社区图书馆绩效标准化评估与用户直接评判的模式转换——基层图书馆从行政模式转向公共模式的思考之三

(上海图书馆 上海 200031)

社区图书馆的长效管理困惑是影响当代基层图书馆活动发展起伏的一个关键因素。自二十世纪五十年代中期起，一些城市的居民社区中就开始出现基层图书馆服务，城市中部分先行社区的居民发起建立自我服务的文化、医疗等自助组织，随后得到政府的肯定，并分批给予行政性资金补助。只是随着这一基层社会活动模式的大面积推广与倡导，情况开始发生变化，原先以居民自主、邻里互助为基本活动形态的社区组织，渐渐演变为行政管理主导的形态。本来以为是加强组织建设的好事，未料好景不长，部分医疗保健类组织尚属稳定，而图书馆组织则大多表现不佳。以后，隔若干年就会有一次大规模的社会动员，基层图书馆一次次热闹建设，又一次次黯淡消散，但却没有对这一现象进行问责或反思。

中国传统文化中有一句耳熟能详的话语，“吃一堑，长一智”。失败不可怕，问题在于必须在失败中汲取教训，并由此获得发展的智慧。惜乎当代社会管理对于发展探索中的失败，其态度过于敏感。失败了敢于重来的勇气固然可嘉，但不能直面失败的事实，拒绝科学客观地分析失败的原因，就迹近讳疾忌医了。没有科学探讨失败的原因，就不可能理性地调整发展对策。分析这一现象背后的社会政治原因不是本系列的研究范畴，上述话语只是为了提示基层社区图书馆建设起伏的社会背景，深入认识公共事业行政化组织与管理机制的局限，重新建立公众参与和自主管理的当代社会文明发展观念。否则，社区图书馆活动的科学进步则依然遥遥无期。

当代社会文化领域的高额投入，形成了基层社区图书馆的又一个建设新潮，如何保障本轮次发展投入得到有效应用，让图书馆在社区居民群体的关注中得到可持续发展，笔者在系列之一、二中已经从社区公众参与、自主资源建设等两个方面做了探索，〔1，2〕本文拟从基层图书馆的活动成果的科学认定，社区公众主导绩效评价等角度，作出一些新思考。

1 统一评估标准与基层图书馆具体实践的距离

行政性社会资源投入实施的各种社会活动项目，需要进行活动效益的考评，这是社会组织管理的一种文明进步。但在地区经济文化发展水平差异巨大的社会背景下制定统一标准，对于各种不同类型、多个层面的社会活动，规定统一视角观察测评，按照一致标准进行绩效评定，气势有余但智慧有限，自然事与愿违。原因在于大一统行政管理机制限定了管理研究的行为方式与发展思维，将研究精力集中于考评规则的高度精细化，工作标准的极度抽象化，高度集约的规则与标准研究不断“深入”，但形式化、空洞化的客观局限也渐次显现。

1．1 社区图书馆管理者与管理研究层对评估标准的认识距离

当代大中型图书馆大多经历了多个轮次的大规模考核、评估，如果说前一二轮考评还有一定的基础业务促进效用。而到了后几轮，对基层图书馆事业的推进效用局限就逐渐显现了。“绩效评估”是对某类机构或社会组织的活动成效认定，用于某一工作系统的长期效用测定或许比较恰当，放到细小而具体的社区图书馆活动范畴，是否合适值得反思。

当代管理和科研人员煞费苦心制定的各种绩效评定标准及其繁复的分值等文字表述，社区公众和基层管理者大多无法切实理解和把握。据笔者近十年的调查与接触，问题并非在于研究者以为的文化水准差距。当代大中城市的社区管理者大多有着不低的学历，至于部分老年社区志愿者的知识背景，图书馆事业管理研究者或许要相形见绌。

管理研究层与基层实践者之所以出现规则理解与把握的距离，其重要原因之一在于此类绩效评估标准所使用的系从众多基层图书馆活动中归纳提炼出来的特定语词，此类词语放在大范围的统计或研究报告中，或写入各种专业教材时，大多顺理成章并有“科学系统”感觉。但在一线图书馆工作与管理人员感觉中，评估文件用词与自身活动或是诸多近似，或是似有似无，即自身具体实践与之相近，但大多无法直接对应。

管理机构和科研人员或许疏忽了这样一个事实:当研究者把基层图书馆活动的众多具体实践高度归纳，系统提炼成某个特定的专用词语，固然表达了社区图书馆某一领域活动的共性，但同时也无意忽略了众多基层图书馆在该领域活动的具体差异。这样的归纳和提炼获得的词语，用于专业活动规律的探索研究是可行的，但反过来作为基层图书馆活动测试标准的用语时，就出现问题了。在管理者和研究者心目中清晰明白的概念或语词，在一线图书馆工作者眼中往往就范围模糊难以把握了。理解差异的出现，更缘于专业研究归纳和提炼语词时，现实生活中的图书馆活动并不会伴随语词发展而自动“提纯”。不可能因为标准专业术语的诞生，同时就消除了实践活动领域的馆际差异。

1．2 社会文化管理与传统社会活动的管理思维差异

当代生活中经常会出现传统社会管理模式影响下的思维局限。在以往数十年中，社会文化活动组织和管理的发展研究，依托的或是战争年代的“全民皆兵”思想，或是经济建设的“工程管理”思维。这些管理思维在不同的历史阶段产生过积极的影响，但应用于活动本质全然不同的社会文化生活领域，其局限性就凸显了。

城市公众的文化需求与社会服务是一个与战争指挥、建设管理等全然不同的事物，公众的文化需求大多并非通过直观方式显示，而文化服务成效很大程度上需要通过城市社会发展而内涵地发生，直观的军事斗争、经济管理经验与思维在这个领域难有作为。

首先，城市公众群体的生存状态，与号令严明的军伍行动方式截然不同，也与精细规范的现代生产环境有着巨大的差异。尤其是进入新世纪以后，当代社会环境下的城市公众发展需求极其多样，满足其文化需求的途径非常多元，无论群众文化活动，或社区图书馆服务规划如何仔细完善，也只是满足公众文化需求的渠道之一。

其次，我国地域广大，不同城市间的经济社会发展水平差异极大。东部或中、西部地区的提法，通常是基于经济活动统计数据的大致判断。若不同城市之间的公众文化生活状态，也套用经济范畴的地域概念来划分，就是简单化思维了。城区公众文化活动的发展水平主要取决于城市居民集聚规模等大环境因素，社会文化生活的发展规律与经济活动规律有着一定的内在联系，但不等于可以相互替代。缺乏这一社会科学常识的城市文化发展研究，及其基于此类研究报告上的发展决策，实施效果不理想，需要从这一角度去寻找原因。

第三，城市公众文化需求极其多元，不同社区的人群之间，有着职业、阶层及其文化的种种差异，他们的文化需求差异随之显现，比较容易观察。但需要注意的是，当代城市人群处于规模化集聚过程中，社区居民来源于五湖四海，有着全然不同的个人生活背景。即便是在社会地位、经济收入类似的社区群体中，各自的生活背景也决定了他们文化需求差异。因此，尽管社区规模相对狭小，但并不意味着这一社群中的公众文化发展需求和服务，就可以套用邻近社区的现成工作方法。这是当代城市公共生活研究必须面对的话题，图书馆界在这一领域似乎尚未具备探索意识。

1．3 标准理解差异与管理思维差异的现实显示

通过上述分析，或许可以明白为何当代城市各级各类图书馆，对于来自上级管理部门的考核、评估，都有着一种如临大敌的心态。周谨细密的考评标准与本馆实际工作有着众多差异，要让自身的成绩展示与考评标准有效衔接，并获得优良评定，就必须从项目设计和工作效果都要对照考核标准进行“修正”。否则，一线图书馆员的辛勤劳动就不被承认了。

十多年来“量化管理”盛行，基层图书馆工作成绩必须通过统计数字和百分比等数据来显示，似乎非如此就不是科学管理。基层社区与学校、科研机构等的重大差异在于，组织相对松散的公众参与社区文化活动往往有相当大的随机性，企管范畴的统计日志管理模式既无必要也不可能。由此，当基层图书馆工作者面对上级机关下发的含有大量数据要求的测评表格，只能匆忙填报。同时，面对社区汇拢来的大量统计数据，管理机构也不可能逐一核查，只能叠加汇总上报。

由此，对于基层社区图书馆活动的行政性的大一统评估或考核，从科学原理看依据不足，在操作层面也大多无法准确反映现实状况。

2 以社区居民的感受直接检验基层图书馆活动

立足于社区的基层图书馆，其活动方式、员工状态、工作成果，都直观地显现在社区公众面前。居民的各种图书馆需求，图书馆满足读者、用户需求的作为，用户服务满意程度的反馈等等，完全可以通过简单实用的渠道直接沟通，是否需要制定大规模的整体性考评等标准值得商榷。

基层社区图书馆的工作具体且直观，图书馆直接对应本社区的居民需求，服务范围也相对有限。因此，若把图书馆活动优劣的评判交给本社区居民，事情将变得相对简单，促进图书馆工作完善的意见或建议也可能更具体和有效。因此，管理和研究者在社区图书馆管理领域需要有新的实践思维。

2．1 制定活动指南替代工作标准

现代图书馆活动已经有了数百年历史，国际图书馆界对图书馆活动效用认定的认识也不断地发生着变化。如果说，在世界图书馆事业大规模发展阶段，人们习惯使用各种“标准”去衡量各个图书馆的活动状态，而到了当代社会，人们已经发现了统一评判标准的种种不足，宏观管理范畴中的“工作标准”已经渐次向“活动指南”转移。

当代各国图书馆服务管理的文献研究表明，关于基层图书馆活动的评价普遍经历了从“具体标准”到“服务指南”的转变，如IFLA从上个世纪八十年代开始放弃了“标准”要求，改用“指南”进行发展导引。更早做出改变的是美国图书馆协会。“1970年公共图书馆协会意识到在国家多样化的形势下实行统一的标准是不切实际的，全国性标准很难适应各地图书馆的状况，于是放弃了修改全国标准的企图，改为制定能适应地方需要的指导性框架。”1986年的《公共图书馆指南》指出:“由于需求和资源是如此不同，因此不可能有共同的服务标准……，我们提供的不是规则而是建议，这些建议基于不同国家的实践经验，具有通用性……，那些提出的有关数量标准的建议，是基于不同情况下获得的，将是不可靠的、误导的。”同样，其他国家也相继开始了类似的管理模式转变。〔3〕

促使这些国家图书馆管理层作出改变的原因，与我国当代基层社区图书馆绩效评估的遭遇现实问题极其相似，那就是不同地区公众的需求分散而多样，满足他们需求的服务方式也必然需要根据本地区的具体情况随时调整，高层通过系统调研而形成的一般标准，大多不能适应不同地区公众随时发生着变化的现实需求。由于历史原因，我国各地区各层级图书馆的资源存在着较大的差距，要求基层图书馆执行一致性的标准，不仅会束缚基层图书馆的活动创意，也可能导致资源投入的空耗。

因此，社区图书馆的管理和研究应借鉴当代国际图书馆界的管理发展经验，调整思路，探索从“工作标准”到“活动指南”的管理模式。在不同城市众多社区公众文化背景和需求千差万别的背景下，提供具有业务指导功能的“发展指南”，让不同社区图书馆在设计、规划自身发展时，有一份可资参考的工作文件，将比依靠强力推进的行政性考评更有价值。

2．2 探索行政监控减少直接管理

改革开放三十多年来，我国在社会公共服务管理领域一直在努力实践“管办分离”的机制转变，目的是要改变计划经济时代“行政包揽一切”的工作方式。但在实际操作中进展甚缓，要转变习惯的管理思维，不能仅靠红头文件或转制规定，必须在新社会建设过程中，对行政管理机构与具体操作组织的各自功能进行重新设计，清晰地划分各自的职责范围。在当代城市社会的公共服务领域，行政管理作为主要出资方的化身，只有超脱于操作层面，才能正常地对社会资源利用状况进行监控。当代社会发展资源被滥用的事例多多，根本原因就在于行政管理直接进入操作领域，原有的社会资源使用监控职能反被自然消减了。

在城市社会建设中，单个社区图书馆是个细微的项目，但因为数量众多，又是一个关乎公众文化生活的重大事物。无论是不断扩张中的中心大都市，还是城镇化过程中的新兴城市，社区图书馆都是社会建设的基本课题之一，行政机构的管控职能如何落实需要引起重视。

在社区居民参与管理，自主决定资源建设的前提下〔4－5〕，行政管理机构需要做的，首先是检查行政性投入的资金安全，包括资金用途是否合理，使用方式是否规范，有否其他途径的投入，如社会性资助、捐助资金的有效管理等。确保图书馆发展投入没有被浪费或空耗，应是文化行政机构的管控重心。

其次，行政机构要关注社区图书馆组织的运行状况。此处并非指图书馆服务活动的运行情况，而是指社区图书馆管理组织是否能正常运行，能否按照组建时的承诺稳定地开展工作，无论是社区工作者，还是签约的志愿者，他们的岗位履职情况应该成为行政管控的内容。

第三，行政机构关注和督察大中型图书馆服务社区图书馆的履责情况。基层图书馆的活动与发展是否正常，大中型图书馆的专业技术和资源支持举足轻重。行政管理机构要督促大中型图书馆稳定地支援社区图书馆的各项活动，确保大中型图书馆履行好援助职责，是行政机构为社区图书馆保驾护航的重要管理方式。

2．3 促进自主发展避免强行推进

每一所基层图书馆都需要根据所在社区的人文环境，居民自主管理水平等基础条件，确定本馆的服务内容与活动方式，这是有效发挥社区图书馆功用的前提。

在社区人群中，真正关心图书馆活动的一般是两类人，一是社区中的阅读爱好者为主的信息资源用户，二是社区管理工作者。前者是图书馆服务的受益者，他们的感受对于社区图书馆的活动内容设置与项目调整等有直接影响;后者是社区公共事务的协调人，也是社区多种发展资源的直接管理者，社区图书馆的运行情况及投入效益等，始终在他们的视野之中。因此，社区图书馆活动的优劣，惟有基于他们直接感受的认定才是真正意义的。

相比之下，对于星散于不同城市各个社区的图书馆而言，图书馆的活动举办场次，阅读人次，流通册次等数量或折算分值比较，或许只有在本社区图书馆作纵向观察时，才能提供参考作用。在当代城市人群集聚的普遍化运动状态中，请多统计基数随时发生变化，不同地域的数据比较，其价值十分有限。

考核评比的目标是推动图书馆事业发展，但时下实践中的变异在于大一统的“绩效评估”模式，在行政意志主导下强行推进，从根本上背离了科学管理的本意。让社区公众直接对图书馆工作做出成效认定，才能保证图书馆契合本社区读者用户的实际需求，这样的自主发展模式，方能促进社区图书馆的健康发展。它与公众参与建设、社区自主管理的新社会建设等主流活动汇合，才是社区公共文化的真正建构过程。这一模式的社会价值也将超越图书馆投入与效益的理论层面。因为，城区社会管理模式从“行政化”走向“公共化”，原本就是当代社会文明进程的一个组成部分。

3 系列絮语:现代社会建设的一些概念辨析

当代中国的社会发展正处于重大的转型时期，早些年计划经济时代遗存的社会管理思维，依然顽强地影响着管理和研究者的发展思考。即便主观意愿是积极的，但传统思维方式却在无形地阻碍着现代文明的实践。

当代中国的社会公共事业曾经在计划经济环境中，由战争理念、工程思维主导着进行了大量的实践，这些实践大多经历了初期辉煌，中期停滞，后期湮灭的曲折发展路径。

为城市公众提供公共服务是社会文明进步的一个标识。具体操作模式的选择，既决定着公共服务事业的持续发展可能，更表现为当代文明社会的建设路径。所谓“社会文化”，严格地说就是公众社会生活方式的一个抽象表达语词。公众参与，自主管理，是现代社会建设，包括公共服务等活动的本质所在，没有公众参与和自主管理，就没有“公共”的社会生活方式，所谓“公共文化”，也就是无源之水，无本之木。

需要注意的是，过去五十多年中，中国图书馆界还有一些久远的概念误读，即把前代社会留存的“公立图书馆”，简单地改称“公共图书馆”。而在改称之前，却没有去仔细推敲“公立”与“公共”的本质差异。〔4〕而这种差异思维的缺失，必然引发管理研究的紊乱。

在“公立”行为模式没有本质变化的情况下，简单标注“公共”字眼，自然不会改变活动的本质。由此，我国图书馆学研究曾一度纠结于国家层面的大型图书馆算不算“公共图书馆”的困惑，高校、科研系统等图书馆的机构外读者服务，明明是公共文化服务，但为了与“公共图书馆系统”区分，也只能用“社会服务”来表达，等等，不一而足。事实上，无论是国家、省市、地县各级直接应用行政性经费举办的公立图书馆，还是民间各种社团、基金会、慈善组织等资助的民办图书馆，只要是为城乡公众提供文献信息服务的，都应归属于公共图书馆范畴。而伴随着社会的进步，基层公立图书馆开始广泛应用非行政性发展资源，诸多民办图书馆也开始获得行政性经费的资助。若把公立图书馆与民间图书馆继续用“公共”这一词语进行界分，逻辑上毫无科学性可言，管理操作中必然出现混乱。

当代城市公众生活形成了多种多样的公共服务需求，这些服务活动及其承担者来自于社会的不同领域，组织服务的实施方式也各不相同。这样的社会性公共服务，并非单一由使用行政资源举办的机构、组织完成，也非单一采取公益服务模式，更非单一以“无偿”为服务标准。

例如，城市居民眼中最普遍的电影院，是服务公众文化生活的基础设施之一。售票服务是市场经营性的服务方式，未成年人半价或低价票服务是公益性的服务方式，对于高龄老人等特殊群体的免费赠票服务则是慈善型的服务方式，三种方式操作方法不一，但都在公共文化服务的范畴之中。因此，当代图书馆界流行的“公共”等于“公益”，“公益”等于“无偿”的思维，毫无科学性可言。进一步讨论这些概念超出了本文的范畴，笔者只是希望图书馆学研究人员认真学习和掌握社会科学的一些常识，从事图书馆事业发展研究，就必须学习社会管理科学知识，随时学习当代社会科学的研究成果。

经历了半个多世纪的波折之后，我们的发展思考需要回到科学理性的基础。社区图书馆可持续发展课题，需要突破以往图书馆建设的传统范畴，进行发展模式的转换，管理思维也需要从行政化向公共性转型。当代图书馆活动从“公立时代”，转变为“公共事业”之时，中国图书馆事业也就获得了一个新的历史起点。

1，4．王宗义．社区图书馆员职业空间局限与人力资源配置模式的变革:基层图书馆从行政模式转向公共模式的思考之一．图书馆，2012(5)

2，5．王宗义．社区图书馆资源行政配置与自主集聚和交流的模式选择:基层图书馆从行政模式转向公共模式的思考之二．图书馆，2012(6)

3．孙蓓，束漫．图书馆服务标准到指南的变化:基于国外发展历程的研究．图书馆杂志，2012(6)

6．王宗义．社会的城市化进程与现代图书馆活动——兼作“公共图书馆理念”的科学解读．中国图书馆学报，2006(6)