数字环境下FDLP功能拓展及启示❋

(广西民族大学管理学院 广西南宁 530006)

在图书馆与政府信息资源的关系方面，美国的联邦托管图书馆计划(Federal Depository Library Program，简称FDLP)无疑是最具代表的项目。1814年第一所联邦托管图书馆诞生，到现在已经成功运行了将近两百年。FDLP图书馆是美国公众获取政府信息最基本的途径和服务模式，政府信息的公共获取是维护民众知情权的最基本要求，“作为一个全民政府，若没有公开的信息，或获得这些信息的有效途径，这个政府就会沦为一幕闹剧或悲剧，甚至什么都不是”〔1〕。伴随着数字信息技术、互联网技术的广泛应用，公众的信息获取方式发生了质的变化，公共信息的服务范式出现转型，数字信息网络传递的便利性与时效性得到广泛认同与应用。数字环境下的FDLP存取模式发生了巨大变化，实施了更深更广的功能拓展。

1 数字环境对FDLP的冲击

数字环境的客观情境直接推动FDLP服务功能的拓展。21世纪是网络化电子化的时代，数字信息逐渐成为人们日常生活中不可或缺的部分。FDLP传统的采集、存储、组织、利用等基本都是为纸质文献的需求而设计的，在面对数字文献比重日益加大的情况下，FDLP的运行机制、服务功能都面临新的挑战，如馆藏文献存取范式的转移，网络访问的数字鸿沟障碍，参与FDLP的积极性不高等问题。

1．1 信息存取范式的转变

互联网的发展对于FDLP的客观环境产生了直接的影响，公民对政府信息的需求和获取的方式发生了质的变化，数字信息的实时远程访问成为主流。在1994年，政府印刷局推出GPO网站(http://www．gpoaccess．gov/)提供政府信息的访问，短短五年内，每年GPO的访问量超过181万，各信息出版机构纷纷推出自己的网站，数字出版逐渐成为未来信息的基本形式。本世纪初，美国政府就设定95%的政府文件将以电子格式出版的目标，对于图书馆的直接影响是印刷文件在托存图书馆的储藏量从45%下降到30%，而电子产品则从5%上升到50%。〔2〕目前出版的政府文件基本以数字信息的网络形式出版，大部分人也更愿意通过网络存取的方式而不是跑到图书馆查阅政府信息。GPO已不再把政府电子信息资源主动寄存到FDLP图书馆，FDLP主要通过对政府信息网站的访问获取相关政府信息。58%的互联网用户认为电子政务是政府信息的最佳来源，65%的人预期将在政府网站上寻求美国人日常政治信息〔3〕。

可见FDLP图书馆直接面临馆藏文献的整体迁移以及传统的信息服务范式的根本变化。面对数字信息的膨胀，数字信息的组织、馆藏文献发展战略、Web文档的存取等将给FDLP图书馆提出更多的技术要求。21世纪的挑战不是公众无法获得联邦政府的信息，而是过时的、不确定的或有误导作用的信息太多，如何获取真实可靠的信息是FDLP在网络存取环境下需要解决的难题。

1．2 数字鸿沟的障碍

数字鸿沟是一个必须考虑的现实，虽然有不少市民能够在家里和工作中利用电子政务，但是近一半的居民未能直接访问电子政务资源，因为他们在查找政府信息资源时需要相关的帮助，而去公共图书馆访问政府网站是他们最好的选择。〔4〕美国公众在利用图书馆接受电子政务服务中，52．4%的用户没有电脑和互联网连接，38．1%的用户需要依靠馆员的帮助，主要原因是年纪太大，生活贫困，缺少良好的教育等。〔5〕政府信息网络传播的发展进一步扩大了数字鸿沟的差距。目前联邦政府的信息馆员同样面临数字鸿沟的困境，公共图书馆的工作人员没有获得足够的培训，特别是电子政务和网络技术相关知识的缺乏造成难以帮助用户解决有关问题。数字鸿沟使FDLP社会价值受到挑战，采用怎样便利的形式和通用的技术克服公民获取政府信息的障碍，不可避免地成为FDLP所要面对的一项社会工程。

1．3 参与FDLP积极性下降

数字环境下，托管图书馆不再是人们获取政府信息的唯一途径。托管图书馆面对新的环境，却仍然保持旧的体制，削弱了其在当代信息服务中的地位和作用。FDLP的数据显示20世纪80年代中期，托存图书馆数量达到大约1400个的高峰，到2009年已经减少到约1250个。旧体制的束缚，传统文献利用率下降，图书馆自身的困境等导致参与FDLP积极性的下降。公民更愿意通过网络来直接获取政府信息，因此图书馆政府印刷文献利用率普遍下降，现在和未来联邦政府出版的信息基本以数字格式出版，FDLP图书馆要继续保持在政府信息公共服务中的作用，已出现人才、技术、资金乃至馆藏空间等的困难〔6〕。GPO已不再是唯一的政府信息提供商，各商业机构和社会组织通过网络提供更加多样化的政府信息资源，人们越来越多地通过各大搜索引擎和门户网站获取所需信息。

虽然FDLP在长期发展中形成了比较成熟的体制机制和法律规范，但是面对急剧变化的数字环境，FDLP显得力不从心。参与FDLP积极性不足的原因部分是由于GPO僵化不变的托管标准的限制导致成本的增加。GPO规定参与FDLP的图书馆要将存储文件向公众免费提供;每两年完成一份隔年汇报，向政府文件总管汇报所管辖的寄存图书馆情况;必须有独立的馆舍，除政府文件外至少拥有1万册图书的馆藏量;如果该图书馆是一个选择性托管图书馆则必须保存联邦出版物至少5年〔7〕。这种一刀切的做法，在数字信息环境下使得许多托管图书馆要付出较高的成本去满足各种条件才能免费获取政府信息资源。

2 数字环境下FDLP的功能拓展

数字环境下的FDLP已难以满足人们的需求，FDLP发展建设的基本要求是“民主政体需要开放的、免费的、简单的检索途径来获取政府信息”〔8〕。数字环境下公众的政府信息需求将变得更加多样化，FDLP的基本功能将要满足社会的各种信息需求和获取方式。未来FDLP图书馆的公共服务职能主要体现在对信息的访问存取和咨询服务上。FDLP存储的文献信息对所有人都免费开放，并采用分布式保存确保信息安全，所提供的信息能够保证其原始真实性并保证用户信息的隐私保护，系统建设具有简易的检索界面和个性化实用工具。此外通过培训教育提高公众信息素养是FDLP功能拓展的题中之意，这些基本的功能都是FDLP在新的信息环境中应该具备的。

2．1 政府信息公共接入

数字信息时代FDLP图书馆的目标要能够实现对公民政府信息需求的预测和满足，并设置由多个接入点提供专家信息网络，针对不同的用户群体，采用高标准的著录提供准确的信息访问，确保公民永久获取的权利，提高馆员服务能力并实现图书馆与其他机构的合作能力，建立良好的公共关系等;联邦政府信息服务将取决于社会机构，特别是图书馆，对他们的服务区域，能针对他们不同的生活环境，就如何查找和使用政府信息做出应有的贡献。图书馆发挥着政府信息服务不可替代的作用，目前美国公共图书馆的互联网覆盖率已近100%，而在美国近75%的社区，免费的公共网络是由公共图书馆提供，因为公共图书馆作为互联网接入的社会保障机构，已成为电子政务访问的社会保障和培训服务单位，而且面临不确定的自然灾害，公共图书馆的政府信息服务可以提供相关的援助和避难〔9〕。公众通过FDLP图书馆提供的免费的计算机、网络接入以及政府信息在线接入服务等进入政府网站，是美国政府信息公开和社区信息服务的重要渠道和平台。美国许多政府部门通过公共图书馆帮助公民填写并办理网上报税、福利申请等行政事务。有四分之三的社区和居民将公共图书馆视为保证免费获取联邦、州和地方电子政府信息和服务的地方。〔10〕电子政务发展水平越高，公民越倾向通过图书馆计算机终端获取政府信息。

2．2 提供Web存档加工

奥巴马政府上台后明确宣称打算使用电子政务服务的原则和做法，以增加政府行政对公众的透明度，并促进政府数字信息公开。显然，美国联邦政府的行政和立法将导致政府信息服务模式的历史性变化。尽管美国是世界上电子政务最为发达的国家之一，但不少政府部门都无法在自己的门户网站上提供所有已出版的文献信息。在新的数字环境下FDLP图书馆具有对信息资源收集、组织、加工、存储和传播利用等专业技术优势。所以政府数字信息资源网络获取、存储和加工传递将是FDLP图书馆功能拓展的方向。互联网已成为公民的主要信息源，传播和保存的政府信息涉及网络出版物的保存和利用，但是FDLP图书馆目前的生产和分配结构还没有任何明确的方式对这些数字化的政府信息进行创建、分配和保存。目前GPO已经开始研究自动化的Web采集技术并纳入FDsys获取功能的设想，以获取联邦政府网上发布的内容。FDLP对于网络出版信息的存取采取Web存档模式可能会提供一个解决方案，对网站发布的政府信息进行采集和保存，并长期为广大公民和社区居民提供信息访问。〔11〕基于Web的数字化信息资源保存已受到各国图书馆界的广泛关注。早在1997年，北德克萨斯大学图书馆就开发了“政府网页存档项目”，专门保存已撤销的政府机构网站发布的信息以及失效的政府出版物，并提供永久检索和利用。〔12〕

2．3 保障信息真实性

网络信息易复制、修改却无痕迹的缺陷导致公众在获取网络信息时对于其原始真实性都存有一定的怀疑态度，即使是政务信息网站上的信息也会因人为删除或信息衰减而撤销网页。图书馆是值得信赖的数字信息第三方提供机构，FDLP图书馆的关键优势是让用户都知道，他们得到的政府信息是真实的。公共图书馆不仅是值得信任的获取互联网信息的一种途径，也是他们值得信任的电子政务服务“供应商”，“不仅信息源值得信赖，图书馆员的帮助也值得信赖”〔13〕。在数字环境中，数字信息很容易改变、制造和模仿，所获得的文献不那么权威。因此信息来源真实性的可验证性是未来GPO数字系统建设需要解决的突出问题。GPO现已完成的建设中，建立一个可操作的公钥基础设施(PKI)技术是保证信息原始性的主要方式。这种技术将数字出版物变成“密封的真品”，保证为用户提供的是官方来源，加强了出版物的完整性。但是，技术并不能完全解决这个问题，最终的真实性问题是一个社会问题，而不是一个技术问题，用户仍然相信第三方，例如信托基金是一个社会现象，而不是一个技术性问题〔14〕。FDLP图书馆将发挥可信任第三方的功能，提供的信息能够确保真实性。数字信息的内在本质实际上增加了一个专用网络和立法授权的需要，而FDLP图书馆即是这一专用网络和立法授权的合理公共服务机构。

2．4 提高公众信息素养

目前的政府信息90%以上都以数字形式出版并在网络上发布。对于政府信息的利用基本依赖于网络传递、电脑终端使用或者通过图书馆员(信息馆员)的帮助。但并不是所有人都能够完全顺应这种客观形式的变化。由于年龄、教育水平、计算机接入、家庭收入、民族、语言等障碍导致的数字鸿沟在美国仍然是客观存在的。数字环境下FDLP的用户不仅需要接入互联网，他们也需要得到援助、引导和解释政府网站的操作。“公共图书馆不仅服务于弱势群体和老人，也协助每个人信息能力的提高，一对一地帮助公众使用这些复杂的政府网站”。〔15〕由于各地区的电子政务建设水平不同，没有统一的标准，网站的信息组织和信息检索模式各异，信息技能较差的公民难以有效通过政府网站获取信息和服务，对公众进行信息技能提升教育、承担利用电子政务的培训是FDLP图书馆的新型服务功能之一。在美国有超过76%的公共图书馆为公众提供了各种形式的信息技术培训以鼓励和指导用户使用电子政务信息资源。〔16〕同时FDLP图书馆员也存在计算机网络环境下服务技能和知识应用的障碍。FDLP不仅提供传统政府信息的传递服务，更重要的是提供技术帮助，引导用户理解和使用政府信息，包括填写各种表格、信息查找与分析等，所以培训和教育馆员，进一步提高其信息素养也是FDLP未来工作的重要方面。2．5 开发新网络系统提供个性化服务

用户服务无论在何时都是图书馆服务工作的中心，面对越来越多的信息网络传递，图书馆应该了解网络用户的信息需求和需求获取的过程。网络信息时代，图书馆用户服务的范围将会大大扩大，从业务领域到电子政务领域，服务层次从知识传递到知识应用，服务群体不再局限于某一区域而拓展到全国乃至世界范围。在数字网络环境下，FDLP将面对更加多样化的用户，FDLP数字网络系统建设应该设计合理简易的搜索工具，利用脚本环境控制带用户进入所需的目录环境中。最佳的系统环境是需要教给用户如何搜索产品目录，解决方案是创建一个并不需要教的系统〔17〕。所以FDLP数字化政务信息服务网设计信息应用查询系统时最重要的是其使用的简易性。对于新网站的系统设计应具有新的交互工具，一个更加人性化、多样化、个性化的结构布局，更容易浏览的网页。如设计FDLP桌面转变成一个现代社会的FDLP利益相关者群体的新闻网站，重新设计的FDLP桌面采用一些新的IM功能，包括一个网站搜索、旋转新闻、GPO重要事件列表、私人通讯系统、自动消息推动、登记和提交形式、调查记录、照片库以及其他新功能。〔18〕

3 对我国图书馆从事政府信息公开服务的启示

FDLP作为政府信息记录的保存者显然必须适应电子政务数字资源的时代。FDLP必须加强对政府数字信息的选择、收集和访问的传统使命。为确保联邦政府信息的自由存取，图书馆在美国历史上发挥了关键作用。未来FDLP的角色定位不再是简单的文献保存，更重要的是公共存取和服务，并确保公民获取信息的真实可靠性，为信息弱势群体提供帮助，确保信息免费共享，推动国家民主和科学研究的健康可持续发展。我国政府信息公开的运行机制可以借鉴国外图书馆寄存信息服务制度。我国香港和台湾地区已实行政府信息资源寄存制度。〔19〕我国政府信息公开服务模式可以借鉴美国FDLP模式，并应用最新研究成果，立足现在和未来的社会与技术要求。

3．1 开展政府信息多样化存取，实施寄存制度

政府信息公共服务体制建设仅仅依靠电子政务网站的服务难以满足现代公众多样化的信息需求。2008年我国颁布《政府信息公开条例》并予以实施，规定图书馆是政府信息公开的主要机构之一，目前我国已有部分公共图书馆参与到政府信息收集和开发利用，但是在采集政府信息时碰到许多困难。如果建立图书馆寄存制度，并建立健全配套的制度建设，同时采取资格认证的制度，保障参与寄存的图书馆有能力并切实完成政府信息公共服务，那么图书馆采集政府信息会变得更加顺畅。充分利用图书馆信息资源组织、分类、加工等功能，将大大提高政府信息资源利用的效益。

应该看到，我国政治经济发展不平衡是长期存在的问题，当前群众接受信息的方式具有地域性、群体性和多样化的特点，政府信息公开服务，应该考虑到社会不同的群体和地区多样化的需求。在我国，图书馆具有点多、线长、服务面广的优势，实行政府信息寄存制度，可以实现多样化、个性化的信息服务，提高公众满意度。图书馆的政府信息服务不仅要保存电子信息也要保存印刷型资料，针对不同服务的群体，图书馆可以有重点地采集适当的政府信息资源，有针对性地提供信息服务，提高资源利用率和信息存取水平。

3．2 设立中央协调机构，健全合作共享机制

FDLP能够成功发展一百多年主要是具有GPO这样的政府信息出版机构，保证了托管图书馆在政府信息资源的获取、组织和利用方面的统一与协调。我国应设立一个中央协调机构，协调各大图书馆的政府信息资源采集、组织和开发利用。公共图书馆是政府信息服务团队中的一员，仅图书馆无法独立完成政务信息服务，需要与政府机构和其他机构合作，政府机构的支持，更好的政府信息培训，更多的信息资源，协调和更新信息政策，还有公共图书馆与其他公共或志愿机构共建共享和承担。在我国，政府信息由不同机构出版，较为零散，增加了图书馆对政府信息的采集难度，假设每个图书馆都去各级政府部门采集信息，其难度和工作量将无法想象。合作与共享已成为目前图书馆馆藏建设和服务的基本方式，设立中央协调机构是实现信息资源优化配置和保障共享机制有效运行的首要因素，其作用不仅是对信息资源的合理分发，更重要的是对各个参与寄存制度的图书馆之间建立长效合作机制以及资源与服务的共享机制进行监督和执行，避免重复性工作，减少资金、人员和空间等的浪费。图书馆不是信息公开服务的唯一机构，还有档案馆和政府网站等，需要多方合作与共享，才能给公众提供较全面的信息服务。

3．3 建立弱势群体保障机制，消除数字鸿沟障碍

由于我国地区经济发展水平和教育水平的差异等因素导致地区间的信息服务基础设施出现鸿沟现象。而“事实表明，那些不能上网的人往往是最需要上网利用公共信息寻找工作、申请资助以及其他服务的人”〔20〕。在社会学视角下，就是信息“结构洞”的存在，其影响是不同社会团体之间信息获取能力、受益水平、社会地位以及权力之间的差异，从而导致不同社会群体之间生存状态的差异。〔21〕这些鸿沟现象是政府信息公共服务将长期面临的问题。公共获取政府信息是民主的保障，每个公民有获取政府信息的权利，从某种意义上讲，数字鸿沟的障碍就是公民权利的不平等。为保障人人平等享有获取政府信息服务的权利，我们必须建立健全弱势群体信息服务保障机制。这主要包括制度援助和技术援助，在制度上明确人人平等的原则，对边远地区加强信息基础设施和公共教育的投入等;在技术上设计易于操作的应用系统，同时对不同的地区适当采用少数民族语言作为网页开发，实行服务网站的双语信息提供等。在服务体制上，图书馆可以利用其馆员辅助模式帮助用户理解、获取和利用政府信息资源，以缓解数字鸿沟障碍，保障人民民主的权益。

3．4 专项资金保障，人才教育和馆员培训的长远规划

图书馆是国家公共文化机构，在我国其经费来源主要是财政拨款。《政府信息公开条例》要求图书馆同时承担政府信息公开服务和保存的新使命，对于图书馆来说是机遇也是挑战。随着政府信息公开范围和公开文件数量的增加，特别是对数字信息服务的较高技术要求以及人们对政府信息利用率的上升，寄存图书馆必然面临经费紧张和人才短缺的困境。要保障图书馆通畅的政府信息服务，必须有长效的资金保证和监督反馈机制，确保专款专用。图书馆资金保障机制可以借鉴美国的企业或组织等资助图书馆公共服务机构的反税优惠政策，鼓励多渠道的投资公共服务。未来政府信息的公共服务需要专门的技术人才的支持，对数字信息的分编不同于普通文献，检索字段更加多样化，因此，不管是政府部门还是图书馆都应该有一批专门的人才来管理政府信息。虽然，我国已经颁布实施了《政府信息资源目录体系》和《政府信息资源交换体系》等标准，但由于没有专门人员承担其推广使用，其社会效益(尤其是基层政府部门)并不理想，图书馆有理由和能力承担起这些体系的建设工作，长远规划的人才教育和馆员培训是提高寄存服务水平的突破口。

3．5 加强立法保障，制定统一的元数据标准和著录规范

制度是机构管理和运行的依据，而法律是保证制度实行的基石。完善信息公开立法是图书馆整合各类信息资源，增强信息服务能力，履行公共信息服务职能的制度保障。我国政府信息公开坚持“以公开为原则、不公开为例外”的原则，要求公共图书馆和档案馆等公共文化机构作为政府信息服务的公开试行单位，并配备相关人员进行管理和对外开放。要实现政府信息资源的公开和公共获取，仅靠一部《信息公开条例》的贯彻执行，还显得力不从心。美国关于信息公开的法律有:《信息自由法》及修正案、《咨询委员会法》、《隐私法》、《阳光下的政府法》、《美国联邦信息资源管理政策》、《电子信息自由法》等。〔22〕目前我国图书馆界对政府信息组织与分类还没形成统一标准，难以实现政府信息的社会化使用，公众查询所需的政府信息往往无从下手。我国应根据政府信息自身的特点制订相关元数据标准和著录规范，提高政府信息利用效率。

3．6 整合现代信息技术，降低信息公众获取成本

美国政府整合各种信息获取技术，是成功保障政府信息公共获取的重要手段，采用多种信息获取技术，提高了公众获取信息的效率，可以节省公众使用信息的成本。在全球信息数字化的环境中，政府信息公共获取是一个社会问题也是一个技术问题，可以设想，如果公民为了获取相关信息，必须付出高昂成本，那么最终他将会放弃。在信息社会，技术起着关键性的作用，我国目前的技术条件只有通过整合与共建才能更好提高政府信息的利用效益，优化网络应用系统的设计，建设简易检索模式，满足个性化需求和多样化的存取，降低公共获取政府信息的社会成本。

4 结语

数字背景下FDLP不再是政府信息唯一的服务机构，政府信息出现多元化服务模式，图书馆要在新环境下占有一席之地，必须充分利用传统专业优势为政府信息组织和分类提供必要的工具和专业知识，充分利用现有信息技术整合政府信息资源，提供资源导航和知识应用服务，缩小数字鸿沟，保障公民平等获取政府信息的权利。现代数字信息管理系统将是FDLP未来建设的重点。FDLP成功发展，有良好的制度基础和群众基础，实现了政府信息的公共服务，推进民主制度发展，也不断巩固图书馆的地位。政府信息公开托管模式，在许多发达国家都有成功的运用，如加拿大、新西兰、英国、澳大利亚等国的公共图书馆都承担了面向公众的政府在线服务。很多中国学者也在探讨中国图书馆寄存服务模式，美国的制度规范和体制机制值得我们借鉴，但国情决定我们不能从国家体制、机制等方面效仿美国。正如托克维尔在《论美国的民主》中所说，“从未想过我们应该效仿美国的民主，并照搬美国实现民主的途径，因为我非常了解一个国家的自然环境和它的政治经历对政治制度所产生的影响。”〔23〕我国图书馆政府信息服务没有传统的优势，公众知名度并没有得到普遍认可，所以我国政府信息公开必须立足国情，稳步推进制度和体制改革，不断完善立法保障与监督机制，拓展图书馆政府信息服务的功能，创设与现代文明相适应的公民权利文化，不断完善政府信息公开服务体制机制。

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