地方财政可持续发展的问题与对策——以泰安市为例

刘 敏

(山东泰安市委党校，山东 泰安 271000)

全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。财政作为政府履行职能的物质基础、改善民生的重要手段，能否实现可持续发展，是事关国家繁荣昌盛、社会和谐稳定、人民幸福安康的重大问题。

财政可持续发展，既包括保障经济社会健康持续发展，又包括实现财政自身的可持续发展，其前提是国民经济的转型发展，核心是财政收入的稳定增长，重点是公共产品和公共服务的可持续供给，关键是提高财政管理的科学化精细化水平。近年来，随着我国经济社会转型步伐的加快，一些长期积累的深层次矛盾逐步显现。地方财政面临增收难度持续加大、支出需求快速膨胀、收支矛盾日趋尖锐等一系列前所未有的挑战，一定程度上影响了财政经济的相互促进、财政收支的平衡协调和财政运行的健康有序。如何实现地方财政可持续发展，是一项值得研究的重要课题。

一、主要问题

随着我国经济增长步入下行期，转型升级步入阵痛期，改革攻坚步入深水区，地方财政可持续发展也面临诸多新的问题。

(一)财政收入增幅急剧回落。改革开放三十多年来，我国经济实现了年均近10%的高速增长，经济规模在全球的排名由第10位上升到第2位。与此相适应，财政收入也总体保持快速增长态势。特别是1994年以来，得益于分税制改革红利效应的不断释放，我国税收收入一直保持高速甚至远超GDP增速的增长。但是，近两年受世界经济深度转型调整、国内经济下行压力加大的根本性制约，财政收入增幅急剧回落。2012年，全国和山东省、泰安市的财政收入增幅分别比上年回落12、8．2和3．1个百分点。2013年以来，我国经济增速低于市场预期。受此影响，一季度全国全省全市的财政收入增幅均出现同比回落的趋势性变化，影响了财政可持续发展。另外，从国有土地出让金收入看，受土地政策和宏观调控的影响，加之土地资源的稀缺性，决定了土地出让金收入的不稳定性和不可持续性。

(二)财政收入结构不尽合理。从地方财政收入构成看，非税收入占比高的矛盾比较突出。2012年，地方非税收入占地方财政收入(本级)的比重达到22．5%，分别高于中央级和全国非税收入占比17．5、8．4个百分点。从泰安的情况看，财政收入结构性矛盾更突出一些，近几年非税收入占比一直高于全省平均水平。由于非税收入中相当一部分受政策因素影响大，较税收收入而言，具有明显的不稳定性和不可持续性。非税收入占比偏高，说明财政收入可持续增长的后劲不足。同时，非税收入大多具有专项用途，难以形成可调剂使用财力用于农业、教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生支出。非税收入占比偏高，一定程度上削弱了地方财政提供公共产品和公共服务，保障社会可持续发展的能力。

(三)财政收支矛盾日益突出。近年来，为应对国际金融危机冲击以及加快发展方式转变，国家出台了一系列结构性减税等政策，这对于扩内需、保增长和转方式、调结构发挥了至关重要的作用，但客观上直接冲减了地方财政收入，导致可用财力缺口加大。同时，民生事业、城市基础设施建设等公共支出需求加速膨胀，地方财政特别是市以下财政面临巨大的支出压力。以泰安为例，岱岳区、东平县和宁阳县等困难县的收支矛盾尤为突出。从财政收支增幅看，“十一五”时期，“一区两县”的财政支出分别年均增长27．9%、22%和23．8%，高于同期公共财政预算收入增幅6．6、4．1和6．1个百分点。从财政支出自给率看，2012年“一区两县”分别为 45．2%、37%和 39．3%，较2005年下降7、10．2和14．2个百分点。财政收支矛盾突出，特别是财政支出自给率偏低，导致对上级转移性收入的依赖度偏高，财力的自主支配能力降低，制约了财政可持续发展。

(四)政府性债务风险不容忽视。近年来，为适应经济社会发展，加快城市化建设步伐，各级地方政府主导大力开展投融资业务，最大限度缓解财力不足与公共事业、城市基础设施建设等资金需求急剧增加的矛盾。不可否认，政府投融资作为地方政府的一种体制创新，在综合运用社会资源服务地方发展中发挥了举足轻重的作用。但政府负债也是一把“双刃剑”，在借助政府性融资平台，放大政府投资效应，加快基础设施建设的同时，政府债务负担和潜在风险不断加大，给财政可持续发展带来隐患。

(五)财政管理仍存在薄弱环节。近年来，地方各级财政积极创新体制机制，大力加强财政科学化精细化管理，取得了显著成效。但是仍存在一些薄弱环节，不利于财政可持续发展。如，收入征管方面，还存在漏征漏管现象;部分企业会计信息失真、偷逃骗税等行为时有发生。支出管理方面，专项资金设置过多、使用分散、绩效偏低的问题仍比较突出，集中财力办大事的难度较大，等等。另外，县乡财政特别是乡镇财政收入来源分散，稳定性不强、增长点不多，普遍面临严重的财政困难;在人员配备、年龄学历结构等方面，也未能较好适应财政可持续发展的需要。

二、原因分析

制约地方财政可持续发展的原因错综复杂，既有经济基础、发展方式的根本性制约，也有体制机制、思想观念等深层次制约。

(一)经济根源。经济决定财政，税源决定税收。经济增长的动力结构失衡，产业结构不够合理，是制约地方财政可持续发展的根本原因。从宏观层面看，多年来我国财政收入一直保持高速增长，很大程度上依赖于大投资、大出口等大进大出的粗放型经济增长模式。当前，随着世界经济的深度转型，国内外的各种制约因素都已无法支撑原来的发展模式，加快转方式、调结构势在必行，长期看也有利于财政经济的可持续发展，但短期内将对财政增收产生反作用。从微观层面看，地方经济结构与国家宏观经济结构有类似的特点，但因各地的发展程度不同而呈现一定的差异。以泰安为例，拉动经济增长和财税增收的投资、出口、消费存在畸重畸轻格局，经济增长的质量偏低，从根本上制约了财政可持续发展。特别是对投资的依赖程度过高，经济增长的可持续性较差。2012年，全市完成固定资产投资1774．5亿元，占GDP的69．7%，投资率较2005年提高17．2个百分点。同时，外向型经济发展滞后，全市对外依存度仅为5．3%，低于全省25．5个百分点。另外，产业结构也不尽合理，工业中的煤炭、电力、钢铁、化工等“两高一资”行业比重过高，高新技术产业比重较低，不利于财政经济可持续发展。

(二)体制根源。分税制财政管理体制在强化中央集权和宏观调控能力等方面，发挥了巨大的作用，但是在财权上移的过程中，出现事权下移的趋势。在全国财政收入中，省、市、县、乡四级地方财政收入约占48%，而其财政支出却占全国财政支出的70%以上，即使存在中央政府的各类转移支付项目，地方政府仍面临巨大的财政困境。在分税制管理体制下，地方政府财权不足而事权过多，承担了大部分的支出责任，而且越到基层，财政状况就越困难，在一定程度上制约了地方财政可持续发展。同时，现行的税制结构以流转税为主，从地方税体系看，财税收入是大税种的小部分，小税种的大部分，税源分布零散，征管难度大、成本高、增收弹性小，难以成为地方财政收入的主要来源。

(三)思想根源。有什么样的发展理念，就有什么样的发展方式。多年来，我国的经济发展方式比较粗放、路径比较单一。体现在经济指导思想上，一些地方尚未完全改变以GDP为中心，重数量规模、轻质量效益的发展观，导致经济发展的税收产出率偏低。体现在财政收入增长上，主要是收入增速一直高于GDP增速，高强度汲取不利于涵养财源，进而制约财政收入持续较快增长。从泰安的情况看，长期以来财政收入增速一直远高于GDP增速，税负相对较高。“十一五”期间，全市规模以上工业税负达到5．1%，高于全省平均水平0．9个百分点，不利于涵养财源，从根本上制约税收收入的可持续增长。

三、对策建议

实现地方财政可持续发展，既需要激活内力，发挥地方政府的主体作用;也需要借助外力，发挥中央政府的引导作用。

(一)加快转方式调结构，下大力气培植壮大财源。基础稳固、财源充沛，是财政可持续发展的源头活水。着眼当前稳增长与长远促转型相统一，坚持基础抓起、源头破局，加快推进转方式、调结构、增财源，从根本上提升财政可持续发展能力。首先，坚持效益优先。把提高质量效益作为经济发展的根本导向，着眼于提高创税能力，将有限的财政资源优先用于税收回报最高效的领域，在“投入―产出―再投入”中实现财富积累、投入加大与发展经济、培植财源的良性循环。其次，强化资源整合。坚持集中财力办大事，通过调整支出结构、强化专项资金整合等途径，稳步加大财源建设资金投入;积极推动政府投融资转型发展，将工作重心由服务城市建设转到服务经济发展、培植财源上来，形成财源建设的资金合力。再次，突出培植重点。坚持向工业做强做大要财源、向服务业跨越发展要财源，特别是把园区作为财源建设的主战场，实行政策、资金倾斜，集中力量把部分产业基础好、承载能力强、辐射带动范围广、聚财增收贡献大的园区，打造成生产要素洼地、创税增收高地。

(二)遵循经济发展规律，保持财政收支适度增长。在结构性和周期性因素相互交织的作用下，我国经济正经历长期的深度转型调整过程。在这一过程中，财政收入再保持以往的高速增长，既不现实，也不可能。为此，应遵循经济发展规律，坚持激励与约束并重，进一步完善有关财政体制和财税政策，引导地方各级政府牢固树立质量效益导向，避免片面贪大求快。各级财政部门应牢固树立科学的财政收支增长观，努力保持财政收支适度增长，避免对经济发展长期的高比例汲取和自身的超能力透支。收入方面，充分考虑需要与可能，兼顾当前与长远，将收入增长控制在经济社会可承受范围之内，加快实现由数量型向质量型增长的转变。支出方面，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，按照政府与市场的分工和公共财政性质，坚持量力而行、量财而为，集中财力保障民生等重点支出，加快从一般性领域的退出步伐，防止财政支出错位、越位。

(三)适度下放财权，调整完善财政管理体制。科学合理的财政管理体制，有利于调动地方发展的积极性，产生正向激励作用，对于财政可持续发展起着举足轻重的作用。首先，科学界定政府职能。有必要对省以下各级政府的职能作用进行重新研究和界定，在取消和转化与市场经济不相适应的行政职能的同时，赋予县乡政府应有的行政职能。不仅要合理确定县乡财政收支内容，给予县乡政府必要的财权，还要配套建立科学合理的激励约束机制，充分调动县乡政府科学发展、拓展财源、增收节支的积极性、主动性和创造性。其次，完善转移支付制度。在转移支付方法上，加快用因素法取代传统的基数法，规范和统一财政转移支付标准;调整专项资金分配结构，集中一部分财力用于一般性财政转移支付，减少乃至取消部分地方配套，增加市县政府可支配财力。再次，健全地方税收体系。加快推进税制改革，合理划分中央与地方间的税收分配关系，通过减少共享税种、降低共享比例等措施，适当下沉财力，增强地方政府履行公共职责的能力。充分信任各级地方政府，赋予其一定的税收立法权，调动因地制宜开辟税源、聚财增收的积极性。

(四)创新财政管理，提高科学理财水平。加强预算管理，积极推进综合预算管理，坚持公共财政预算收入、基金预算收入、国有资本经营预算收入齐抓共管、统筹使用。加强财政支出管理，深化部门预算、政府采购、国库集中支付、财政投资评审等各项管理制度改革，建立健全财政支出绩效评价制度，确保资金安全高效运行;严格执行党政机关厉行节约的各项规定，从严控制一般消费性支出，积极稳妥地推进“三公经费”公开，将有限的资金、资源更多地用于发展经济和改善民生。加强政府债务管理，健全政府债务规模控制和风险预警等机制，设定债务安全线及风险防控标准，多渠道筹集政府偿债准备金，确保政府债务规模适度、风险可控、使用高效。加强基层财政管理，坚持抓基层、打基础，以“两基”建设为抓手，重点抓好乡镇财政干部教育培训，加快乡镇惠民服务大厅建设，为财政可持续发展奠定坚实基础。

［1］财政部．关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告［R］．中国财政，2013，(7)．

［2］楼继伟．中国政府间财政关系再思考［M］．北京:中国财政经济出版社，2013．

［3］行伟波．地方财政困境的成因及地方税改革的模拟［J］．财政研究，2013，(5)．