地方政府投融资平台风险问题研究

李杰辉

（福建江夏学院 金融学院，福建 福州350008）

2008年次贷危机之后，我国出台了一系列经济振兴计划，使得地方政府投融资平台得到了迅速发展。这些平台在确保我国国民经济平稳较快发展的同时，为城市交通运输、基础建设、改进城市服务、提高民生服务等方面做出了巨大的贡献。但也出现了举债规模迅速扩张、偿债风险不断加大、运作不规范等多方面的问题。再加上冰岛、迪拜、希腊、西班牙、葡萄牙等国家纷纷出现主权债务危机，引起了国家领导人对我国地方政府融资平台债务、国家经济安全的极大担忧。在这一背景下，对我国地方政府投融资平台风险问题的研究显得十分迫切。

一、文献综述

国外学者主要从政府基础设施融资方面进行地方政府投融资平台的研究。发展经济学家Panl N.Rosenstein一Rodan（1966）认为：“基础设施这个具有积聚性特征的领域无疑要求计划化，通常的市场机制不能提供最合适的供给”。Kirwan（1989）和Antonio Estaeh（1994）等认为，基础设施投融资的主体不只有政府，市场、竞争、商业化等因素也可以考虑进来。MeKinnon（1973）和Shaw（1973）认为，由于发展中国家的政府当局过多的对证券市场、利率水平、信贷规模等方面进行金融管制，没有充分发挥市场机制，使得这些国家的经济发展受阻。为此，政府应当放弃对金融市场和金融体系的过度干预，实行金融自由化，从而使社会资金得到有效配置。

关于地方政府投融资平台的定义，国内学者姜彬（2008）从制度经济学的角度对其进行定义；魏加宁（2010）认为，它是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产方式设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。关于地方政府投融资平台的风险研究方面，巴曙松（2009）、刘立峰（2009）、吴超、钟辉（2010）等人从地方政府投融资平台过多负债而存在的财政风险角度进行分析；陈炳才、田青、李峰（2008）、封北麟（2009）、魏加宁（2010）等人主要从融资平台的运作模式方面分析其存在的风险；魏国雄（2009）、金大卫（2010）、陈柳钦（2010）等人主要从平台面临的偿还风险和道德风险进行分析；李俊文（2008）、郭鲜林（2009）、周佳嵋、李茜（2011）等人从平台的信用风险角度进行分析。

二、地方政府投融资平台风险分析

（一）资金的筹措和偿还风险分析

向银行贷款、发放城投债和发放基建类信托产品是地方政府投融资平台筹集资金的主要手段。

1.银行贷款的风险分析。地方政府投融资平台企业的资金主要是依靠向银行借款所得。统计显示，2008年初到2009年中期，全国各级地方政府投融资平台的负债总额从1万多亿元迅速上升到5万亿元以上。到2013年1月，地方政府融资平台贷款余额高达9.2万亿，占到银行业贷款余额的13.8%。然而这些贷款存在着多方面的风险，具体分析如下：

一是借款主体风险。一些政府投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款挪用来充作资本金，也有些地方政府注入没有财务收益的不实资产“滥竽充数”。同时，融资平台的主体也出现了级别的下降，甚至出现了乡镇、村级融资平台。

二是政府偿债能力风险。大多数投融资平台的项目贷款陆续进入还款期。2011至2012两年，中国银行业抵御了一个高达41.66%的偿债高峰期，不过，2013年到期的债务总额也有1.2万亿，占比11.37%。

地方政府投融资平台的项目主要以政府的公益性项目为主，这类项目投入大，而经济效益低，因此项目本身没有现金流或现金流不足，不能满足偿债需要，只能依靠政府的财政收入、中央税收返还、转移支付和地方政府基金收入等方面。而其中地方政府的财政收入和基金收入主要和当地的房地产市场息息相关。房地产市场火爆、房价上涨，与房地产相关的税收增长，土地出让金增加，地方政府的财政收入和地方政府的基金收入增加，投融资平台的还款能力增加。然而，近几年来高企的房价触动了政府的神经，陆续出台了多项政策对房地产市场进行调控，多个地市出现土地流拍或成交价格萎缩等现象。2012年11个月，全国306个城市土地交易共26212宗，土地出让金16026亿元，与2011全年相比减少28.1%。其中，一线城市土地转让收入缩水尤为严重，达41.5%。在北京，前11个月土地出让金为571.6亿元，比去年同期的920.7亿元下降约38%。［1］这使得地方政府财政收入不断缩水。

随着国家对地方政府投融资平台的监管不断加强，各家商业银行将大幅度减少对平台资金的后续投放，很可能造成平台的流动现金不足，进而引发偿债风险。根据各家银行2012年年报数据披露就可以印证这一点。其中交行地方融资平台贷款占比8.49%，同比下降了2.15%；中行地方政府融资平台贷款余额3982亿，同比减少23亿元，下降0.54%；招行地方政府融资平台贷款余额904.56亿元，同比减少237.27亿元，降幅达20.78%。银监会于2013年4月10日印发了《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，文件明确提出“隔离风险”的监管思路——“要求监管部门和各家银行均要建立全口径融资平台负债统计制度。”这无疑将会使得贷款续投更加困难，地方政府融资平台贷款的偿还风险正逐渐显现。

三是信息不对称风险。银行对政府融资平台进行信用评价时需要了解政府的财政收支和偿还能力，然而这些资料并没有完全向社会公开，即使对于公开的数据而言其精准性也有待考究，因此银行不能据此作出准确的评价。再加上政府融资平台会向多家银行进行贷款，而银行间又缺乏信息共享的机制，无法控制融资平台的贷款总量，容易出现政府重复担保或承诺，使得银行很难对资金的来源和投向作出有效监管。

四是重新定价风险较高。最初，给地方平台的贷款的资金来源主要是靠国家开发银行发行的长期债券，期限错配风险小。2009年之后，商业银行大量放贷给地方平台，这些银行的资金来源主要是存款，具有周期较短的特点，而地方融资平台的贷款周期较长，容易出现期限错配的风险。

2.城投债风险。城投债和以前发行的地方债在本质上没有多大区别，主要还是要靠地方政府的负债来偿还，只不过锁定用途，城镇化建设债券专门用于小城镇建设，基本围绕城市的基础设施建设。2012年初，地方投融资平台普遍出现了信贷资金匮乏的问题，为此，城投债发行规模出现了大幅度的增加。政府和企业共通过银行间债券市场筹资规模达到4.4万亿元。其中，城投债（仅包括中票和企业债）累计已达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%，同比多增120个百分点。［2］2013年底城投债的净发行规模将超过8000亿元。由于大多数的城投债的发行主体采用发新债还银行贷款本金和利息，以时间换空间的方式进行项目的开发，使得城投债的筹资风险不断加大。同时城投企业融资平台面临的最大风险是流动性风险而非财务风险，这是由于它的资产变现能力较其他企业而言要差很多。2010年5月以来，希腊、葡萄牙、爱尔兰等国家先后出现了资金短缺的问题，债券市场上的10年期国债收益率高达7%以上，最终引发了债务危机，作为前车之鉴，需要引起我们的高度重视。目前，我国的城投债还存在着发行主体资信评级不断下降的问题。为了吸引投资者来购买该公司债券，城投公司需要提高其债券的票面利率，加大了企业的融资成本。地方政府对城投公司的隐性担保，使得城投债的信用评级存在普遍虚高的现象。虽然我国还未出现城投债违约的现象，但从理论上来讲，如果城投公司一旦出现了资金周转不灵的情况时，地方政府并不承担着替城投公司支付本息的义务。为此，国家发改委掀起企业债核查风暴，城投债成为核查重点。2013年5月23日，国家发改委办公厅下发了《关于对企业债发行中申请部分企业进行专项核查工作单位通知》。文件中指出，发改委将组织对企业债券发行申请部分企业进行专项核查。具体内容包括企业独立运作、政府公务员兼职、治理结构、母公司对合并报表企业的实际控制情况；政府对企业的监督管理情况，是否设立风险防火墙；申请发债企业资产、利润等财务指标是否符合真实性和合规性等方面。［3］

3.基建类信托产品风险分析。由于银行信贷规模的收紧，地方政府投融资平台将目光转向了信托市场，与信托公司共同组建基建类的信托产品。2012年底此类产品的募集资金高达33.72亿元，居于各类信托产品之首。然而这种融资模式并没有从实质上改变融资平台的问题，譬如还款来源主要依靠土地出让金，资产变现能力差等依然存在，因此也存在着兑付风险。

（二）资金运用风险分析

1.操作风险。由于地方政府投融资平台的治理结构不完善、权责关系不清，导致了融资平台只负责资金的融通，不参与具体的投资决策，而资金的具体运作由地方政府主导，出现了项目选择随意性大、资金利用率不高、收益水平低下等现象。再加上地方政府投融资平台在资金投向上缺乏规范的操作流程，透明度不高，加大了整个投资的操作风险。

2.投资风险。地方政府投融资平台主要投资于收益率低下的公益项目，自营性较差，仅靠项目的投资收益很难确保按时偿还银行的本息。再加上缺乏对平台的监督管理机制，地方政府投融资平台存在将资金投资于诸如房地产、证券市场等高风险投资领域，由于其风险管理水平低下，容易应发较为严重的投资风险。

（三）政策风险

以上都是从微观层面上讨论地方政府投融资平台的风险，从宏观角度而言，如果融资平台出现大面积的违约现象，政府部门作为最后的债务人，要承担起偿债的义务，财政赤字大幅增加，往往会通过增税、发行国债的财政政策和发行货币的货币政策来进行调控，从而对国家的宏观调控产生干扰。

三、破解地方政府投融资平台融资难和化解风险的思路

2013年由财政部、国家发改委、央行、银监会联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》要求，符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。［4］这一举措基本上封锁了之前的融资平台的融资渠道。如何解决地方政府投融资平台资金短缺和风险日益加大的问题，可从以下几个方面入手：

1.转变政府职能，建立权责明晰的地方政府投融资平台，引进多元化的投资主体，完善公司治理结构。对于无盈利的公共安全、环保等纯公共产品由政府部门作为投资主体，资金主要依靠政府的财政预算支出，地方政府投融资平台不再对其负责。而对于介于纯公共产品和私人产品之间的准公共产品，譬如公共道路、公共桥梁、教育、文化等，这类产品具有稳定的营业收入，但存在着投资周期长、回报率低的特点，因此应由政府和市场共同来分担。地方政府作为主要的投资主体对投融资平台的资产具有所有权，将经营权让渡给平台公司，降低对土地出让金的依赖，坚持市场化导向，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化企业制度。通过引进民间投资等市场化途径，增加融资平台公司的资本金。同时，推进该类股份制公司在国内外股票市场上市流通，扩大股权融资的规模，减少对银行贷款的依存度。

2.构建完善健全的信用评级体系，增强风险管理水平。可参考国际通行做法，采用债务依存度、债务负担率和偿债率等指标设立具体的政府债务风险评价标准，对不同资信等级的地方政府给予不同的贷款规模和额度；加强银行的内部风险控制水平，对每个具体项目进行严格的债项评级，特别是对项目的再融资和还贷的能力进行监控，重点扶持现金流较为充裕的项目；对于一些地方建设大项目，可以加大银团贷款模式的应用；构建信息共享平台，加强各商业银行的沟通，避免重复贷款；加强贷后管理，对贷款资金流向作出更精细化的管理。

3.加快市场化改革进程，使社会资源得到有效配置。特别是利率市场化的改革能引导资金投放到投资回报率高的项目中去。但这个过程中也要避免出现银行的冒进行为，避免资金过多的投放到高风险的项目中去，因此要加大金融系统的风险管理能力；再次，政府应该加强对游离于银行监管体系外的影子银行的管理，提高其透明度，纳入监管范畴，在正规银行和影子银行间设立防火墙，防范影子银行将风险传导到银行体系。

4.加强地方政府的还款能力。为了确保地方政府的信用，地方政府投融资平台应根据自身所付的债务建立与之规模相匹配的减额基金，该基金作为独立的法人在保证资金的流动性的基础上，将资金投放到资本市场获取更高的投资收益，从而保证按时还本付息。

5.建立完善的退出机制，加快资源整合力度。目前，各地方政府的投融资平台的发展规模不一，经营水平参差不齐，为避免资源的重复浪费，应鼓励发展良好的平台公司兼并重组那些规模较小、经营较差的平台公司，实现资源的有效利用。

［1］李芊.高价地频出难掩整体交易低迷 土地出让金已降28%［EB/OL］.http：//finance.stockstar.com/SS2012120600001969.shtml.

［2］中央结算公司2012年度债券市场统计分析报告［EB/OL］.http：//stock.10jqka.com.cn/20130107/c532079700.shtml.

［3］国家发展改革委办公厅关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知（发改办财金［2013］1177号）［EB/OL］.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2013tz/t20130522＿542125.htm.

［4］关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预［2012］463号）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gzdt/2012－12/31/content＿2302905.htm.