发达国家基本公共服务均等化实践及其启示

张忠利 刘春兰

一、引 论

基本公共服务均等化是指全体公民享受基本公共服务的机会均等，享受的范围相同、结果大体相当。也就是说，不论每个人居住区域、身份地位、贫富状况、教育程度、天赋能力以及社会贡献等差异，在基本公共服务方面，应当人人享有，普遍受益，既不存在享有特权之人，也不存在受歧视之人。概言之，公共服务均等化就是在基本公共服务面前人人平等。

基本公共服务均等化是人类社会进步与发展过程中涌现出的一个时代性的重大社会现象。长期以来，很多文明国家都将基本公共服务均等化供给作为治理国家的首要政策，基本公共服务均等化成为当代世界文明国家社会政策的一个显著趋势。二十一世纪人类社会公共治理发展、完善的核心理念与主题之一便是有效推进基本公共服务均等化。

自十九世纪末到二十世纪七十年代末，欧美发达国家为解决自由资本主义所带来的社会负面现象，一般都确立了政府对公共经济领域的垄断地位，并促进公用事业等重要行业的国有化，同时以建立与完善公共财政体制为根本手段，基本实现了公共服务均等化或均质化。二十世纪八十年代以来，随着大规模的政府再造运动的不断推进，欧美各国在管理主义、以市场为基础的公共管理、企业型政府、新治理的理念的指导下，积极探索国有公共企业私有化、政府与私人企业合作制等改革举措，不仅进一步提高了公共服务水平，也推进了基本公共服务均等化的深化与发展。

受主客观条件的限制，亚洲各国（地区）的现代化进程的启动参差不齐，各国（地区）的公共服务水平和基本公共服务均等化程度差别较大。1945年以后，率先进行体制变革且实现经济腾飞的国家如日本、韩国、新加坡，吸取欧美发达国家推进基本公共服务均等化的经验，有效利用公共财政、义务教育、公共卫生、社会保障、公用事业等方面的制度安排，使得公共服务及基本公共服务均等化程度上升到相对较高的水平。但是，我国和亚洲其他大多数国家（地区），受治理理念、政治体制、社会环境、经济基础、人口规模以及连年战乱等多方面因素的影响，政府部门提供公共服务的能力弱于上述国家，基本公共服务的均等化水平也明显偏低。我国应自觉地吸取欧美及日本等发达国家实现基本公共服务均等化的理念和经验，积极摸索适合我国特点的推进基本公共服务均等化的理念、技术与方法。

二、发达国家基本公共服务均等化实践

（一）加拿大的基本公共服务均等化

加拿大的基本公共服务均等化滥觞于二十世纪三十年代的经济危机时期。当时的危机使得一些省级政府没有足够的财政来源保障法定的基本公共服务供给，尤其是工业落后省份无力提供和发达省份相同的法定基本公共服务，前者无奈之下诉求于中央政府。联邦政府在1937年成立了全国委员会以处理各省之间的关系，应对世界经济大萧条带来的窘境。委员会通过开展听证活动，广泛听取民众的公共利益诉求，并于中央政府设置国家协调基金，以援助没有财政能力为本省公民供给基本公共服务的省份。1945年以后，加拿大联邦政府的均等化措施愈来愈规范化、合理化、制度化，在1957年设置了财政均等化项目，并于1982年写进宪法，其中涉及许多有关均等化的条款。首先，在不改变联邦议会和省议会权力以及在他们所有权力得到尊重的前提下，议会和立法机构与加拿大联邦政府、各省政府一道承诺：促进加拿大人民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；为所有加拿大居民提供品质适度的基本社会保障。其次，加拿大议会和联邦政府承诺：在可比较的、相等税负前提下，确保各省财政均等化，使之有足够的财政收入来提供质量适度的基本社会保障。

由此我们了解到，均等化概念是非常原则性与一般性的，它主要表述的是宪法承诺。在加拿大宪法中，均等化包括三层含义：居民福祉机会平等；通过经济发展减少机会差别；所有加拿大居民享有质量适度的基本公共服务。学界有人称之为均等化体系。为了建立这个体系，加拿大宪法承诺联邦政府确保各省财政均等化。省级财政均等化是工具，而居民福祉平等、机会均等与基本社会保障的可及性是目标。需明确的是，均等化是将省政府置于平等的地位上，并非直接将居民个人、各省或其他区域置于平等的财政地位上，目的是赋予省政府具有均等提供基本社会保障的财政能力，其中蕴含经济公正、社会公正、促进人权、社会融合和有效民主原则。按照宪法等法律规定，10个省级政府要各自承担省内的教育、医疗卫生与社会服务等基本公共服务的提供。加拿大既是世界上推行基本公共服务最早的国家之一，也是国际公认的事实均等化政策的主要代表国家之一。通过推行均等化制度，加拿大巩固了联邦国家的稳定与统一，强化了公民的安全感。均等化是中央政府保障每个省级政府有能力提供基本公共服务的工具。

具体来说，加拿大主要运用省级政府财政支出能力均等化来为其全部居民供给品质适度的基本公共服务。实际操作程序是将全部省份纳入均等化体系，并确定其全部财政来源（确定各省份与地方政府财政收入状况与基本公共服务的供给能力），这涵盖10个省份的财产税、所得税、经营税与销售税等30多个不同的收入来源。在加拿大，均等化的标准是财政收入水平，用人均财政收入水平计算。按照人均财政收入水平，中央政府对财政收入水平低的省份予以财政转移支付。为使财政均等化，加拿大同时为基本公共服务确立国家标准，确定基本公共服务的平均水平与可比较性，让居民能够在国内流动，包括跨省流动，乃至跨省共享服务，强化居民的向心力、凝聚力。

加拿大主要根据宏观经济指标与税收体系来实现财政能力均等化，凭借专门的财政支出体系实现财政需求均等化，基本公共服务均等化目标则主要依靠实施财政能力均等化来实现。譬如，根据加拿大宪法，医疗健康是省级政府应供给的基本公共服务，联邦政府与省级政府合作，一起确立一个全国统一与基本接近的照顾标准，凭借加拿大健康转移支付项目实现医疗健康均等化服务。医疗健康转移支付标准是普遍性、简便性、公共保险——既可由公共机构也可由私人机构供给。加拿大还有社会服务转移支付，内容是全部居民都应享有的社会福利。

（二）日本的基本公共服务均等化

二十世纪六七十年代，日本在实现经济迅速增长的同时，出现了城乡差距、区域差距的拉大，对此，日本通过以地方交付税制度为特色的财政平衡制度，实现对经济发展成果的全国各地公平的分享。地方交付税是根据1954年制定的《地方交付税法》，由政府在增值税、公司所得税、个人所得税、烟税及酒税5种国家税的基础上，通过一定的比例与系数加成后形成财政基金，并按照一定的标准在全国各地方政府间进行分配。地方交付税不是税收，而是无条件转移支付，它与地方让与税制度与国库支出金制度共同组成了日本的财政平衡制度，并成为日本财政平衡制度的主体。地方交付税大致占了日本5种税收总额的32%，并一直占地方财政总收入的20%左右。

地方交付税增强了经济欠发达地区地方政府的财政支出能力，确保了经济发展水平较低的地方政府也能够根据全国统一标准提供基本公共服务。近年来，地方交付税制取得了良好的财政平衡效果。比如，2003年冲绳县人均地方税只有67800日元，爱知县人均地方税为143500日元，通过地方交付税的分配后，爱知县达到了158000日元，而冲绳县则增至210500日元。通过地方交付税的实施，使得财政能力越弱的地方政府能够得到越多的地方交付税，从而实现财政平衡，确保基本公共服务均等化。

自二十世纪六十年代的经济增长拉开地方差距起，地方交付税弥补了大致70%的财政能力差距［1］（P149），以此在教育、医疗、公路、供水等基本公共服务领域实现了全国统一标准。日本各地方政府取得的中央转移支付收入和人均GDP与人均税收收入成反比关系，而与支出成本成正比例关系［2］。实践证明，日本地方交付税制度确实促进了财政平衡，使得日本在教育、医疗、健康保健等基本公共服务均等化已全部变成现实。日本地方交付税制度的实践价值体现在四个方面：具有双向职能的总务省的设置，地方自治基础上的控制型分权，完整的地方税收体系和多元化的地方财政收入来源，中央政府与地方政府重叠和分担财政支出责任的制度安排。正是这四个方面构成了具有日本特色的国家财政制度。

日本地方交付税制度的成功得益于对地方交付税的核算、预算和监管，以此保证地方交付税能够真正用于基本公共服务中。地方交付税先通过一般会计账户拨到地方政府，再转进地方交付税特别账户，防止中央拨付资金和其他地方财政收入混淆在一起。所以，日本以地方交付税为特色的财政平衡制度在弥合地方财政差距并确保地方财政能力和实现基本公共服务均等化等方面起到了基础性的作用。

（三）澳大利亚的基本公共服务均等化

澳大利亚主要通过政府的转移支付手段实现基本公共服务均等化。转移支付办法取决于联邦基金委员会提供的建议，而财政均等化原则是联邦基金委员会作出建议的主要根据。也就是说，每个州一定具备提供本州实际需要的、同时又和其他州的标准均等的基本公共服务的能力。澳大利亚州政府承担着教育、社会保险、健康、福利、国家援助、经济服务（水资源、道路、交通、产业补助）以及住宅、灾害救助、区域发展、城市复兴等其他服务的财政支出的59%，州政府担负基本公共服务财政支出的大部分。澳大利亚的财政转移方式的规范化呈现出阶段性的特征，这源自其循序渐进的完善模式。起初，它采取财政援助资金方式，转移支付模式主要取决于各州的人口变化、平均工资变化以及可以使各州拓展自己社会服务范围并可变通的改良因素。随着时间的推移，引进了一系列的支撑原则与变量组成的模式。现在，澳大利亚政府认为，如果每个州从自己的税收来源获得相同的财政收入与负责相同的事务，并且效率相等，每个州就应当与其他州一样，被赋予提供相同标准服务的能力。这成为支持澳大利亚一般财政体制的核心原则。二十世纪八十年代，决定澳大利亚一般财政目标的、旨在用于各州财政收入分配资金的过程启动了。联邦基金委员会依据上一年固定的人均税收来确定这个基金。目前，每年的总理会议依据宏观因素与联邦、各州的情况来决定这个基金的规模与增长。澳大利亚的基于财政收入与财政支出需求的均等化体系是十分复杂的，以人均财政收入的能力、人均支出需求、循环计算的专项基金的人均不同数额作为三个变量决定均等化。实际上，每个州分享的一般财政收入资金取决于其标准赤字，人口与人均基金之积。即人均基金相对量＝标准化了的人均财政支出需求－本州的人均征收财政收入能力＋／循环计算的专项基金的人均不同数额。

澳大利亚人均自筹财政收入能力是基于对19项财政收入类的评估得出的，而财政支出需求类有49项。财政支出需求因素包括规模（人口、人口分布、城市化、社会结构、年龄结构）与环境因素（经济的、自然的）。譬如，在健康类的财政支出需求中，一般医疗服务使用单位是总人口，其他调整因素有：基于病人的年龄与性别构成、基于儿童死亡率和女性生育率的健康状况、基于民族的社会结构。联邦基金委员会组织各州代表审议计算结构，然后递交最终建议给联邦内阁审议。联邦内阁一般依据自己掌握的财政需求与支出等信息做一些微调，每年的部长会议作出最终决定。

（四）德国的基本公共服务均等化实践

德国的基本公共服务均等化包括两种：即国家层面上的均等化与区域层面上的均等化。前者也称为全国一致的生活标准。德国财政平衡基本理论的出发点是德国国内各个地区的居民具有享受相等生活条件的权利，这也是德国基本法中的一个重要条款。德国的均等化大体经历了三个阶段：第一阶段，有16个州的人均等分配75%的增值税收入（约占财政收入的47．8%），余下的25%作为对弱势群体的财政补贴；第二阶段，正式建立财政均等化项目，强大的州通过累进税向均等化项目提供资金，落后的州从均等化项目得到资助；第三阶段，成立联邦补助金。政府对无力自助与无法得到救助的人提供社会救济，以确保每一个人的基本生存权利。各州与市镇的公共支出是社会救济的主要来源，社会救济金根据申请者的家庭人口分配。各州的人均救济标准有别，一般为每人每月300欧元左右。按照德国法律，有些人虽没有缴纳保险费，但只要具备一定的条件，就有资格领取养老金。譬如，妇女领养一个孩子，可以等同参加义务养老保险3年。

（五）北欧国家的基本公共服务均等化

1．民生性、事业性、基础性和主体性服务

民生性服务重点是促进就业与增加居民收入并注重缩小收入差距。就业和收入是民生之本，北欧国家政府的公共服务都将促进就业放在政府职能的首位，在促进就业的同时，强调提高居民的收入水平。资料显示，芬兰、瑞典、丹麦的人均收入十年来都明显提高。在收入增长的基础上，北欧国家将缩小收入差距作为公共服务的重要内容，通过税收调节、财政转移支付等再分配机制，初步形成了“两头小、中间大”的“菱形”社会结构。

事业性服务主要提供促进社会事业发展的“公益性”服务，重点发展医疗卫生和教育事业，并建立及完善全方位的社会保障体系北欧国家都实行免费医疗或基本免费医疗及普遍的“全民保健”制度；瑞典、芬兰、丹麦在发展教育方面都实行“举国体制”，从小学到大学，全部实行免费教育；北欧国家建立的社会保障体系是全方位、广覆盖的，人称“从摇篮到坟墓”。瑞典用于和社会保障有关的费用在国家财政支出中达到1／3左右。

提供非竞争性领域的“基础性”服务，也就是在非竞争性基础领域的重要环节与关键部门，提供公共产品与公共服务。北欧国家政府一直有一个坚定的理念：凡是能够市场化的，尽量市场化，让私人去参与，但是该由政府下设国企提供的，就坚决办好国有企业。

主体性服务是提供促进市场主体正常运转和创新的服务，主要是指创造良好的市场环境与推动企业创新。北欧国家都确认政府一般不作为社会投资主体，也不干预微观经济活动，但要为各类投资主体提供良好的社会环境，为企业和其他各类市场主体服务。芬兰、瑞典、丹麦在全球竞争力排行榜上名列前茅，与政府实施的为市场主体服务的职能定位密切相关。

2．政府在实施公共服务过程中的重要机制

（1）国家税收和财政支出的宏观调节机制。北欧国家实行“放开所有制，重在调节收入分配”的政策，注重调节收入分配以达到公共服务目标，而这主要凭借由税收调节机制和财政支出机制构成的财政收支机制。通过实行税收调节政策，政府既取得了较多的财力，又缩小了收入差别，并为实现公共服务均等化提供了物质基础；通过财政支出机制，向公益性项目较多地投入财政资金来调节。在丹麦，与社会保障相关的费用就占财政支出总额的38．9%，若再算上其他公共性项目开支，公益性投资占据了财政支出的主体。

（2）财产关系与经营方面的“公私伙伴关系”。北欧国家实行公私合作制（public－private partnership，简称PPP，国内翻译为“公私伙伴关系”），通常是指公共部门和私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议确立起的一种长期合作伙伴关系，两者能够取长补短、共享收益、共担风险。

（3）社会“金三角”对话协商机制。由工会代表雇员（劳方），由雇主协会代表资方（雇主），议会与政府代表国家，三方协调的内容有：劳动力市场政策、教育培训政策、安全健康政策、失业保险问题、养老金和残疾人福利问题等。对于直接涉及雇员与雇主利益的工资问题，主要由工会和雇主协会协商解决，政府不予干预，但涉及政策及立法等问题，则由议会和政府设立若干专门委员会，通过听证会及对话等方式邀请工会与雇主协会参与协调。每年8月～10月间，丹麦中央政府和雇主协会、工会都会就第二年的公共服务方面的立法、公共开支项目的框架以及税收等问题进行协商。此外，还有地方一级的政府与地方一级的工会及雇主协会进行协商。三方协调机制的实施在一定程度上实现了多种社会力量之间的“文明妥协及合意”，彰显了北欧国家实现公共服务均等化的能力。

（4）政府自身的“廉政”机制。北欧国家在实施基本公共服务均等化的过程中非常重视自身的廉政建设，将其作为实施“公共服务的基石”。它们通过重视道德约束、注重法律约束、强化制度管理、增强信息传播、实施多元监督等手段使得各自的“清廉指数”在世界名列前茅，成为世界上清廉政府的代表。

三、发达国家基本公共服务均等化实践的启示

（一）将基本公共服务均等化作为公共治理的核心价值追求

提供均等化的基本公共服务成为发达国家政府实施公共治理的核心价值诉求。如加拿大政府倡导的居民福祉机会平等，通过经济发展减少机会差别，全部加拿大居民享有质量适度的基本公共服务；日本政府注重缩小基本公共服务的地区差别，保证不同地区的居民都能够享受到政府优质的基本公共服务；德国政府力求保证公民享有相同的生活条件的权利等。我国的基本公共服务供给偏向东部发达地区，忽视中西部欠发达地区；偏向城市居民，忽视农村居民；偏向强势群体，忽视弱势群体。这是因为长期以来，政府部门没有将基本公共服务均等化作为公共治理的主要价值诉求，公共管理的价值取向出了偏差。因此，我国的公共治理要强化基本公共服务均等化的价值追求，以促进均等化的进程，推进效率与公平的统一。

（二）以法制为基础，增强基本公共服务供给的制度性保障

政府基本公共服务一方面由于其具有普遍性、统一性、均等性、民主性特征，所以需要有效的制度保障；另一方面由于其具有强制性特征，所以需要合理地界定政府与社会、政府与公民之间的权利义务界限。而维护政府基本公共服务这些特点离不开有效的立法、执法与司法。加拿大通过具体的《宪法》条款规范、促进基本公共服务均等化；日本通过制定实施《地方交付税法》为基本公共服务均等化提供法制保障；德国则以基本法的形式保证基本公共服务均等化的实施等。目前我国的基本公共服务均等化在被提高到国家政策高度的背景下，开始了实践上的摸索，此时需要全国人民代表大会着手总结并借鉴国外的经验，尽早制定《基本公共服务均等化法》。要通过立法确立不分城乡、不分地区、不分身份地使居民能够享受基本公共服务的基本原则和基本框架，明确各级政府公共服务的法定责任，使我国基本公共服务均等化纳入到法制化、制度化、规范化、合理化、科学化的轨道上来。

（三）设立专司基本公共服务均等化的部门，为基本公共服务均等化的实现提供机构保障

澳大利亚、北欧国家在中央政府设置地方事务部，日本则设置总务省，加拿大设置委员会，来均衡不同地区的财政能力，以保障基本公共服务基本均等。我国可将公共服务职能相近、业务范围雷同的事务交给一个部门统一管理，以设立全国公共服务委员会的形式，专门承担全国范围内基本公共服务均等化的责任，以降低成本，提高基本公共服务效率。

（四）基于国情，合理确定基本公共服务均等化的范围与水平

上述国家推进基本公共服务均等化的经验表明，无论基本公共服务均等化的范围还是水平，都呈现了渐进的发展过程。有鉴于此，在我国推进基本公共服务均等化尚处于起步阶段，必须结合我国具体国情，按照“窄口径、低标准”的起步要求，合理界定基本公共服务均等化的范围与水平。

（五）以均等化为目标，建立科学规范的转移支付制度

加拿大的省级政府财政支出能力均等化、日本以地方交付税为特色的财政平衡制度、澳大利亚政府的转移支付手段、北欧国家的税收调节机制和财政支出机制为其基本公共服务均等化的实现提供了财政保障。有鉴于此，我国应取消税收返还，缩小专项转移支付的规模，扩大一般性转移支付的规模，保证一般性转移支付总额随经济增长而增长，同时可以考虑实行横向转移支付模式。我国东部发达省区支援西部不发达省区已具备一定的实践基础，应尽快将其制度化，形成纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的客观化、规范化与法制化的财政平衡制度。

［1］Anwar Shah Local Covernance in Industrial Countries［M］．the World Band Publications，2006．

［2］李淑霞，苗 翡．日本财政分权的公平性［J］．财经问题研究，2009，（11）．