新时期党执政合法性探究——以民主和民生为研究视角

官茂元，金芳妃

（福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007）

“人类特定政治生活安排需要某种合法性的支持和证明，这几乎是所有社会的一个通则。”［1］政治合法性论证是一个不断变迁的历史概念和特定历史阶段执政主体必须面对和解决的一个执政基础性问题，政治合法性的论证可以使执政主体获得稳定的执政根基，博取民众对政治体制和政治系统的赞同与忠诚。那么，什么样的执政基础或者什么样的政治合法性论证才具有说服性，民众才能服从执政权威？这样便涉及政治合法性构成的基础性因素的论证。从这一点讲，政治合法性可以看成是民众对政治体制的一种价值认同，也就是民众把具有合法性基础的政治体制作为了自己政治信仰和追求归宿，政治合法性与民众政治情感之间是一种“信赖依附关系”。可能构成政治合法性的基础因素是丰富而多样的，可能是历史传统惯性、领袖权威使然，也有可能是习俗、宗教作用，最后还有制度、法律约束。“宇宙秩序”、“伟大的存在之链”［2］，是西方前现代社会基督教与亚里士多德主义相结合的目的论宇宙观。根据这种宇宙观，世界由神所创，世界外物都被赋予了特定的功能与目的［3］。这是前现代社会世俗权力获得合法性论证的构成基础。因而，传统社会的政治合法性论证是对超验秩序的敬畏与服从，人民屈从于政治安排与政治权威是对宗教笼罩下神秘秩序信仰的延伸与表露。随着启蒙运动的勃然兴起，匍匐在宗教神秘信仰下的理性个人开始被重新发现，“我思故我在”，笛卡尔对世俗世界的理性沉思与呐喊，唤醒“自然的去魅”、“世界的去魅”［4］，引起了世俗权力的合法性基础的论证的位移。哈贝马斯认为：“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在着一些好的依据，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”［5］发展中国家在现代化进程过程中出现的权力更替、政权动荡、社会暴力，在一定程度上都与执政合法性基础论证有关，表现为：当政权合法性得以论证，那么政权获得与执政则表现出稳定性；反之，则政权动荡、社会分崩离析。转型时代的中国社会，面临着复杂而深刻的利益分歧与多元化的利益诉求，社会整体统一而完整的追求和信仰还没有形成。执政党面临着复杂的国内形势与矛盾，使党在历史过程中形成的执政合法性基础面临严峻挑战。

一、利益多元分化与政治吸纳缺位

三十多年的改革开放，伴随经济发展的同时，中国社会也面临着深刻的利益分化和多元化趋势，这种多样化的趋势是与中国的现代化进程紧密相伴的。多元而深刻的利益分歧引起了普通民众在价值层面的冲突，当这种利益诉求和价值冲突超出了现有政治系统和秩序的承载能力时，必然会危及社会的稳定，引起社会各阶层的矛盾与冲突。政治统一体也会被分解为各方利益诉求的代表，利益分歧呈现出排他性、区域性的特征，利益分享则表现出封闭性与垄断性。这些分歧，强烈地撕裂了政治系统的稳定性，削弱政治统一体内在的凝聚力。但是，具备中国特色有效而持续的利益协调机制还没有完全建成，缓冲利益矛盾的安全阀门面临严重考验。不断的上访事件和维权自焚事件，深深地刺痛了中国社会的神经，中国社会陷入了普遍的焦虑与矛盾，这些矛盾与冲突，大大浪费了中国现代化带来的福利。因此，从总体上来看，中国的现代化进程带来了逐步完善和发达的社会主义市场经济，但是经济人格的利己性因素正在取代完善的道德人格的追求，使得传统道德人格追求的价值体系面临瓦解的风险，而完善统一的现代价值体系尚未形成，价值多元，利益分化和评价标准的多元化，“导致了社会共识危机，利己主义、虚无主义等思想的泛滥销蚀着政治合法性的价值资源。”［6］

阿尔蒙德认为，“世俗化是态度发生变化的一种过程，人们越来越重视在其周围世界中可以见到的因果关系，个人往往自信他们拥有改变环境的能力，并选定有助于自己改变环境的行动方案。”［7］改革开放，开启了中国完全意义的现代化进程，随着中国经济的增长和公民教育的提升，民众的政治诉求和公众的政治抱负也在不断提高，公众对政治制度安排的协调机制表现出更大的关切与愿景。然而当政治表达与诉求超出现有政治系统的消化限度时，政治系统就会出现政治诉求过载现象。现代化带来的利益分化使各个阶层和集团都希望参与并影响政府的价值分配，当政治参与者发现现有的政治制度与安排无法满足公众的利益需求时，公众会尝试通过其他激进和非法的手段影响政治价值分配，最终影响社会稳定和执政根基。

二、公共服务供给不足与公权力膨胀

政治系统适宜的存在方式是供给恰当而有效的公共产品与公共服务。多元而分化的利益分歧，意味着公共产品主要提供者需要面向社会提供的公共服务更为多元和复杂。因为，不同的利益诉求和多标准的价值准则是转型社会执政党必须面临的难题。政府作为公共权力的唯一所有者，在面向公众和社会提供公共产品时会因为缺乏竞争而表现出“懒散”和“惰性”。具体体现在行政办事效率低下、公共服务滞后，使得现有的政治系统安排社会化层度和市场化意识不足，不能及时而有效地向普通民众提供合适的公共产品和个人行政服务。“效率——尽可能地利用已有的金钱实现更大的公共利益——是公共行政实践的理论基础。”［8］政府效率与一般意义上的效率（投入产出比率关系）相比，其更加强调社会效益和社会价值，是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”［9］。但是，由于转型时期政府服务理念的模糊与服务职能上的错位，使得政府在公共服务的供给上面临着社会需求的激增与服务欠缺的失衡。

公共权力的膨胀是政府自利性的表现，通过公共权力的不断扩张，政府从市场所获得利益成本将不断降低，本来用于为公众提供公共服务的公权力变成了政府用于谋取自身利益的工具与手段。公共权力的排他性和支配性的地位，使得政府可以将自己“经济人”理性凌驾于公共服务客体本身，结果容易引起公共权力的异化与公共权力的滥用。“发展中国家在现代化过程中产生的腐败即是公共权力异化的表现，利益分配倾向于政府官员和其商业伙伴而不是普通大众，引起了社会成员的公愤和对政治统治正当性的怀疑。”［10］政府公共服务的缺位与公共权力的膨胀的矛盾，使转型时期执政党面临着严峻考验，降低了政府公共服务本色与公信力，对执政合法性基础产生了深刻的冲击。

三、权力监督缺位与社会公正缺失

“权力，不管它是宗教还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”［11］政治合法性的可靠佐证与公权力的受到严格监督与限制有密切关联，政府行为只有有效地受到公众的监督，才能防止公权力的滥用与腐败现象的发生。但是，转型时期的中国社会，公众对政府行为完全有效的监督体制还没有建成，政府在缺乏有效的外部监督的情况下，可以绕过已有的制度与法律规范，寻求自身特殊利益。因而，在权力运行的过程中，权力缺乏有效的社会监督和法律法规约束，公民个人权利容易受到公共权力的侵害，用于保障社会公正的公共权力获得了法律之外的特权与排他性的强势地位。公民的个人诉求，无法通过有效的政治沟通予以表达，个人利益也无法通过政府政策予以保护。权力与权利发生着尖锐的矛盾与碰撞，在这种不平等的“权利”对比中，缺乏公共权力庇护的弱势群体会产生仇视情绪，而普通民众也会因利益受损产生政治认同的离心趋势。政府权力与公众权利不对等的矛盾与冲突，不断地肢解着政治系统的支撑根基，消磨着政治统治的合法性资源。

因而，执政党在新形势下，面临着历史形成的执政合法性资源不断被瓦解的现实，探究如何重塑和加强党执政的合法性基础，获取民众的对政治体制的认同显得格外重要。政治合法性构成的基础性因素虽然复杂而多样，但是，构成执政合法性的基本逻辑还是可以框定的，一方面是公众对政府执政的合法的认同与支持，体现为民众对执政团体“共识契约”的达成。另一方面，则是政府面向公众诉求所作出的反应，体现为“人是目的”政治合法性构建的最高准则。即政府行为的一切准则必须为了人民，以解决民众最直接、最现实、最密切的利益为归宿。在此基础上，实现政府的公共价值。政府行为必须被限定于一定的范围之内，能够受到制度和法律的约束。而公众能够有效地表达自身的利益，能从政府公共产品和追求公共价值的角色定位中获取生存保障和发展所需。因此，政府需要加强与民众的沟通与互动，不断对现有制度进行优化与改革，使政治系统治理下的公众能够获得切实的利益保障。以此出发，执政合法性资源的积累必须处理好民主与民生的关系，通过民主与民生相契合的方式，为政治合法性论证提供理论与实践支撑。体现在：

第一，民主与民生相互促进，为政治合法性构建提供互动性支撑。民主与民生不是对立与相互冲突的关系。政治运行需要采取一种民主化的方式，让民众能够参与政治行为过程。因而，没有离开民生的民主，政府执政需要以民主化的决策为准则，让民众切实履行公民责任参与政府监督，捍卫自己的自由、平等、尊严等权利。只有实行民主，才能很好监控权力的使用，杜绝官场的贪污腐败，维持社会的公平正义，从而有效地保障民生问题的妥善解决，不断提高包含物质和文化生活在内的民生水平。相反，如果民众关于民生的利益诉求得到充分表达，政府公共服务提供的产品和服务始终以公众的需要和民生问题的解决为依据，民众就可以从政府的角色定位中，获取自身赖以所需的公共资源。民众对政治系统的认同度就会不断加深，可以调动民众对政治参与的积极性与创造性，促进民主上层建筑的改善和发展。如果脱离民主谈民生，或者摈弃民生谈民主，那么所谓的民主政治与民生解决只能是空谈，民主与民生是相互促进、不可分离、息息相关的关系。这种关系体现了现代社会民主与民生的互动与相互倚重的关系，不可偏颇。

第二，通过发展民主保障民生，为政治合法性构建制度保障。现代社会民主与民生是相互交融的契合关系，在政治体制安排上，必须注重制度性建设，即围绕民主政治的发展，有效制约政府的权力和腐败现象的发生，把政府职能定位为公共产品的提供者和市场公平、正义制度维护者的角色。当前，由于我国的特殊的历史国情和现实因素，权力的运行和监督还没得到有效的制约，公共权力侵犯私人权利的事件屡见不鲜，当公民的生命财产权得不到切实的保障和维护时，“就不仅是百姓的民生困难得不到解决的表层问题，而且是人们的基本权利得不到保障的深层民主法治问题。”［12］所以，只有切实实行民主法治，在实然的层面拓宽民众参与政治决策的渠道，放权于民，民众才能切实表达自己利益诉求和有效进行自我权利的维护。因此，政府行为必须限制于宪法和法律的约束之内。政府行政只有通过依法行政、依法执政才能有效地解决民生问题，也只有这样，民生问题的解决才能获得可持续性和稳定性。要巩固党的执政基础，践行“全心全意为人民服务”的执政信念，保持党执政地位的巩固性，执政党必须不余遗力地推进社会主义民主法治建设，为保障和改善民生提供制度性的强有力的保障，为党的执政合法性提供制度上论证依据。

第三，通过保障民生来发展民主，为政治合法性提供“契约共识”。中国特色社会主义的实践表明，通过社会主义民主政治的作用，把政府执政纳入民主法治轨道，可以有效地改善民生、促进民生。同样，历史和现实也证明，通过政府职能转变，把政府职能的落脚点放在保障和发展民生的各项工作，可以有效地推动政府的科学执政、依法执政、民主执政。转型时代的中国社会，民生问题成为国家大计，民生问题不仅仅停留在吃饭、住房的基本生存需要上，还包涵了民众的对民主政治的诉求、精神文化的提升等各个方面的需求。具体体现为对生命价值的尊重，个人健康的保障和人格尊严的实现等。民生问题与民生诉求被赋予了新的时代内涵与追求。政府的执政方式和服务需要围绕民生深层次的需要与诉求，首先保障民众生存性民生诉求，为普通民众的医疗、教育、住房提供基本的福利保障。其次，还要不断满足民众日益增长的发展性民生诉求，即在满足了民众基本的生存性民生诉求后，需要为民众的自身发展提供服务与支持，解决诸如平等竞争、公平利用机会等规则性原则的构建的民生诉求，同时还要切实保障民众的劳动权、财产权、社会管理参与权方面的民生愿望。最后是全面民生的满足，全面民生是多维度、高层次的民生诉求，落脚点为人的全面发展，需要政府为民众政治权利、经济权利、社会权利提供渠道与保障，实现民众的生命价值、人格尊严。可以看出，民生诉求的三个层次是不断递进的关系，前一个民生诉求与愿景是后一个民生需求的基础，后一个民生愿望是前一个民生追求满足后的演进与发展。因此，全面而分步骤的推进民生问题的解决和建设，就其本质而言，是政治民主发展的推动器，能够为政治体制朝着民主化和法治的方向发展提供切实影响力与助推力。所以，民主政治的发展与进步离不开民生的发展，民生的进步能够使得公众获得“契约共识”。为政治体制的发展和优化提供动力，执政合法性也因此能够获得现实依据和实践上的论证。

总之，通过有序可行的民主法治政治安排来保障、发展民生。通过民生的建设、维护来推动政治民主的发展和进步，能够为执政党合法性资源的获取提供基本动力源泉。民主与民生的良性互动，对当前维护政治系统的稳定和社会秩序具有重大意义。政治制度安排坚持以人为本为出发点和落脚点，订立基于公共价值和制度民主法治的共识契约，是实现中国特色社会主义强国题中应有之意。也只有通过民主与民生的有效契合，才能从根本上化解中国现代化进程中的政治合法性危机。党的十八大报告指出，加快推进社会主义现代化建设，坚定不移地走中国特色社会主义道路。一方面，必须坚定不移地推动政治体制改革，积极发展党内民主，增强党的创造活力，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。同时，还必须建立健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。推进权力运行公开化、规范化、民主化。另一方面，还必须加强社会建设，以保障和改善民生为重点，把提高人民物质文化生活水平为改革开放和社会主义现代化建设的根本目的，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。十八大报告十分精辟而准确地概括了在新的历史时期中国共产党执政合法性基础的新内涵，即坚持以人为本，通过民主与民生互动结合的方式，为党执政合法性提供理论和实践支撑。也只有恪守民主与民生相结合与良性互动的要求，党的执政性合法性基础才能获得永不枯竭的源泉。

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