论新形势下高职发展的地方政府职责

□刘化喜

大力发展职业教育已成社会共识。在国家层面，2005年11月，国务院颁布了《关于大力发展职业教育的决定》，2006年11月，教育部、财政部出台了《关于实施国家示范性高职院校建设计划加快高职教育改革与发展意见》，为高职发展指明了前进方向。而在生产实践层面，社会对面向生产、服务、管理一线的实用性技能型人才需求日益加大，大力发展高职教育也成为经济社会发展的必然要求。根据教育部2011年全国教育事业发展统计公报，全国现有高职院校已达1280所，在校生平均规模5813人。高职教育已经占据高等教育的半壁江山，一个包含高职教育与其他类型教育并以高职教育为主体之一的高等教育体系初步形成。

不过，高职教育在高速发展的背后，也面临很多问题和困难。其中部分属于办学水平和质量范畴，可以通过高职院校内部改革和发展得以解决。比如：学校定位不准确、培养高级“蓝领”人才的目标没有得到充分体现；师资水平不高，尤其缺乏真正意义上具有丰富理论教学和实践经验的 “双师型”人才；教学手段和方法落后，还习惯于传统专科教育或者简单模仿本科教育的教育教学方式；实践环节薄弱，实验实训条件不能适应高技能人才培养目标的要求，等等。对此，相应的对策研究已有很多，在此不再赘述。需要看到的是，高职发展面临的困难中也有不少是由于外部因素造成的，并非高职院校自身所能解决，必须借助外部特别是政府力量，对高职教育作出必要的调控和干预，才能实现高职教育的持续、稳定、健康发展，满足经济社会发展对高级技能型人才的新需求。

一、高职发展面临的外部困境

高职发展面临的外部困境主要可以概括为几个方面。第一，生源数量下降。随着本科教育的大扩招，高职院校的生源空间遭受很大挤压。据新华社报道，2012年山东专科高职批次最后一次投档中，5.6万个招生计划仅投档不到3000人，300余所高职院校遭遇“零投档”，尽管录取分数线已低至180分，仍有96所高职院校三次投档无一人报考，为高职院校敲响了沉重的生源危机警钟[1]。事实上，生源危机并非山东所独有，根据各地高考招生部门公布的数据，广东、河南、河北等省份均出现大面积的高职招生难现象。第二，经费投入不足。很多地方没有按照要求制定和落实高职院校生均经费标准，教育费附加中用于发展职业教育的经费很少，局部时期内的财政预算内职业教育经费还呈现下降趋势[2]。据资料显示：2005年高职高专学校生均财政预算内教育事业费北京市为7837.1元，而最低的江西省只有1053元。第三，社会对高职人才认同度不高。这一方面关乎高职教育的质量还需要进一步提升，培养的学生还不能完全适应社会生产的需要，另一方面也与高等教育大众化时代的到来息息相关。接受高等教育已经不再是精英人才的专利，受教育者自然会抬高接受高等教育的期望门槛，热衷于本科院校尤其是重点大学，而轻视高职教育。第四，区域内高职院校间无序竞争。巨大的招生压力之下，各院校间出现夸大宣传甚至相互诋毁现象，严重地引发有偿招生，出现工作人员在利益驱动下擅自改动考生志愿等违法犯罪现象，破坏了正常的招生环境，也损害了高职院校的形象。第五，教学资源重复建设。专业雷同、各院校的发展方向趋同，实验实训基地各自为政，建设效益不高，设备利用率低，也浪费了本就有限的教学建设经费。

高职教育遭遇种种外部困境，原因主要有以下几个方面。首先，是高校生源规模总量下降。受人口出生率的影响，近年来高考人数不断下降已经是不争的事实。据教育部网站提供的数据，2009年全国普通高校招生报名人数1020万，2010年946万，2011年933万，2012年915万，呈明显逐年下降趋势。其次，是社会传统思维根深蒂固。在考生和家长层面，很多人认为高职是低层次的教育，对高职毕业生的未来不很看好，所以宁愿选择一些层次较低的本科院校，也不情愿就读高职院校。而在社会层面，对高职教育的“次等论”指责同样长期存在，一些比较激进的观点，甚至在对高等教育的内涵理解中主观排斥高职教育，并没有在思想意识中真正把高职教育纳入高等教育体系。再次，则是高职教育管理体制和运行保障机制方面的不完善。政府对高职教育的宏观调控把握不准，该管的不到位、重视程度不够、经费投入不足，缺少对高职院校有序竞争和发展的规则制定和引导；不该管的管太多、管太死，高职院校的办学自主权没有得到充分释放。显然，只有正确认识问题并实事求是地运用好政府调控之力，才能帮助高职院校走出困境。

二、地方政府在高职管理中的角色地位

（一）政府管理高职教育的合法性

高等学校需要面向社会依法自主办学，但政府也不可能放弃对高等学校的管理[3]。在我国，高等教育的办学主体是国家，政府理应对包括高职教育在内的高等教育发展作出必要的监督、调控和干预，以促进和保障高等教育健康发展。对此，无论《高等教育法》还是《职业教育法》均有明确要求。《高等教育法》规定：国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。《职业教育法》规定：各级人民政府应当将发展职业教育纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。

（二）政府管理高职教育的有限性

政府对高职教育具有宏观调控职责，但政府调控应该是保障高校自主办学前提下的有限调控。事实上，转变政府职能、保障高校依法自主办学正是近年来高等教育体制改革的重要努力方向。政府必须遵守《高等教育法》、《职业教育法》和《教育法》等相关法律法规对政府、高校各自权利和义务的规定，依法管理高校，注重融入和强化服务意识。具体来说，政府对高校的调控和管理主要体现在以下几个方面。第一，建立和完善高等教育体系，使高等教育结构更加合理；第二，制定竞争规则，维护竞争秩序，为高校提供公平竞争的市场环境，保障高等教育竞争市场的统一性、自由性和公正性；第三，合理配置资源，保证教育投入，建立相对完善的有利于高等教育良性发展的运行机制[4]。

（三）高职发展更强调地方政府的管理职责

政府依法对高等教育实施管理，高职教育是高等教育体系中的重要组成部分，所以，政府理应对高职发展及高职院校的运行依法管理。更重要的是，高职院校与本科院校特别是综合性大学的一个显著不同，正在于高职尤其强调地方政府的调控和干预，迫切需要地方政府在优化高职发展环境方面作出努力。这取决于两方面原因。第一，高职教育的目标定位着眼于面向地方经济建设和社会发展，培养适应就业市场需要的一线实用性高技能人才，这决定了高职教育必须更多强调为地方服务。第二，就院校性质而言，高职多为地方性院校，这也决定了高职院校与地方政府的联系更加紧密，决定了高职教育的发展需要在地方政府层面作出必要的管理体制与保障健康运行的机制创新。

三、地方政府化解高职院校发展外部困境的现实路径

（一）建立高职教育地方政府统筹管理机制

近年来，高职教育得到极大发展，很多地区都具有多所高职院校，办学类型多，专业覆盖广。从一定意义上来讲，没有高职教育的大发展，就不可能有高等教育大众化目标的实现。不过，很多高职院校都呈现出发展目标盲目、方向趋同等现象，没有形成错位发展、特色发展的良性发展态势。无论从经济发展对高职教育的需求，还是从职业教育领跑产业发展的需求来看，地方政府都有必要加强对区域内高职院校的统筹管理，适时引导区域内高职教育走向集团化发展道路。

1．统筹规划，促进区域内高职教育良性发展。职业教育实行“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。地方政府必须正确认清自己在高职教育发展中的职责，并切实履行统筹职能，采取有力措施加强高职院校基础能力建设。根据区域产业发展的形势需要，地方政府应统筹规划院校间的资源配置，帮助学校合理定位、办出特色，建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，推进校企合作制度化。同时，逐步规范劳动力市场，推动行业准入制度实施，明确企业用工标准，提高高职毕业生的市场竞争力和高职院校的社会影响力。

2．整合专业资源，促进高水平建设。加强市场调研，紧跟市场发展的变化趋势，对区域内高职教育实施专业整合，改变专业特色不明显，专业优势不突出的现状，强调不同学校的特色化发展，集中力量发展优势专业，打造品牌专业。在整合专业的同时，优化师资队伍，合理配置教学资源，在加强教育教学工作的同时，也提高区域内高职院校的科研实力，加强与区域内外的企业及职业学校之间的合作与交流，积极制定适应市场经济条件下具有区域特色的高职发展战略，引导高职院校不断提高办学能力和水平，实现跨越式发展。

3．适时成立产学研工作领导机构。政府统筹成立产学研工作领导机构，统一领导与管理企业和高职院校的人力资源培养，使职业教育服务地方经济，产业发展促进职业教育的政策能够落到实处。可以明文规定校企双方的权利与义务，要求企业与学校实现教、研对接，明确学校应按企业的要求培养人才，必须为企业承担必要的职工培训，企业应按学生的专业来安排学生的实习与就业。可以要求校企双方制定长期的教、研合作计划，配以具体的教学实施计划，同时对计划的可操作性与实际执行情况加以检查与监督。

（二）完善高职教育与地方产业联动发展机制

1．校企合作。高职院校与企业合作是高职教育发展的趋势，建立学校与企业的新型战略合作关系已经被教育界逐渐认可。目前各高职院校都已经开展不同程度的校企合作，但这种合作大都是表面的、浅显的，缺乏深层次合作。只有让企业教育成为高职教育的重要组成部分，才能实现根据市场要求培训学生，根据市场规则评价学生的高职发展道路，才能既使职业学校的师生正式走进工厂，提高实践动手能力，同时也为企业的发展输送人力和技术力量，最终实现高职院校与企业对接，形成校企合作的双赢局面。

2．校产合作。地方产业主管部门给出具体产业的发展状况、产业需求与产业要求，同时对地区职业教育与产业相对应的各专业加以摸底，清晰二者供需对接情况后，地方政府有计划地根据产业发展需求协调分配各高职院校专业设置与培养要求，尽量避免学校盲目设置专业。从产业发展角度来看，将地区支柱产业或新兴产业相对应的专业要求贯彻到计划专业的职业学校，并保证切实落实，有针对性地培养人才，可以满足产业振兴或发展的需求；从高职发展角度来看，专业设置符合产业发展需要，人才培养目标明确，职业教育适应企业要求，服务地方经济的办学目标才能真正实现。

3．校地合作。学校在地方政府统筹下，一方面配合地方政府的调控，根据政府发展地方经济对人力资源的要求培养对口人才，另一方面积极主动与地方企业合作，直接寻求企业在发展过程中遇到的技术性难题，与之合作，加以解决。企业可以将一定的设备移置于学校，明确考核要求，直接让师生参与产品生产，既有效提高了学生的实践技能，又使得地方企业的教学资源得以充分利用。

（三）强化高职教育创新发展保障机制

首先是用人制度改革。教育的发展离不开人才，高职教育的持续发展离不开优秀的师资。有优秀的教师才能保证高质量的课堂，才能保证高质量的科研，才能保证学生学有所得。建立优秀的师资队伍是把师资作为教学条件核心要素的重要体现，是实现高职教育快速发展的基础和关键。当前高职院校的现状是一大批优秀的内部人才外流，而外部优秀的高校毕业生又常常因为高职院校待遇较低、编制紧张以及人才引进手续繁琐等原因很难进来。地方政府应及时修订和完善相关政策，对高职院校的人才引进在政策上给予支持，灵活编制设置、简化引进程序，切实保证优秀人才引得进、留得住。

其次是加大经费投入。经费投入不足是困扰高职院校发展的普遍问题之一。一方面，国家对高职院校经费来源渠道确立的是“以学费为主”的政策，规定高职“教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”。而由于高职教育的管理职责主要在地方政府，高职院校的经费补贴也就主要以地方政府的补贴为主[5]。当地方财政紧张时，高职院校经费不到位的情况非常普遍，直接影响着高职院校办学条件的改善，影响教学环节的落实。另一方面，高职教育培养的是应用性、技能型人才，本来就需要投入较多的资金和设备，然而政府在分配经费投入时，却往往习惯于优先保障本科及以上教育而轻视高职教育，严重影响高职教育的质量提升。

此外是创造公平、公正的招生环境。区域内高职院校的无序发展，在生源压力逐渐严峻的情况下，必然导致恶性竞争，制造招生环境的混乱。在区域统筹管理要求下，地方政府可以制定出台统一的地方招生政策，打破市县间的地方保护，杜绝各种行政强制现象，严肃招生纪律，禁止利用经济手段招生，杜绝招生过程中的各种经济交易，维护招生公平。

（四）建设高水平区域共享型职教基地

建立区域共享型职教基地的根本目标，就是优化资源配置、避免浪费、推动资源共享和区域合作。建设区域共享型职教基地，能够集中和突出人才优势、设备优势和开放办学的优势，不仅在区域内的高职院校之间实现了资源共享，减少重复建设带来的资源和资金浪费，还可以辐射周边的中小企业，密切学校与企业的联系，让高职院校不但成为地区高职人才的培养基地，也成为中小企业技术研发中心、信息交流中心和社区服务中心。这不但有利于高职应用性、技能型人才的培养要求，也提高了高职院校科学研究和服务地方的能力和水平。具体到共享型职教基地的类型，可以包括共享型实训基地、技能大赛高水平训练基地、师生发明创造培育基地以及教学科研基地等。

（五）探索打通高职教育进入本科层次的瓶颈

高职教育发展受到制约的一个重要原因，是学历教育止于专科，而美国、日本等发达国家早已将职业教育的层次提高到本科甚至研究生阶段，高职学生可以在获得专科毕业证书之后选择就业，也可以继续深造获得相应的学士或硕士学位。从国家层面来看，我国对高职教育的学历层次缺少明确的界定，但从高职教育的实践层面来看，上海、江苏、云南等地均已陆续启动高等职业本科层次教育。这意味着，高职教育与普通本科间的鸿沟已经被打破。更多地方政府理应创新思维、积极探索，不断在高职教育与普通本科有机结合的理论研究和实践层面作出更多的努力，推动打通高职教育进入本科层次的瓶颈，以更好地满足经济社会发展对高职教育，对高层次、技能型高素质人才的迫切需求。

[1]娄辰．山东高考最后一批投档结束，5万多招生指标落空[EB/OL].2012-08-17，http://www.sd.xinhuanet.com/xhsksd/2012-08/17/c_112761045.htm．

[2]苏宝芳，曹志清．高职教育发展中的主要问题及对策[J]．教育探索，2004（08）：52-54．

[3]马陆亭．高教体制改革应转向解决政府与高校的关系[J]．民办高等教育研究，2008（04）：1-4．

[4]孙欣，杨华仁．新形势下政府与高校关系的研究[J]．辽宁教育研究，2005（02）：26-28．

[5]胡秀锦，马树超．我国高职教育发展的政策环境分析与思考[J]．职教论坛，2006（23）：8-11．