防止利益冲突视角下的廉政风险防控机制创新研究＊

庄德水

近年来，一些地方政府和部门结合工作实际，积极探索廉政风险防控机制建设，普遍运用风险分析的方法，以权力运行流程和业务工作流程为主线，采取各种方式全面查找廉政风险点，绘制权力运行流程图和制定廉政风险防控措施，形成了预防腐败的新机制。在新形势下要推进这项创新工作，实现这项工作的针对性、有效性和长效性，并与现有的反腐倡廉建设工作体系相融合，除充分运用现代管理科学知识外，还应从防止利益冲突原则和要求出发，进一步规划廉政风险防控的工作思路，拓展廉政风险防控领域，提升廉政风险防控成效。

一、廉政风险的本质：利益冲突

防止利益冲突是当前各国治理腐败、加强廉政建设的新趋向。这里所谓的利益冲突是指国家公职人员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触［1］（P26）。在本质上，这种利益冲突是公共权力的非公共性使用。

廉政风险是指党员干部在执行公务或日常生活中出现违纪违法问题的可能性［2］。廉政风险防控旨在超前化解权力运行过程中各种容易诱发腐败的风险。廉政风险之所以成为“风险”，存在着人为因素和制度因素，其中人为因素特别是价值观的紊乱、贪欲的膨胀和道德的沦丧等都会造成腐败；制度因素特别是制度转型的断裂、制度供给滞后和制度权威不足等也会造成腐败。从发生特征上看，廉政风险具有内生性，根植于人们行为和制度运行之中，这增加了廉政风险发生的频度；廉政风险在后果影响上具有延展性，是不分时间和空间潜在着的，只要条件具备，腐败就会现实发生。因此，必须通过提高“现代性的反思能力”［3］（P32）认识廉政风险本质，而这种“反思”需要引入利益冲突理论。

利益冲突具有多种典型形式，包括馈赠礼物、自我交易、影响交易、亲属利益关系、内部信息、离职后就业、组织外兼职等，这些形式都会造成廉政风险。在这里，日常生活中的“上门示好”、“代付费用”、“借车使用”和“送卡送礼”等是明显的利益冲突行为。根据有关廉政法规制度规定，这些行为都要受到严格禁止和约束，但若当事人明知存在利益冲突并没有及时处理这些廉政风险，“把操守底线定得太低了，觉得这是礼尚往来的小事，该上交的不去上交，该申报的也没有申报”［4］（P125－126），那么“觉得这是礼尚往来的小事”就会让利益冲突演变成现实的腐败行为。

廉政风险在现实中具有诸多表现形式，一切有损于公职人员廉洁形象的行为，无论其危害程度如何，都可以被视为廉政风险。但实际上，如若这样，廉政风险防控将会陷入信息过载、任务过重、效能不足等困境，廉政风险防控工作无法明确其定位和功能。从以上分析可见，利益冲突是最能被直接感知、最能被制度监控的廉政风险。在发生利益冲突的情形下，即使当事人没有获得实实在在的利益，人们还是可以依据所涉及的利益关系和权力关系质疑公共决策和执行过程的公正性和廉洁性。这种“质疑”本身就是一种敏感的廉政风险预警信号，分析“质疑”的背后根源，无疑可以提高廉政风险防控工作成效。可以说，廉政风险的本质是利益冲突，廉政风险背后潜伏着利益冲突因素。

腐败行为的演变有一个发展过程且并非无迹可循，其间会出现相关的风险征兆，若在出现利益冲突的初期能及时处理和应对有关廉政风险，采取有效的防控措施，无疑可以提前防范腐败。在安全工作领域，“海恩法则”认为任何严重事故都是有征兆的，每个事故征兆背后有300次左右的事故苗头以及上千个事故隐患，要消除一次严重事故，就必须敏锐而及时地发现这些事故征兆和隐患并果断采取措施加以控制或消除。借鉴这个法则原理，腐败案件的发生看似偶然，其实是各种因素积累到一定程度的必然结果。任何腐败都是有端倪可查的，其发生都要经过萌芽、发展到发生这样一个过程［5］。在腐败发生过程中，这里所提到的“征兆”、“苗头”、“隐患”、“端倪”其实都是利益冲突，防止利益冲突可以避免和防范腐败行为的进一步发展。

二、廉政风险防控的核心：防止利益冲突

我们须注意到，权力与利益是相联系的，权力之所以会产生腐败，有其深刻的利益诱因。只重视权力本身的监控而忽视权力背后的利益诱因，一旦权力游离于监控范围之外，公职人员仍会抓住一切腐败机会获取私利。传统的廉政风险防控思路侧重于从权力一方来压缩腐败空间，从这个思路出来，强调权力的全程监督、权力行使者的道德素质及权力行使规范等。反腐政策的真正目的在于切断公权与私利的不正当联系，实现和维护公共责任和公共利益。防止利益冲突思路侧重于从利益一方来压缩腐败空间并阻断以权谋私通道。这样做，一方面有利于形成全方位的反腐格局，提高预防腐败的效力；另一方面有利于改变以反腐手段代替反腐目的的现实，拓展廉政风险防范和防治腐败工作思路。要防控廉政风险，应当重视利益冲突问题，转变反腐倡廉思路，寻求权力与利益相分离的有效机制。在廉政风险防控后期，应把防控重点转向防止利益冲突，划清合理利益与不合理利益的界限，规避不正当利益关系和人情关系对政府决策和执行的干扰。

在实践中，一项创新性廉政工作刚启动的时候，一般会受到主要决策层的重视，依靠政治强制力和政策支持力向前推动。但随着工作的深入开展，一些深层次的矛盾和问题会逐渐显现出来，基层执行主体对廉政工作本身会产生心理疑虑，廉政工作的推进和发展将遇到强大的阻力。廉政风险防控是一项新的廉政工作，前期查找风险工作和中期制定防控措施工作相对比较容易，成效也相对比较显著，但后期如何进一步突破原有的工作瓶颈，如何避免基层执行主体的抵触心理，让廉政风险防控真正取得长效，而不是仅仅停留在试点阶段，这无疑是一个现实挑战。如果不能解决好这个问题，廉政风险防控工作很可能会陷入“钱穆制度陷阱”。如何摆脱廉政风险防控困境？其要旨在于把防止利益冲突引入廉政风险防控工作，实现防控战略的转变，提升防控工作的可持续性。这里的可持续性有两层涵义：一方面指廉政风险防控机制建设能够得到地方政府和部门的政策支持，工作人员主动参与这项廉政创新工作；另一方面指廉政风险防控机制建设能够取得实实在在的成效，并且这些成效能够得到长期存续，不会因个别领导人注意力的变化而发生大的波动。防止利益冲突是一项前瞻性的廉政政策，贯穿于反腐倡廉建设全过程，可以融合不同的廉政制度资源、廉政政策主体和廉政执行手段等。

廉政风险查找是廉政风险防控的重要基础。根据当前实践情况，思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险和外部环境风险是地方政府和部门廉政风险查找的重点对象，这些风险点在不同单位和岗位的表现形式各异，影响程度也不同。客观地说，它们更多地是从表象上概括廉政风险的外在形式，并没有从根源上揭示廉政风险发生的内在机理，查找这些风险点难以抓住廉政风险的要害，并且把原本属于管理工作和业务工作的一些风险形态也归入廉政风险范畴，不利于廉政风险防控工作明确其重点和职能，毕竟廉政风险防控工作不可能包揽所有风险领域。思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险和外部环境风险只是给腐败行为发生提供主体、客体和环境方面的可能性，而真正把这些风险转化成腐败行为的是利益诱因。廉政风险与权力的运行和利益的获取是相关的，集中发生在决策和执行阶段，它们的根源都是利益冲突。仅仅关注这些外在风险是不够的，应把廉政风险查找的重点转向利益冲突，即分析哪些决策和执行环节最容易受到不当利益关系的干扰和受到人情关系的影响，哪些领域和岗位最容易发生利益冲突、最容易发生哪种类型的利益冲突、利益冲突的危害程度如何以及利益冲突的演化过程如何等。

以利益冲突为核心来建构廉政风险查找思路有三个优势：一是利益冲突的发生具有普遍性，查找利益冲突有利于比较不同岗位之间的风险状况，分析单位内部的廉政风险发生规律，为廉政风险防控提供工作前提，并且可以避免因单位和岗位的性质不同所带来的防控强度差异；二是查找利益冲突具有针对性，利益冲突与权力、利益以及公职人员的职业伦理素质等相关，抓住这些有利于找准廉政风险发生发展的关键环节，可以减少防控工作量，提高防控效率；三是查找利益冲突具有可操作性，防止利益冲突方面已有成型的廉政法规制度，基于详细的描述和规定，可以逐条对照查找风险点，提高廉政风险查找结果的准确性和可靠性。

廉政风险防控措施制定是廉政风险防范的关键环节。经验表明，廉政风险防控措施既不能过于笼统模糊，也不能显得口号化，更不能仅满足于原则性要求。换言之，廉政风险防控措施应具有规范性、前瞻性和系统性。规范性要求防控措施有制度规范方面的依据；前瞻性要求防控措施能够追踪和处理新的廉政风险；系统性要求不同防控措施之间具有内在的逻辑联系，形成自洽的统一整体。基于此，应设计一套具有普遍适用性的防控措施体系，该体系可以供实践部门结合本地实际，加以改良即可在实践中加以运用，符合这样标准和条件的防控措施即是防止利益冲突。廉政风险防控的核心在于防止利益冲突，防止利益冲突涉及伦理立法、利益回避、利益申报、利益处理和信息公开等，这些内容都是廉政风险防控所不可缺少的。防止利益冲突可以整合现行的反腐倡廉措施，不仅着眼于消解个人的道德风险，而且着眼于消解制度环境风险，从根源上切断权力与私利的通道，达到预防腐败目的。

三、防止利益冲突与廉政风险防控机制建设

在国家发展过程中，除了关注政治统治和社会管理职能外，还应重视反腐败职能的重要性。根据国家廉政体系建构要求，任何国家都有其自身的职能，“反腐败政策应该成为国家单独的一项职能，即使是在那些腐败程度相对较低的国家，这一点也是非常必要的，更不用说在那些转型国家了，这些国家是在多年没有私有权法、没有竞争环境的情况下推行经济改革的。”［6］（P260－261）从国家职能出发，我们需要在国家层面有一个宏观的反腐败政策规划，即一个完整的“顶层设计”。“顶层设计”是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调定位准确、结构优化、功能协调和资源整合。“顶层设计”要求我们从防止利益冲突角度来重新审视廉政风险防控机制建设，探究廉政风险防控的核心和关键。根据顶层设计要求，应把防止利益冲突作为最基本的反腐倡廉建设原则上升至国家反腐败政策指导层面。具体而言，在战略设计方面，应把防止利益冲突作为廉政风险防控的核心，调整廉政风险防控工作的查找重点、分析重点、监控重点和考核重点，根据防止利益冲突原则重新规划设计廉政风险防控战略，以是否能防止利益冲突作为衡量廉政风险防控成效的重要标准。在管理执行方面，查找廉政风险应重点关注利益冲突风险点。根据澳大利亚廉署的实践经验，利益冲突风险包括：公职人员没有在决策中公开私人利益并享有相关决策利益；公职人员在执行公务中涉及某项商业利益且不采取有效预防措施；公职人员在执行公务中涉及某项亲属利益且不采取有效预防措施；公职人员在执行公务中涉及未来受聘单位的利益冲突且不采取有效措施……在此基础上，要分析这些利益冲突风险在不同决策和执行岗位上的发生情况，形成利益冲突分析报告。针对利益冲突发生情况，有针对性地制定廉政风险防控措施，包括回避措施、申报措施、公开措施和纠偏措施。对廉政风险防控工作成效的考核要依据防止利益冲突来评判，不能局限传统的自上而下的考核方式，而应把社会公众和服务对象纳入考核主体。

项目化管理是一种通用的管理方法，其主要涵义是以项目为对象，在有限的资源约束下，运用系统的观点、方法和理论，对项目进行有效的计划、组织、协调、控制和评价并实现项目目标。项目化管理基于战略目标来选择和确定具体的管理项目，其要旨是通过分项目来实现战略目标。廉政风险防控机制建设是一个管理项目，应遵循管理科学的内在规律，依据防止利益冲突原则，把机制建设分解成一个个具体的子项目，把每个子项目管理作为一个特定的任务来完成，安排其工作进度和明确质量要求。比如，可以把财产申报制度建设、离职后就业管理制度建设、职务回避制度建设作为子项目，分配给相应的管理小组，明确其管理责任，确定其工作进度表、制度标准和调研任务等。每一个子项目要保持相对独立性，这样既有利于评价各个子项目的工作绩效，也有利于从多个角度寻求廉政风险防控机制的创新途径。如果说顶层设计是宏观层面的政策规划，那么项目化管理是微观化的执行技术。故项目化管理的内容设计、目标设定、程序制定和职能分工等都应考虑顶层设计的总体方针和政策目标，在实践过程中实现二者的有机结合。

利益冲突相当于廉政风险的指示器，易于发生利益冲突的关键领域和重要部位，其廉政风险会相应地严重，发生腐败的可能性也会越大。因此，有必要在廉政风险防控机制建设中“嵌入”利益冲突评估预警机制。利益冲突评估预警的关键在于评估指标的设计，其目的在于实现廉政预警。为了提高廉政预警的敏感度，评估指标设计应采取单项伦理指标法，即只要公职人员出现任何一项利益冲突行为，主管部门都可将其列入预警范围，发出预警信号，提醒相关人员注意可能发生的廉政风险；对于面临利益冲突问题且不采取处理措施的，要直接作出预警处理。与此相适应，每一个公职人员都应当具有防止利益冲突意识，具备防止利益冲突的基本技能。以利益冲突作为预警警兆，可以简化廉政预警的操作过程，化约不必要的预警测评工作，帮助廉政预警人员克服畏难心理，从而为廉政预警成为一项经常性的廉政工作创造条件。

推进廉政风险防控机制建设应注重实施机制建构。廉政风险防控的要旨不仅在于描述和分析廉政风险，而且在于消除和化解廉政风险。为此，根据目前地方政府和部门防止利益冲突工作现状，一应建立职权冻结机制，即若某个公职人员发生明显的利益冲突行为，相关部门应对其职权采取临时冻结措施，使其不能参与单位的决策事项。二应强化惩处机制，提高对特定利益冲突行为的惩处力度，特别是对不正确处理亲属关系、裙带关系，任人唯亲、权力影响等行为更应加重惩处，因为这些利益冲突行为具有浓厚的“潜规则”色彩，对政府信任具有强大的侵蚀力。三应健全诚信管理机制。对于发生利益冲突问题且处理不当的领导干部应列入其诚信档案，并规定其在五年内不得提拔任用；若其在日后发生相同的利益冲突行为，应予以开除党籍和开除公职处分。

［1］庄德水．防止利益冲突与廉政建设研究［M］．北京：西苑出版社，2010．

［2］欧召大．大力推进廉政风险防控机制建设［N］．人民日报，2010－01－27．

［3］［英］安东尼·吉登斯．现代性的后果［M］．南京：译林出版社，2011．

［4］中国纪检监察报社．忏悔录［M］．北京：中国方正出版社，2011．

［5］赵春国．海恩法则和墨菲定律［J］．安全、健康和环境，2009，（1）．

［6］［俄］T．A．萨塔罗夫．反腐败政策［M］．北京：社会科学文献出版社，2011．