某项政策方案等。委托参与是民间组织被动地参与。与主动参与方式相比，委托参与容易被政府主导，缺乏自主性，却可以让民间组织得到更多的政策信息与资源，更好地了解政府的政策目标，减少误会。政府通过委托参与方式，可以收集民意，调动民间组织的积极性，提高政策方案的社会接受度。

在我国民间组织参与政策制定的主动性尚显不足，主要以委托参与或被动参与为主，主动参与很少见。这一方面是因为民间组织参与政策制定的渠道有限，更多的是民间组织自身的原因。民间组织对政府政策关注度不够，参与意识不强，而且民间组织大多组织松散、资金缺乏、从业人员素质偏低、参与政府决策的能力有限，这些都制约着民间组织参与政府政策的制定。关注度不高就不会主动参与，自身能力有限就不敢主动参与。民间组织的发展壮大及自身定位需要一个长期的过程，在我国民间组织发展可谓是刚刚起步，相信随着民间组织的发展成熟，主动参与政府政策制定的民间组织会越来越多。

四、单独参与和联合参与

根据民间组织在参与或影响政策制定过程中的联合方式，民间组织参与政策制定的方式可以分为单独参与和联合参与。

单独参与是指民间组织单独开展活动，参与或影响政策制定过程的参与方式。单独参与的政策项目通常与某个民间组织的切身利益有关；或某个民间组织的资源雄厚，有能力单独参与或影响政策制定。比如，我国在制定《中华人民共和国劳动合同法》时，工会组织通过各种途径影响或参与政策制定。又如，2001年全国妇联成功地阻止和改变了国家准备出台的主要针对妇女的阶段性就业政策。

联合参与是指两个或多个民间组织联手开展活动，参与或影响政策制定过程的参与方式。民间组织联合开展活动，彼此之间互相呼应，可以充分发挥组织各自优势，合理利用资源。一般来说，联合参与方式要比单独参与方式影响力大，有利于激发组织成员的参与热情，带动社会力量，扩大活动效果。并不是说在一次事件中有多个民间组织参与就是联合参与，如果参与的各个民间组织之间没有联合，而是独自地开展自己的活动，那就是单独参与。联合参与的各个组织之间是有联络、有分工的。比如在怒江大坝搁置事件中，云南大众流域、北京绿家园、北京地球村、自然之友等多个民间环保组织通过联合开展活动，最终让政府搁置了在怒江上修建水电站的决议。在这次事件中，这些民间环保组织不仅在国内进行了联合，也联合了国际上的民间环保组织，泰国就有80多个民间组织联合写信递交中国驻泰国大使馆。这是中国第一次纯粹的民间组织质疑改变政府决策，多个民间组织联合发挥了重要作用。

在我国，民间组织发展刚刚起步，而且比较分散，组织之间联合开展活动的还不是很多。北京大学公民社会研究中心所做的一项调查显示，被调查的社团中只有18%的社团采取过“与其他团体联合，共同行动”的参与方式，可见民间组织参与政策制定还是以单独参与为主，联合参与为辅。但是联合参与的优势是显而易见的，能够最大程度地发挥组织优势，扩大社会影响，从而达到组织目标。在以后，联合参与方式必定会成为民间组织参与政策制定方式的主流，民间组织也将越来越多地影响到政府政策制定。

现阶段，虽然我国民间组织参与政策制定的方式多种多样，但是在实践中却呈现出其特点，即直接参与少，间接参与多；制度化参与少，非制度化参与多；主动参与少，委托参与多；联合参与少，单独参与多。在参与方式的选择上，由于各个民间组织与政府的关系不同、拥有的资源不同，其政策参与的方式也不一样。官办民间组织凭借与政府良好的合作关系，以及优越的资源条件，通常采取直接参与、制度化参与、单独参与的方式影响政策制定过程。草根民间组织在政策制定方面通常采取间接参与、非制度化参与和联合参与的方式。

［1］张丹丹，沈关宝.公民社会的发育与形成——民间社会组织的培育与公民的有序参与［J］.学术界，2011，（6）.

［2］王骚，赵磊.公共政策制定中的民间组织参与［J］.天府新论，2008，（1）.

［3］李占乐.中国公民社会参与公共政策制定的渠道与方式［J］.理论导刊，2011，（3）.