民事诉讼中检察机关的权能及其实现

邓晓静 陈玉伟

（1.中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073；2.山东省郯城县人民检察院，山东 郯城276199）

我国宪法将人民检察院定位为国家法律监督机关。法律监督权成为检察机关非常重要的一项权能。《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）自试行伊始便确认了检察机关有权对民事审判活动实施法律监督。在最近一次修订前，《民事诉讼法》将对生效民事裁判提出抗诉作为民事检察权实施的唯一方式。然而，随着社会的发展，民事诉讼所能解决的纠纷类型及范围得到极大扩展。从维护法律的统一实施、促进司法公正并有效遏制司法腐败之目的出发，仅赋予检察机关民事抗诉权显然不利于民事检察权充分发挥其职能。于是，现行《民事诉讼法》对检察机关的权能进行了必要的扩充，将其范围延伸至民事诉讼全过程；更为重要的是，现在的民事检察权既包括民事抗诉权，也包括民事公诉权。但是现行立法对于检察机关的上述各项权能，尤其是新增权能大多只有原则性规定，缺乏具体而微的程序规则。这在一定程度上对民事检察权的实现形成了制约。本文从现行立法规定出发，对民事诉讼中检察机关的权能及其实现进行初步探讨，以供参考。

一、检察机关的审判监督权及其实现

《民事诉讼法》第4条对民事检察权作了原则性规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。那么，民事法律监督权的内涵该如何理解，检察机关在民事诉讼中究竟拥有哪些权能？有学者从其功能出发，将我国宪法第129条赋予检察机关代表国家行使的法律监督权区分为“社会治理性监督”与“公权制约性监督”两大类。前者囊括整个社会事务，检察机关的法律监督权能体现为：当其守护的法律利益受到侵害时，检察机关与其他权利主体一样享有诉权，有权寻求审判机关的中立裁判。这时检察权与审判权之间形成制约关系，不构成权力制衡意义上的监督；后者才是狭义上的检察监督权，也就是我国诉讼程序上所称的检察监督权。［1］故此，具有“公权制约性监督”的审判监督权只不过是民事检察权的重要权能之一。

检察机关对人民法院的民事审判活动实施法律监督，原则上应是事后性的。［2］（P199）基于此，检察机关对民事审判活动的监督就在于其事后性，也即是对生效的民事裁判提出抗诉。

检察机关的民事抗诉权实为一项程序性的权力，只不过是启动民事再审程序的一种途径而已，民事再审案件的实体裁判权仍归属于人民法院，再审案件的最终处理结果同样取决于民事案件的审判组织。或许正是出于此种考虑，《民事诉讼法》仅用6个条文（第208条至第213条）对审判监督权作出了规定，即对检察机关提出抗诉的对象、抗诉的事由、抗诉案件的管辖、对当事人申请再审的救济、检察机关的调查权、提起抗诉的方式等予以规定，并确定了抗诉之外提出检察建议的职权行使方式。至于检察机关在提出民事抗诉和检察建议时的程序安排，立法却留出了空白。

对此，笔者认为，作为公权力机关，检察机关权力的取得及施行需有法律的明确授权。立法应对检察机关的审判监督权所包括的具体权能，诸如其在庭审中的诉讼权力义务等作出更为明确细致的规定。当然，民诉法刚刚修订，此时期望近期内对之予以充实颇不切实际。当前比较适宜的解决路径在于寻求立法解释。①长期以来，我国的立法解释权未能得到有效运用，全国人大常委会很少行使此项职权，现在应该是在这一方面有所改观的时候了。《中华人民共和国立法法》第42条明确规定，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会，有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：一是法律规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。第43条也规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。据此，最高人民检察院可向全国人大常委会提出要求，由立法者通过立法解释来确定其享有的具体权能。至于民事审判监督权所涉具体权能如何行使之事项，则可由司法解释予以细化。

二、检察机关的执行监督权及其实现

《民事诉讼法》第235条指出，检察院有权对民事执行活动实行法律监督。我国的民事执行权由人民法院享有。民事执行活动作为民事审判活动的继续和延伸，是保障裁判结果得以实现的最终环节。民事审判与民事执行彼此连接，形成一个有机的整体。由是，执行监督权也就成为民事检察权的一项权能。

（一）民事执行监督的对象

关于民事执行监督的对象，即民事执行监督针对的主体是谁，学界有两种不同的观点：一种观点认为，民事执行监督不仅针对执行机构及其人员，而且包括执行当事人、利害关系人及其他关系人，如与执行程序存在关联的单位或个人；另一种观点则认为民事执行监督针对的对象必须限定为人民法院的执行机构及其人员。

从目的来看，民事执行监督是检察机关为了维护法制的统一实施和权威，以及国家权力的公信力而对民事执行活动进行的监督，很显然，执行当事人、利害关系人及其他关系人不应成为其对象。故而，我们认为民事执行监督的对象应限于人民法院的执行机构及其人员实施的执行行为。

如是，则民事执行监督的主体为人民检察院，被监督主体为人民法院。至于执行当事人、利害关系人及其他关系人等在民事执行程序中实施的违法或不当行为，可由当事人在现行的执行救济框架内寻求解决与救济，无需借助于民事执行监督。检察机关应当对人民法院的执行活动、执行人员的职务行为是否合法进行监督。必须注意的是，民事纠纷是当事人之间的私权纠纷，当事人享有为法律所认可和保障的处分权。检察机关在履行民事执行监督的职能过程中应尊重当事人的处分权。执行中，执行机构及其人员的违法或不当行为虽侵害了当事人的合法权益，如果当事人对此并不主张救济，只要该行为不损害国家或社会公共利益，检察机关就不宜主动追究，否则可能造成对当事人处分权的不当干预。

（二）民事执行监督的范围

确定民事执行监督的范围应虑及民事执行法律关系和执行权的分类这两个因素。从民事执行法律关系的角度来看，申请执行人与人民法院之间的申请关系、被执行人与人民法院之间的干预关系为公法关系，申请执行人与被执行人间的法律关系为私法关系。［3］民事执行监督应主要对公法关系中人民法院的行为予以监督，而无需对其所有执行行为实行监督。执行监督以合法性监督为原则、合理性监督为例外。至于民事执行行为是否合理，主要由执行人员依自由裁量权予以把握，非有损于国家或社会公共利益，检察机关不宜过多介入。

此外，民事执行权还有着不同的类别。由于民事执行活动包含裁判性事项和实施性事项，依此，民事执行权可分为执行裁决权与执行实施权。执行裁决权是人民法院对执行程序中无需经诉讼程序而确定的实体和程序方面的争议事项经审查后作出裁决的权力；执行实施权是人民法院以实现执行内容为目的，依职权采取执行措施，实施执行活动的权力。民事执行监督应针对这两方面权力的运用来进行。

三、检察机关的民事公诉权及其实现

（一）检察机关享有民事公诉权

有些民事违法行为因难于确定直接的民事权利主体或民事权利受侵害的一方未曾提起民事诉讼而致违法行为得不到及时纠正，从而导致受损害的国家及社会公共利益无法得到补偿或恢复。这时，由检察机关作为公权力的代表行使民事公诉权以启动民事诉讼程序来救济这些权利就显得十分必要。此外，对涉及公序良俗的公民重大民事权利纠纷，由检察权介入而引发民事诉讼更有利于强化对这些权益的保障，促成良好的公共秩序和善良风俗的建立。藉此，民事公诉权就成为民事检察权能中的必备内容。

纵观各国立法，检察机关提起民事公诉的法律规定主要表现为两种模式：一是在实体法中规定检察机关有权提起民事公诉的情形。如《美国法典》第28编第547条规定，民事案件涉及联邦利益时，检察官可以提起诉讼或出庭为联邦政府辩护。且涉及联邦利益或联邦官员的案件，检察官有权提起并参加诉讼，在诉讼中处于当事人地位，既可做原告，也可做被告，对判决享有上诉权；二是在程序法中规定检察机关有权提起民事公诉的具体情形。如《法国新民事诉讼法典》第421条规定，检察院代表社会，得作为主当事人进行诉讼或者从当事人参加诉讼。第423条则规定，除法律有特别规定之情形，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。［4］（P85）2003年生效的《俄罗斯联邦民事诉讼法》第45条亦表明，检察长有权在公民因健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时，以及为维护不确定范围人的权利、自由和合法利益，或者维护俄罗斯联邦及其各主体、地方自治组织的利益时参加诉讼。依日本的法律，对于婚姻和禁治产事件，检察机关可以原告身份提起民事诉讼。日本立法还在人事诉讼程序中对检察官提起民事公诉时的具体事项及权限作出了清晰的界定。如《日本人事诉讼程序法》第20条规定，当检察官提起诉讼时，将夫妻双方作为对方当事人。第21条第1款规定，只限于检察官能提起的诉讼，可以提起诉的变更、合并或反诉。第6条则更具体地指出，为了维持婚姻，检察官即使不作为当事人也可以提出事实和证据方法。［5］（P147）检察官之所以享有对人事诉讼的民事公诉权，是因为“人事诉讼以身份关系与能力关系为标的，裁判结果不仅影响诉讼当事人个人之权益，更及于社会秩序与国家公益。”［6］（P223）也即是说，人事诉讼尽管针对的是公民个人的民事权益却关涉公序良俗和社会公益，检察官理应享有对此类事项提起公诉的权力。

（二）我国检察机关民事公诉权的实现

1.检察机关民事公诉权的确立。《民事诉讼法》新近增加了有关民事公益诉讼的规定，即第55条，宣示了我国民事公益诉讼制度的确立。民事公益诉讼制度的确立使得民事诉讼立法保护的合法权益从私权领域扩充到了社会公共利益领域；民事诉讼当事人的内涵与外延也将被重新界定，法定的国家机关和有关组织可能成为民事公益诉讼的原告。

一般而言，民事公益诉讼“以公益的促进为建制目的与诉讼要件，诉讼的实际目的往往不是个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼当事人。”［7］（P234）在此基础上，反映社会弱势群体的诉求、对公共政策的形成施加影响，成为民事公益诉讼最重要的功能。国家作为各种利益集团整合形成的社会整体利益代表，由其特设的机关提起民事公益诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于其严密监督之下，以维护公民、法人和国家的经济利益，而且能够最大限度地保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和滥诉弊端，实现诉讼的效率与效益。［8］（P155）惟其如此，第55条所特设的享有民事公益诉讼权的主体才被确定为法律规定的机关和有关组织。立法机关和享有民事案件审判权的人民法院不可能成为民事公益诉讼的当事人。所以，从立法条文的本来涵义出发，享有民事公益诉讼权的法定主体应当是检察机关、行政机关和法律规定的有关组织。

在我国，检察机关既非唯一的，也不是最高的法律监督机关，只是代表权力机关行使法律监督权并接受权力机关的监督。检察监督制度与权力机构监督等制度一起构成了我国的法律监督制度体系。同时，人民检察院还有权成为公益代表人，以其拥有的法律手段和权威，通过行使民事公诉权去维护国家利益、社会公共利益和需要国家加以特别保护的涉及公序良俗的重大公民利益。

2.检察机关民事公诉权的实现。在具体的民事公益诉讼中，检察机关应原告而非法律监督者的身份出现。这是因为法律监督者在履行法律监督职能时，不可能与作为被监督者的人民法院处于平等地位，况且监督者也不能在被监督的事项中拥有自身利益，而只能处于一种超然地位。享有民事公诉权的检察机关对于提起的民事公益诉讼，必然有着追求胜诉结果的“自身利益”。况且，人民检察院的公诉权本身就昭示着监督权的行使，即检察机关针对侵害公益行为行使的守法监督权，并非诉讼监督权。这项监督权在诉讼开始前即已存在，且是检察机关得以启动诉讼的前提和要件。［1］因此，在民事公益诉讼案件中，代表社会公共利益的检察机关不能身兼法律监督的权能，而是身为公益代表人的民事诉讼当事人，享有当事人的诉讼权利并承担相应的诉讼义务。至于民事公益诉讼的具体程序与规则，与审判监督权之行使一样，可以由最高人民检察院和最高人民法院共同协商，通过司法解释加以明确。

［1］傅郁林.我国民事检察权的职能与程序配置［J］.法律科学，2012，（6）.

［2］王胜明.中华人民共和国民事诉讼法释义［M］.北京：法律出版社，2012.

［3］肖建国.民事执行中的检法关系问题——民事执行检察监督法理基础的另一种视角［J］.法学，2009，（3）.

［4］罗结珍.法国新民事诉讼法典［M］.北京：中国法制出版社，1999.

［5］白绿铉.日本新民事诉讼法［M］.北京：中国法制出版社，2000.

［6］陈计南.民事诉讼法论［M］.台北：三民书局，1994.

［7］叶俊荣.环境政策与法律［M］.台北：月旦出版公司，1993.

［8］颜运秋.公益诉讼理念研究［M］.北京：中国检察出版社，2002.