坚持人民主体地位 完善基层民主制度：贯彻落实党的十八大报告的一项基本要求

朱妙宽

（中共兴化市委党校，江苏 兴化 225700）

党的十八大报告提出了在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利必须牢牢把握的八项基本要求，其中第一项就是： “必须坚持人民主体地位。”［1］14十八大报告还要求：更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；完善基层民主制度；健全权力运行制约和监督体系［1］26-29。习近平同志在十八届中央政治局第一次政治学习时强调：要深刻领会夺取中国特色社会主义新胜利的基本要求。这些基本要求进一步回答了在新的历史征程上怎样才能夺取中国特色社会主义新胜利的基本问题。抓住了这些基本要求，就能更好地凝聚力量、攻坚克难，继续推动科学发展、促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务［1］7-9。贯彻落实十八大报告提出的 “坚持人民主体地位”的基本要求，要建立健全一整套具体制度，做好一系列具体工作。其中，实行列宁曾经反复强调的全民计算和监督制度，是一项重要的制度建设。

一、从多方面依据看实行全民计算和监督的合理性和可行性

坚持人民主体地位，完善基层民主制度，实行全民计算和监督，既有极大的必要性和紧迫性，也有充分的理论和实践依据，更有充分的合理性和可行性。

（一）理论依据

我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度。社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制经济的所有权毫无疑问应该归全民所有。对全民所有制单位，包括机关、全民所有制的企业、事业单位的财产状况和财务收支状况，理应实行全民计算和监督。针对这一问题，列宁曾经三番五次地强调：“计算和监督，——这就是把共产主义社会第一阶段 ‘调整好’，使它能正常地运转所必须的主要条件”［2］202； “无产阶级革命的主要困难，就是在全民范围内实行最精确的最认真的计算和监督”［2］297； “实行计算和监督，实行全面的、普遍的、包括一切的计算和监督，即对劳动数量和产品分配实行计算和监督，——这就是社会主义改造的实质”［2］379； “主要的困难是在经济方面：对产品的生产和分配实行最严格的普遍的计算和监督，提高劳动生产率，使生产在事实上社会化”［2］476； “对产品的生产和分配不实行全面的国家计算和监督，劳动者的政权，劳动者的自由就不能维持，重新受资本主义的压迫就不可避免”［2］487；从资本主义走向社会主义， “都是经过同一条道路，都是经过同一个中间站，即我们所说的 ‘对产品的生产和分配实行全民的计算和监督’”［3］。

（二）法律依据

中华人民共和国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；第十六条规定：国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。第十七条规定：集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。此外， 《工会法》规定：“全民所有制和集体所有制企业事业单位的工会，组织职工依照法律规定参加本单位的民主管理和民主监督”； “工会有权提出意见，保障职工依法行使民主管理的权利”。 《全民所有制工业企业法》和 《城镇集体所有制企业条例》都有实行职工民主管理的规定。 《政府信息公开条例》第九条规定：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：1.涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，2.需要社会公众广泛知晓或者参与的；第十二条规定：乡 （镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：1.贯彻落实国家关于农村工作政策的情况，2.财政收支、各类专项资金的管理和使用情况，等等。诸如此类规定充分说明：实行全民计算和监督具有充分的法律依据。

（三）国际经验依据

北欧五国是世界上最廉政的地区之一，在国际有关廉政评比中一直处于最廉政的十个国家之列。全方位的监督体系，是北欧廉政建设的保证。北欧国家普遍建立起了议会监督、政党监督、专门机构监督、舆论监督、群众监督五位一体的监督体系，尤其值得一提的是它们的舆论监督和群众监督，织起了一道严密的法网，做到了有罪必罚，打消了贪官的侥幸心理。在北欧，新闻媒体的监督作用十分重要。2002年5月芬兰 《晚报》披露，文化部长苏维·林登利用职务之便批准向其拥有股份的一家高尔夫公司提供17万欧元的政府赞助，引起有关部门调查。一周之内，林登便被迫辞职。瑞典是最早开放政府记录供民众查询的国家。早在230多年前，瑞典公民就有权查看官员直至首相的财产及纳税清单，该制度一直延续至今。 “透明国际组织”发布的 《2008全球反腐败排行榜》，廉洁排名第一的是丹麦，瑞典和新西兰并列第二。这些北欧国家的廉政制度各有不同，但有一点却是共同的，那就是公共财政的绝对公开。例如，芬兰、冰岛和丹麦的政府财政全部公开，接受市民和媒体监督，上至总理下至普通科员。法律对公务员的约束不仅细化可操作，而且极有 “杀伤力”。据说芬兰就曾有中央银行行长级别的高官在公务接待中一不小心上了一道鹅肝，传媒上网查阅菜单后曝了光，行长为了这道鹅肝而下台［4］。美国规定：包括总统在内的25万公职人员每年要公开申报财产，不报、漏报的将面临民事诉讼和罚款，谎报者将被提起刑事诉讼。因此，中国官场要廉洁起来，关键是要建立现代预防腐败制度，最重要的是在新闻监督、群众监督、收入申报三个方面取得突破。

（四）国内经验依据

我国公有制经济已经存在60多年，已经积累了管理公有制经济正反两方面的实践经验。实践证明，在改革开放前的30年中，由于权力过分集中，缺乏监督制约，暗箱操作大行其道，结果国有企业长期经营不善，发生大面积亏损，最后不得不实行改革和改制。在改革、改制之前和之中，由于没有全民监督和制约，国有资产大量流失，乃至出现分配不公、两极分化、大面积腐败等社会热点难点问题。几十年来国有经济的实践经验充分证明了列宁关于实行全民计算和监督思想的正确性和重要性。

2010年以来， “晒账本”似乎正在成为一个热门词，先是四川巴中一个原本名不见经传的穷乡镇白庙乡在自己的网站挂出了当年该乡的财政收支数据，因为连一块五毛钱的信纸花费都被列入其中，而被称为 “全裸第一乡”。四川巴中市巴州区政府宣称，该区48个乡镇和3个街道办完全实现了政务公开，包括账目信息公开。目前，巴州区除了乡镇和街道百分之百进行了政务公开，90%以上的村委会和居委会也按要求进行了公开。 “全裸”的白庙乡在被媒体狂轰滥炸了一个月后，公布了3月份的公务开支，白庙乡3月份招待费不足600元，比1月份公示的数据锐减了90%。所以，账目一旦公布得细了，监督效应随之也就来了，钱不太敢花了。接待上级买烟、买酒、吃饭，一共七项支出，总额596元，这就是白庙乡2010年3月份的全部招待费开支，而1月份的开支还是5900多元。“一全裸就廉洁”，成为人们的形象评价。白庙是个不折不够的小庙，人口不足一万，年财政收入130多万元。晒账本之前，这个偏居四川东北部的山乡小镇一直名不见经传，如今它却有了点圣地的味道，每一个来到这里的人，无论是媒体记者，还是上级领导，都尽量自己安排食宿和交通，甚至连喝水，都有人自带。这还不算，几位一月份在白庙吃过工作餐的区领导，甚至补交了他们的伙食费。公开、透明、阳光无形中就带来一种力量，一种监督的力量，一种制约的力量，一些不该花钱的地方，有人就不好意思再去花钱，一个比较廉洁逐步走向非常廉洁的官员体系、官员队伍就会出现。四川省巴中市巴州区所能做到的一切，在全国各地、各单位都能够做到，也应该做到。因此，60多年来正反两方面的实践经验充分证明，实行全民计算和监督具有极大的必要性和可行性。

二、实行全民计算和监督的制度框架设计

实行全民计算和监督需要有一套切实可行、行之有效的制度设计。下面试就这种制度的基本框架提出以下初步构想。

1.明确实行全民计算和监督的主体。实行全民计算和监督的主体是全国年满18岁以上的公民，包括个人和组织。要让 “全民”成为全民计算和监督的合格主体，就必须对全民进行相应的教育和培训，要让全体在业人员和待业人员、全体高等学校和职业技术学校的学生学习和掌握起码的财务会计和审计知识。在各类机关和企事业单位中，特别是在纪检监察机关、公检法机关、审计机关、国有企业、工会组织、职工代表大会组织中都要培养一批精通并热爱审计业务的人员，使他们成为全民计算和监督的骨干力量和专业队伍。今后在公务员和国有企事业单位的招聘工作中，要把会计和审计知识列入考试内容。

2.明确实行全民计算和监督的客体。实行全民计算和监督的客体主要是全国党政机关、人民团体、全民所有制事业单位、国有企业、国有资本控股企业，包括这些单位的财务账目和财产账目以及相关凭证、原始发票、单据。此外，还有国家公职人员、首先是党政机关县处级以上领导干部的家庭财产、收入和重大收支项目。其中涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容，由得到授权的专门机构和人员进行审查和监督，这些机构和人员既要负起监督责任，又要负起保密责任，做到保守秘密和民主监督的有机统一。公职人员应该尽可能缩小隐私范围。任何单位、任何人的工资福利账目、公款消费账目、差旅费账目都应该尽可能置于公众监督之下，而不应作为保密事项。凡是动用公款的人和事，必须接受公众监督；没有公众监督，必然导致腐败和不公。正如 《人民论坛》中的一篇文章所说：“有权力的地方必须有监督，没有监督的权力必然导致腐败，这是权力运行中的一条基本规律。”［5］53“接受监督体现的是一种政治文明，因而也是领导干部基本的文明素养。群众监督权的彰显，舆论监督的勃兴，是政治现代化的一大标志，也是善政和善治的重要保障。监督不是源自不信任，也不是和谁过不去，而是政治走向文明的内在需要。随着时代的深刻变革，监督日益走向常态化、全天候。领导干部只有顺应这种大势，习惯在各方面监督之下谨慎干事，方能适应时代发展的要求。”［5］54

3.完善财务决策和财务审批制度。各单位重大财务事项必须实行民主决策，必须有职工代表参加。财务审批必须把 “一支笔审批”改为 “三支笔审批”，其中必须有随机抽样产生的两名职工参加审批。

4.完善财务公开制度。单位会计人员要定期（每月或每季）公布财务收支明细账目和原始发票、单据；有条件的要在网上公开。要让单位内外群众经过规定程序随时检查账目和单据；有关规定程序应该尽可能简便易行，充分保障公民监督的权利。每项账目、每张票据都至少有一份复印件，以备财务公开和群众查账的需要。 “公务人员在任职期间依法向社会公布其个人收入和家庭财产，包括其配偶、父母、子女及其他直系亲属所拥有的现金、存款、证券、不动产、各种投资及其他资产，接受社会监督，是建设廉洁政府、取信于民的关键之举。一要建立财产实名登记制度，公民的所有财产包括存款、股票、房地产等都必须以真实姓名持有；二要建立财产年度申报制度，公民特别是官员每年都必须申报收入和财产；三要建立财产公开制度，官员不仅要申报财产，而且其财产状况要在媒体上向社会公开；四要建立群众监督制度，如果官员申报不实，公民可以举报，有关方面依法查处。”［6］这项制度在许多国家已经实行多年，在我国也已经提出多年，但至今未能实行。现在决不能以 “条件不成熟”为由继续拖下去，而必须立即实行，在实行中逐步完善。

5.完善财务审计制度。财务审计要加大广度、深度、频度和力度。在广度和深度上，财务审计不只是审计机关的抽查审计，而必须是有审计机关和单位内外群众参加的对全部单位、全部帐目、全部单据的全面审计、全员审计、公开审计。在频度和力度上，对国有经济单位和国家投资项目至少每年审计一次，必要时要随时增加审计次数。对审计出的问题要公诸于众，在群众监督下整改和处理。

6.加强对干部职工的工资福利的监督管理，包括隐性收入。完善工资福利制度、差旅费报销制度和各项公款消费制度。要遵循按劳分配、同工同酬的原则，制定全国国有经济单位相对统一的工资福利标准。同时，对各人劳动及劳动成果数量和质量要有严格的计算、记录、考核制度，对超额劳动要有相应的奖励制度，以防止和杜绝捧铁饭碗、吃大锅饭的现象。改革是对平均主义的否定，但在实践中又走向了另一个极端——分配不公乃至两极分化。平均主义不是社会主义，两极分化也不是社会主义。实行上述制度，正是对分配不公、两极分化的否定，正是从两个极端走向公平分配、按劳分配、同工同酬、共同富裕。

7.保证全民计算和监督有法可依、有章可循。实行全民计算和监督，要做到规范化、制度化、法律化，要建立健全相关的法律法规，完善财政、会计、审计等方面的法律法规，保证全民计算和监督有法可依、有章可循。对财务检查监督中发现的问题，检查人员有权向纪检监察机关、检察机关、财政部门、审计部门报告，并提出自己的处理意见和建议。有关机关部门必须认真复查、严肃处理。

8.为了实行全民计算和监督，要有人力物力财力上的保证。要根据工作需要，充实和提高纪检监察机关、检察机关、财政部门、审计部门相关人员的数量和素质。

9.对国有经济单位和重要投资项目的财务账目进行回头看、大检查。对过去5年至10年国有经济单位和重要投资项目的财务账目要进行一次回头看、大检查，对发现的问题要依法依纪严肃处理。

以上制度设计和政策措施并无什么高明之处，都是简便易行、切实可行、行之有效的制度和政策。正如一篇人民时评所说： “公车改革不见得需要特别高明的设计，它最需要的就是触碰既得利益的改革决心和魄力。”［7］10此言不仅适用于公车改革，也适用于解决所有公款消费问题，适用于解决贪污受贿、分配不公、就业不公、房价飙升等所有社会热点难点问题。当然，贯彻落实党的十八大的各项基本要求，实行全民计算和监督制度，还有许多具体制度要建立健全，还有大量工作要做，这一切都要靠广大群众的智慧和力量去逐步创立和完善。

三、实行全民计算和监督的成本效益评估

实行全民计算和监督，是对财务管理制度的改革，对全国人民的开放，将把我国的改革开放和民主建设推进到一个新阶段，将会产生巨大的经济、政治和社会效益。

（一）实行全民计算和监督，将会产生巨大的经济效益

实行全民计算和监督，可以填补国有经济单位的许多漏洞，减少国有经济单位的挥霍浪费和国有资产流失，从而强有力地捍卫全民财产和权益。仅以公款消费来说，每年就可以节约1万亿元左右。由此产生的经济效益将十倍、百倍地大于投入的成本。

（二）实行全民计算和监督，将会产生巨大的政治效益

可以把列宁关于 “实行全民计算和监督”的重要思想和党的十八大关于 “坚持人民主体地位”的基本要求落实到制度创新和实际工作中，成为实践意义上的自为存在。可以真正实现民主管理、民主监督；可以增强全体人民的主人翁意识和政治责任感，落实中华人民共和国一切权力属于人民的宪法规定；可以加强党风廉政建设，实现党风社会风气的根本好转；还可以增强党和政府的公信力、凝聚力。

（三）实行全民计算和监督，将会产生巨大的社会效益

增加人力投入，可以增加上百万个就业岗位，同时极大地加强有关部门的工作，可以对各种腐败现象产生强大的威慑力和抑制力。同时可以从事实上落实社会主义按劳分配原则，调动广大人民群众的积极性、主动性、创造性，有利于解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕。

总之，实行全民计算和监督，可以从制度上捍卫全民财产和利益，巩固和发展社会主义公有制经济，充分发挥社会主义制度的优越性；可以从根本上解决贪污腐败、分配不公、就业不公、房价飚升、通货膨胀等社会热点难点问题，把我国建设成世界上收入分配最公平、政府官员最廉洁、人民群众最幸福的国家之一；可以确保党的十八大精神的真正落实，确保我国沿着中国特色社会主义道路前进，确保到2020年全面建成小康社会，建设成名副其实的富强、民主、文明、和谐的社会主义国家，从而确保中华民族伟大复兴的中国梦变成光辉灿烂的现实。

［1］十八大报告辅导读本［M］.北京：人民出版社，2012.

［2］列宁选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995.

［3］ 列宁选集：第 4 卷［M］.北京：人民出版社，1995：494.

［4］陈春.财政网上公开任重道远［N］.中国保险报，2006-10-23.

［5］陈家兴.接受监督不仅是一种胸襟［G］//2010人民论坛.人民日报评论年编.北京：人民日报出版社，2011.

［6］胡星斗.中国迫切需要建立预防腐败制度［J］.民主与科学，2009(6).

［7］毕诗成.公车改革还是要积极稳妥推进［G］//2010人民时评.人民日报评论年编.北京：人民日报出版社，2011.