中国基层协商民主建设路径探析

王竹君

（华南农业大学思想政治理论课教学部，广东 广州 510642）

中国基层协商民主是在马克思主义理论指导下和中国共产党的领导下，广大基层人民群众通过自由、平等、公开的讨论、对话与沟通以表达利益诉求和愿望，从而实现政治参与的民主形式和渠道。“基层”是指农村、城市社区和企业。

就目前中国而言，选举民主仍然是社会主义民主的主要形式，协商民主在当前条件下只能是选举民主的补充形式。在中国共产党的领导下，把协商民主与选举民主结合起来的过程中，始终要体现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神，并把它作为民主和法治的重要内容，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，共同来构建社会主义和谐社会。

一、中国基层协商民主的实践形式

（一）村民和居民会议

1.村民会议。

我国的《中华人民共和国村民委员会组织法》 （以下简称为《村委会组织法》）规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”

村民会议的组成人员要求是本村十八周岁以上的村民，其召开的有效条件是应当有本村十八周岁以上村民过半数参加，但是，由于在我国农村地区，家庭成员间的意见统一性较强，加上大多数成年村民选择到城市打工，《村委会组织法》同时也规定本村三分之二以上住户的代表参加，村民会议同样有效。在一些经济发展较好的村庄，村民会议根据需要有时也邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。《村委会组织法》规定：“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。”，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”但是，由于一些农村人口规模大、居住区域分散、人口流动性大以及农村人民对政治事务的普遍不关心态度，村民会议的召开比较困难，因此出现了村民代表会议。《村委会组织法》规定，“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成。”“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”

2.居民会议。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称为《居委会组织法》）规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。”“居民委员会要向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”

《居委会组织法》有关居民会议的相关规定与村民会议基本相同，例如都要求全体十八周岁以上的公民参加，或者以户和居民小组为单位派出代表参加。关于居民会议及其决策的有效性，要求“与会人数必须有全体的过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过。”居民会议的决定结果具有最终决定权，居委会和全体居民都必须执行。

（二）民主恳谈会

民主恳谈是浙江温岭市原创的一种基层治理形式，其原始目的仅在于对农民进行现代化思想教育，随后当地的基层干部将其发展为政府官员与群众之间的协商对话机制，《中共温岭市委关于进一步深化民主恳谈，推进基层民主政治建设的意见》规定：“今后，全市各级各部门都要把民主恳谈作为重大决策的必经程序。”［1］

“镇（街道）民主恳谈的议题既可由党委、政府（办事处）确定，也可由若干名镇人民代表或若干名群众联名提出，由镇人大主席团审核。村恳谈会的议题既可由村党支部、村委员会确定，也可由若干名村民代表或若干名村民联名提出。举办恳谈会前，要先把决策事项的初步方案或意见向群众公布。参加恳谈会的人员除各级人大代表和村民代表之外，还要有各利益群体的代表参加，并在规定时间内有序发言。”［2］

民主恳谈会的产生对于基层民主意义非凡。第一，它的产生体现了基层民主制度的逐步完善；第二，它推动了基层人民代表大会制度的建设；第三，“它将基层民主的着力点从选举过程扩大到权力的执行过程，深化了决策民主和权力监督，同时它把参与和协商两个要素也引入了基层公共生活。”［3］

（三）社区论坛

武汉关居民论坛创办于1999年，主要以论坛的方式吸纳社区居民共同参与管理社区事务，达到自我管理、自我教育、自我约束、自我服务、自我提高的目的。这种只能在发达国家孕育的协商民主机制出现在发展中国家，武汉关居民论坛作为一个实例，已经引起国际学术届关注。

它的参与者包括社区的常住人口和居住了半年以上的外来人员，每个人参与的权利是平等的。论坛的参与者范围广泛，包括居民、社区内的各种组织成员、区政府人员、所在社区的单位代表等，但其主体仍是普通居民，其所占比重很大［4］。武汉关社区论坛建立了每月一次的例会制度，其主题涵盖了环境保护、社区安保、基础设施等。居民论坛关注与社区利益息息相关的现实问题，注重实际成效，坚持“逢事必议”的原则。社区论坛有效地调动了居民参与公共事务管理的积极性，实现了依靠自身力量解决公共事务的美好愿望。

除了上述几种形式外，实际生活中还存在许多其他基层协商民主的实践形式，如公民评议会、民主听证会、社区对话等。

二、中国基层协商民主实践中存在的问题

（一）一些地区的民主协商流于形式

第一，基层民主协商主要由基层的党组织或行政领导组织，由政府组织的民主协商逐渐变味。当前，基层群众对民主协商的运行方式、程序等认识仅仅停留在基本常识，对于基层民主和民主协商的本质价值，大部分群众，甚至政府官员都了解不深。

第二，中国传统文化对当今的政治发展仍然有着深厚影响。中国传统政治文化中的“大一统”思想，要求人民思想、行为高度集中统一；“中庸”思想的渗透，导致群众在政治参与中不轻易表达自己的观点，提倡明哲保身；传统小农经济的“平均主义”思想主张完全均等，然而民主协商主张公平竞争，鼓励有能者率先进步，也激励落后者努力赶上，最终达到共同进步的目的。

第三，协商得到的结果没有贯彻落实好。大多数政府官员都能够重视公民提出的问题以及民主协商的运行过程，但是包括群众在内，所有的协商参与者不够重视和关注协商所得出的结果最终能否顺利实现。人们的注意力都放在怎样通过博弈获得自己想要的结果以及对协商的讨价还价的过程，但很少人在协商结束后去注意协商得到的结果是否得到了彻底实施。

（二）弱势群体参与不平等

如果无法保障平等，那么协商就失去了它的意义。协商民主在理论上基本是完美的，但在现实中，最后却往往更倾向于体现有产阶级的利益。民主协商就像购物时的讨价还价，双方总会利用所在方的优势尽量为自己谋利益。在民主协商的参与者当中，比起有产阶级，普通民众就是弱势群体。在民主协商的过程当中，协商的方向和结果往往被有产阶级操控，因此普通民众的利益就因为参与不平等而受到了损害。

其中，参与不平等在城市外来人口、女性身上的体现特别明显。农民工的收入基本用于营生糊口，文化水平程度较低，加上他们无法得到与城镇居民平等的待遇，对城市的归属感较低，因此对于参与民主协商没有能力也没有兴趣。而社会底层的女性文化水平程度普遍较低，特别在农村，她们的表达意识和能力不强，思想封建，民主意识较弱，加上整个社会并不积极鼓励女性参与政治事务，因此导致了许多对于民主协商有参与热情的女性缺乏参与途径或者在民主协商当中没有话语权。

（三）利益驱动的参与亟需转为责任驱动的参与

利益驱动的参与，是指利用人趋利避害的特性，使用个人利益引导或驱使他去从事不愿或者不能主动从事的工作。在政治民主化的初期，群众并不积极主动参与政治，参与动力在于当地政府部门的积极动员，参与目的在于能够获得经济利益，例如在浙江省的农村，富裕群体的政治参与普遍比较热情，是因为他们发现参与政治可以为他们的商业活动提供支撑和保障。而责任驱动的参与，是指人们在特定时刻，受内心的道德观和责任感驱动，做了自己认为应该做的事，与荣誉或金钱无关。随着当前社会与经济的迅速发展，公民的政治参与热情逐渐高涨，利益驱动的参与越来越多地转化为责任驱动的参与。因为，当人们变得富足后，其关注点已经不再局限于个人利益，而更多地转向社会公共利益。目前，许多企业主积极履行社会责任，积极参与社会公益事业，例如在汶川、玉树、雅安地震时进行了资金、物资捐助等，它们通过积极承担社会责任来增强企业竞争力，实现企业的更高价值。承担社会责任是提升企业核心竞争力的重要途径，已经成为了全球化背景下企业发展的大趋势。

政治发展的方向在于使利益驱动型的政治参与转变为责任驱动的政治参与。然而，现实中的一些人对责任的认识非常肤浅，仅把在违法行为上的“不作为”看做尽到了责任，而忽略了在有益事件上的“作为”。将责任感转化为自觉行动是一个漫长的过程，要想在民主协商中真正实现责任驱动的参与，我们必须做好打持久战的准备。

（四）尚未有效发挥政治经济的作用

基层民主协商的一个作用是对政治的监督。当前，由于基层政权运作不透明，使得这一作用难以实现。例如，一般基层民主协商会议的召集都是由基层相关管理部门主持的，议题的确定、程序的制定都是领导们事先规定好的，因此，政府为了维持稳定，就可能摒弃那些争议性或者敏感性较强的议题。加上在会议进行过程中，由于各级领导干部在场监督，许多基层民众不敢畅所欲言，因此民主协商成了走过场，参与者也失去了参与的积极性。

基层民主协商的另一个作用是发展经济。从西方发达国家的经验来看，民主政治是有利于经济发展的。但是从我国当前情况来看，民主协商在我国的基层社会虽然有一定的实践，也对当地实际问题的解决起到了推动作用，但总的来说，其对经济发展的贡献还不是很明显。

三、促进中国基层协商民主建设的路径选择

（一）营造良好的政治文化环境

第一，培养群众的公民意识。

首先，向公民宣传教育宪法精神，增强公民的法制意识；其次，培养公民的爱国主义和民族精神，引导其认同我国的政治制度；最后，培养公民的维权意识和肯定公民的维权实践，创造公正的环境。我们要按照十八大精神，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”

第二，培养党政干部的民主意识。

首先，通过教育领导干部，使他们认识到人民群众在社会历史发展中的重要作用以及自己作为干部要全心全意为人民服务，重视群众的基本政治权利。其次，通过正确地用人、公正合理地选拔干部，形成干部对公众负责的制度环境；通过将干部的考核机制与干部民主意识的提高有机结合起来，实现干部执政观念的更新。最后，通过对网络渠道的合理利用，大力推进社会舆论监督，为更多元的权利话语、更广阔的参与空间、更民主的参与方式创造条件。

第三，利用大众媒体传播公民文化。

首先要为舆论监督立法，通过立法规范大众媒体的行为；其次要保证大众传播媒体的社会责任感。一方面，领导干部要真诚欢迎和接受大众媒体等舆论监督，同时要加强与大众媒体的沟通，引导它们向群众传递科学的公民文化，提供正确的舆论导向。另一方面，大众媒体不仅要为公民参与政治提供及时的信息，还要为公民发表意见提供便利的渠道，使他们能利用大众媒体等舆论监督的渠道对政府实施有效的监督，行使参与政治的权利。

（二）提高群众的协商参与能力

基层民主协商针对的主体是基层群众，他们要想充分表达和维护自己的利益，必须要努力提高自身素质和协商参与能力，而政府也要为此提供充分的条件和保障。

第一，加强学校教育。首先，在学校教育中拓宽知识的广度，根据不同阶段学生的能力适当开设时事课程，把公民意识教育从小抓起。其次，实施素质教育，应逐步摈弃应试教育、片面提高升学率等非科学做法，将更多的精力投入到学生的逻辑思维能力、语言表达能力、实际操作能力、良好性格的培养上。

第二，加强社会教育。从政府的层面来看，要为基层群众尤其是弱势群体提供受教育的机会，建立培养民主协商能力的学习班、讲习所、图书角等，为他们提供可以获取民主协商技能和法律专业知识的途径；加大对教育尤其是农村教育的财政支出等。

第三，通过政治实践锻炼基层群众的民主协商能力。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治，以及城市居民自治，这些都不需要太高深的专业知识和技能，而且还能在具体的实践过程中很好地锻炼民主协商能力。在实践当中，使得群众逐步熟悉民主协商的操作规范和流程，也锻炼了民主管理能力，提高了参与政治的积极性。

（三）从国情出发健全群众表达机制

为了推进政府决策的科学化、民主化，就必须不断健全群众表达机制，拓宽群众的参与渠道，加强政府与群众的互动交流。

第一，发挥村委会、居委会、职代会等社会组织和民间机构的协商作用。首先，在农村，要建立民主协商的规则、统一民主协商的程序。其次，在城市，与人民群众切身利益息息相关的问题，如房屋拆迁安置、公共交通、城管执法、环境保护等问题的解决，要充分发挥决策咨询、听证问询、社区论坛等基层协商民主形式的作用。最后，在企事业单位，要不断完善工资协商制度。

第二，深化矛盾协调会制度。矛盾协调会是指社区党组织和居委会对社区成员之间的矛盾或利益冲突，采取协商、调解等办法进行协调处理的一种会议制度。主要目的是化解社区矛盾，维护社区稳定。首先，针对“政策外、情理内”的问题，要因地制宜、结合实际，想方设法给予群众帮助。其次，针对涉及部门众多、跨度时间较长、理清责任难度大的问题，注重以压实责任为突破口，将责任权利明细化，着力化解“三不管、难落实”矛盾。

第三，深化听证会制度。首先，落实听证前置的制度，做好前期评估的工作，建立目标原则、组织领导、实施流程、应急处置和保障等配套的工作机制。其次，完善听证制度，把民生事务纳入听证范围，引入“两次征询”机制，真正做到尊重、依靠、引导好群众，充分听取群众意见。

第四，健全专家咨询制度。在面临专业问题时，需要请进专家或者是进行专家咨询，专家学者利用自己掌握的专业知识、相关信息等，对专业性、技术性较强的重大事项进行分析论证，实际上就是公民通过专家咨询制度参与民主决策。

（四）完善监督制度

为了避免并惩治各种徇私枉法的现象，监督制度的作用在于实现和保障公民的政治权利，其体系包括公民的评议制度、问责制度、公示制度、检举制度、信访制度等。

第一，落实问责制度。2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，此后许多地方政府推行“问责制”，并陆续出台了相应的规章制度，但作为“新生事物”，问责制目前还局限在政治经济生活中的一些大的领域，比如，重大事故、城市建设、招商引资等等，而对于诸如便民服务、公共设施、交通拥堵、噪音污染等事关老百姓衣食住行、吃喝拉撒等等民生层面却很少引入“问责制”。为此，一方面要从立法上进一步细化政府和官员的权责，不仅开出官员明细的“权力清单”，更需设计出明确的失职状态下的责任后果；另一方面，须以严密的规则将各种责任方式、问责主体、问责程序以及责任实现的监督等纳入法制轨道，尤其是要建立对问责的事后监督制度，对免职官员的复出进行必要的约束，以防止官员问责流于形式。

第二，深化评议会制度。首先，改进评议方式，一方面做好劝导工作，增强群众文明意识，另一方面进行考核评定，督促相关部门改进工作。其次，扩大评议范围，评议形式由一年一评改为一年多评，既有综合评议，也有专项评议，既有集中座谈，也有实地勘查等。最后，注重评议效果，将整改承诺落实到位。

第三，健全公示制度。这里的公示制度是指党政机关和国有企事业单位，将不涉及国家秘密的、与群众利益息息相关的各种事项和信息进行公开、并广泛收集群众的意见和建议，从而做出及时处理的制度。公示的事项包括：机构设置及其职责、人员职责、法律法规的规定、办事程序等。

［1］［2］慕毅飞.民主恳谈：温岭人的创造［M］.北京：中央编译出版社，2005.213，213.

［3］方柏华，董明.政治社会学视野下的先富参政与民主恳谈现象研究［M］.北京：人民出版社，2009.114.

［4］土敬尧.参与式治理——中国社区建设实证研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2006.158.