中国收入分配改革：制约因素与路径选择

陈 龙

收入分配改革不仅对现实诸多问题产生深刻的影响，是我国社会主义现代化建设的迫切要求，而且是推进其他领域改革的基础和必要的“风险防火墙”。我国改革进入了深层调整的关键时期，面临的矛盾和问题更加复杂，推进改革的风险也会相应增大。这种改革风险，不仅来自于经济领域，还有可能来自社会领域和政治领域，并且风险的传导、互动性增强，深化收入分配改革已成为推进其他改革的一个基础条件和必要前提。然而，收入分配改革受一些因素制约，难以深层次推进，面临的问题依然较多。

一、制约收入分配改革深层次推进的主要因素

无论是从收入分配的性质和构成要素看，还是从与其他经济社会问题关联的角度看，收入分配都是一个极其复杂的复合型问题。问题本身的复杂性，增加了改革推进的难度。除此之外，还存在六个因素影响收入分配改革的推进。

（一）相关利益集团的掣肘

谈论改革，不能再回避利益集团的影响问题。改革开放后，随着经济制度的变迁和经济体制的转换，我国原有的利益主体发生分化，新的利益主体相继产生，主体结构趋向多元化，逐渐形成各种利益集团。在改革初期，我国实际上是处于一种“增量共享”的“帕累托改进”（指可以使一部分人受益而不会使其他人受损的状况）阶段，改革给社会各个阶层都带来了实实在在的利益。然而，随着改革的深入，所谓的“帕累托改进”已经发生了根本改变，任何一项改革的推动，都可能触动部分人的利益。在这种情况下，一些既得利益集团不愿意丧失已有的利益，必然会采取种种手段，或者通过舆论的宣传、利益代言人影响改革政策的制定，或者采取一些措施反对、阻挠、消极对待已经出台的改革措施，以此维护自身的利益。显然，既得利益集团的掣肘，已成为收入分配深入改革的一大阻力。

（二）改革方案的非系统性

分配问题本身的复杂性以及每个阶段面临突出问题的不同，决定了解决收入分配问题不能只抓住问题的某一方面，需要有一个系统的改革方案。然而，从我国现实情况来看，在设计收入分配改革方案和制定分配政策时，往往缺少系统性、整体性的规划和设计，普遍带有“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为色彩，使改革呈现碎片化特点。这不仅导致各种改革措施不能形成合力，而且治标不治本，无法从根本上解决收入分配问题，甚至可能出现“按下葫芦浮起瓢”的状况。当然，这种情况在我国有一定的必然性，与整体的改革推进方式有关。我国在启动改革开放战略时，并没有一个清晰的路径，采取的是一种“摸着石头过河”的方式，根据社会矛盾发展变化，碰到什么问题就解决什么问题，这基本上符合我国渐进式改革的逻辑。但现在的情况已经发生了巨大变化，收入分配问题已经成为影响我国经济社会发展的重大问题。如果仍采取碎片化的改革方式，也许会解决其中的一些问题，但却难以触及收入分配问题的核心，解决不了深层次、根本性的问题，并且这种改革的碎片化已经成为阻碍深入改革的因素。

（三）推动改革方式的局限性

长期以来，我国收入分配改革采取的是以政府为主导、由政府有关部门具体操作的“自上而下”的方式推进。在改革之初，由于利益结构较为单一，矛盾相对简单，这种推进方式具有一定的优点，便于抓住问题的实质，有利于明确目标和解决问题。但随着收入分配中的矛盾日益复杂，特别是在各种利益集团形成之后，它们可以通过各种手段影响政府改革，获取自身的利益。而作为利益关联者的社会公众，却缺少参与决策的机会和途径，致使其意见无法得到充分表达。即使党和政府通过种种途径了解到社会民意，但由于缺乏公共参与和制度保障机制，一些改革愿景也可能在力不从心的实践中落空。缺乏公众表达意见的平台，也不利于形成改革共识、化解社会矛盾。此外，相对于政府、既得利益集团和其他社会组织，社会公众的弱势地位很难对政府形成有效约束。因此，这种推进方式的弊端日益显现，并逐渐成为阻碍进一步改革的因素。

（四）体制和制度性约束

收入分配改革深层破冰，也受到很多体制和制度性约束，其内在逻辑在于收入分配是一个复杂的系统，受制度和体制的影响较大。我国现行体制和制度性中存在的一些问题，不仅成为导致收入分配问题的重要原因，而且还成为收入分配改革深层破冰的一大阻力。例如，长期以来，我国实行严格的户籍管理制度，对劳动要素的流动产生了较强的约束，虽然现在一些地方开始着手解决户籍问题，但仍未从根本上解决问题；在现有财政体制下，各级政府之间财力、财权与事权的划分不相匹配，财政关系不合理，造成一些地方财政困难、公共品和公共服务供给能力弱化，削弱了政府的调节能力。

（五）改革环境、改革风险及改革共识的压力

与改革之初相比，当前收入分配改革所处的经济社会环境已经发生了巨大变化。一方面，改革面临着诸多深层次和体制性问题，改革的推进将使社会利益发生重大调整，社会各阶层的利益博弈更为明显，增大了收入分配改革的难度；另一方面，行政管理体制改革、资源环境价格改革、财税体制改革、金融体制改革以及有关社会改革都将进入攻坚阶段，面临的矛盾和问题更加复杂，推进改革的风险也会相应增大。在这种情况下，改革的共识很难形成，设计一个令各方都满意并能达成共识的改革方案，显然已经不可能。由于顾忌到部门和个人的利益及风险，一些政府部门或工作人员抱着“多一事不如少一事”、“能拖就拖”的心态，消极对待收入分配改革，从而削弱了改革的推动力。

（六）收入基础信息的限制

统计信息资料的翔实状况，是收入分配改革的基础。收入分配改革深层破冰，不仅要求改革的方向正确、总体思路更为明确，而且要求改革方案设计更加精确明细，更具有针对性。如果缺乏翔实的收入基础信息，改革方案无异于空中楼阁，很难达到预期的改革目标。从当前我国现实情况来看，收入基础信息的不准确或相关信息的缺乏，已成为影响收入分配改革深入推进的一个因素。

二、深化收入分配改革的基本思路

受社会突出问题和社会主流价值观的影响，收入分配改革不存在固定的模式和价值取向。二战以来，国外采取了一系列的收入分配改革，形成了四种较为典型的模式：美国以市场导向为主的收入分配改革；北欧国家注重公平的收入分配改革；日本注重相对公平的收入分配改革以及拉美国家以公正发展为导向的收入分配改革。这四种模式各具利弊。很显然，各国状况千差万别，每一个国家或地区，在每一个阶段收入分配表现的问题及原因各不相同。在一个国家可以有效实施的改革措施，在另一个国家未必能解决问题。深化收入分配改革，没有可照搬的固定模式，必须立足我国实际情况。

从我国现实情况来看，收入分配格局不合理以及收入差距不断拉大，已成为一个严重的经济社会问题。虽然收入差距扩大是自20世纪70年代以来西方各国面临的共同问题，并且收入差距不存在一个适应各国状况、绝对统一的“警戒线”，但我国的收入分配问题为何会成为一个重要的社会问题、引起社会的广泛关注？其根本症结在于分配不公引起的种种问题。例如，收入差距在较短时间拉大，出现贫困固化和两极分化趋势、低收入者可行能力下降等。特别是因公共资源、公共政策、公共权力的扭曲等因素引起的收入不公平，更为公众不满。分配不公阻碍了一部分公众享受经济增长的成果，影响了不同收入阶层之间的流动性。如何将收入差距控制在合理范围之内，实现发展成果由人民共享，增强收入阶层的流动性，是下一阶段收入分配改革需要着力解决的重大问题。

价值取向不仅决定改革的大方向，而且在一定程度上决定了改革的具体措施。公平与正义不仅是人类社会生活必不可少的精神追求和价值理想，是社会制度的首要价值，也是分配最基本的道德伦理要求，在收入分配改革中必须坚守公平与正义的价值取向［1］。公平与正义是一个历史的和发展的概念，是历史性和动态性的统一。在我国现阶段，坚持公平与正义的价值取向，需要把握好公权的适度性、有利于保障公众基本权利的平等和有利于保护劳动等特殊内涵。同时，深化收入分配改革还要消除“就分配论分配”、“效率与公平不可兼得”、“经济增长能完全解决收入分配问题”等狭隘或错误观点。也不能寄希望通过一两个分配政策“毕其功于一役”，在较短的时间内完全解决收入分配中存在的各种问题。收入分配改革不是简单的“劫富济贫”，涉及很多利益的根本性调整。分配格局的调整，以及缩小城乡差距、地区差距、部门差距、不同人群的差距，也都不是单方面的问题，不是靠一两个政策所能解决，而是一个全局性的问题，需要系统设计、循序渐进。

从大的思路上而言，收入分配改革应侧重于三个方面。

1.规范收入分配秩序，调整收入分配格局，以解决因公共资源、公共政策、公共权力的扭曲等因素引起的分配不公平为重点，形成合理的要素分配机制。在这方面，主要通过规范性机制、限制性机制和调节机制来实现。规范性机制主要是指通过加强制度建设规范分配行为和秩序，解决社会上存在的一些突出的收入分配问题。如要素分配机制不健全、薪酬分配机制不完善、实物性收入和隐形收入、国有资源产权缺位、国有企业利润分配不合理等，确保权力在阳光下行使，限制权力寻租的空间，从而建立公平的收入分配机制。限制性机制主要是通过制度建设强化监督，限制社会上过高的不合理收入以及一些不合法收入。限制性机制主要体现在两个方面：一是限制过高、不合理的收入；二是规范政府权力的运作，削弱行政权力对微观经济活动的干预及对社会资源的垄断和控制，消除寻租行为，取缔非法收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。调节机制则是指主要通过财税调节手段，进一步缩小收入差距，优化收入分配格局。

2.以制度安排的形式，优化公共服务，实现居民收入增长和经济发展同步，使人民共享改革发展成果，促进社会需要层次和消费结构的升级，逐步实现共同富裕。这实际上是要解决发展成果共享问题。“成果共享”是我国改革的一个基本特征。让全体社会成员共同、普遍受益已成为我国改革的一个合法性来源。然而，当改革进入纵深阶段之后，虽然能够继续带来经济增长，但经济增长的成果却未必能使全体社会成员共享，可能会出现财富增长与难以普遍共享的矛盾，即经济高速发展的成果在社会各阶层之间的分享比例不合理。这种状况，一方面是由于改革阶段转换以及市场机制的不完善造成的。随着改革的不断推进，资本不断累积，各种生产要素在收入分配中的相对均衡逐渐被打破，改革初期的收入差距和不公平被逐渐放大，进而阻碍了一部分公众享受经济增长的成果。另一方面，一部分相关利益人员通过垄断资源、影响权力等手段，阻塞了普通公众享受经济成果的渠道。在这种状况下，应以制度安排的方式，在规范收入分配秩序的基础上，适度、渐进地提高社会整体福利和保障水平，促进整个社会需要层次和消费结构的升级。

3.促进收入阶层的流动性，提升激励水平。激励也是收入分配改革的必然要求。实际上，改革开放后，我国的收入分配领域的改革就是从打破“大锅饭”、增强激励开始的，以用合理的收入差距来形成激励。但在现阶段收入差距不断拉大的情况下，如果仍过度强调扩大差距的必要性，不仅不能起到激励作用，而且有可能使许多人对改革产生疑问和误解，有时形成排斥和抵制改革的心理，削弱改革的动力，带来严重的社会问题。如果放弃收入分配的激励作用，显然也是行不通的。发挥收入分配的激励作用，对我国经济社会的长远发展仍是非常重要的。在这种两难选择下，需要实现激励方式的转换，将激励重点由收入差距转为收入阶层流动，为低收入阶层提供一种有利于发挥激励作用的体制环境，让他们能够通过自身努力进入中产阶层，从而加快形成中产阶层数量庞大的橄榄型社会。

三、深化收入分配改革的路径选择

我国的收入分配改革已经进入了深入调整期，零敲碎打式的应对措施无法解决根本问题，从改革方案设计上必须由碎片化向系统化转变，直面收入分配中突出的一些深层次问题。在路径选择上，要在上述大思路的前提下，注重把握六个方面。

（一）切入点：提升居民的可行能力

发展应当以人为出发点，无论物质怎么增加、经济如何增长，最终要落实到人的发展上。一切损害人的整体、长远利益的增长都不能称之为发展。解决发展中面临问题的出路与根本点也应放在人自身上，通过提高人力资源素质与控制不合理偏好，来寻求人类发展的合理途径。当前出现的分配问题，其深层原因都与人的可行能力有关。可行能力是指人在生存、享受、发展方面的基础能力。人的可行能力状况，不仅影响人的生存状况和发展状况并在一定程度上决定了人的收入能力，而且在很大程度上决定了今后我国经济社会发展的活力状况，毕竟劳动者素质和能力的高低是影响经济发展和经济活力的重要因素。但是，在市场机制下，人的可行能力容易因为贫穷、疾病、不公平、教育与培训不足等而遭受削弱。为此，需要政府凭借公权介入，提高公众的基本可行能力。

（二）前提与基础：完善市场机制和信息统计制度

市场经济体制不健全，分配改革就难以推进，分配制度也难以有效运行。分配制度创新后的有效运行，需要在微观上形成合理的要素分配机制，并完善现代企业制度，规范企业运行机制；在中观上完善重要商品、服务、要素价格形成机制，健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场，使各类要素价格真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本，发挥市场在资源配置中的基础性作用；在宏观上国家通过制定一系列的政策及法律法规调控市场和规范市场主体行为。同时，完善信息统计制度，改革统计方法，将家庭信息的一些内容纳入统计范围，加强统计信息化建设，做好部门之间数据信息的协调、共享，打造收入分配改革的信息基础。

（三）着力点：规范公权分配

收入分配中的公权，主要是指政府参与收入分配的权力，即参与、规范初次分配以及对再分配进行调节的权力。公权分配是基于公权而产生的一种分配行为。公权对于收入分配的影响，主要体现在两方面：一是通过制定规则和制度、做出决议间接影响或参与分配；二是以获取和使用收入（或资源）的形式直接参与分配。从我国现实来看，公权分配的不规范成为收入分配中一个突出的问题。例如，权力过多地参与资源配置、对市场分配的过多干预和对再分配的不当调节；追求公共利益的权力，受部门及个人的影响，在分配中追求部门或个人的利益，从而出现权力异化引起的收入分配问题。由于权力在规范初次分配和再分配行为中的制度和监督缺位，导致分配不公、收入差距过大、再分配调节不力等问题。因此，规范公权及公权分配，是我国收入分配改革的着力点。规范公权分配，要求保持公权的适度性，既不能过度干预、破坏市场正常的机制，也不能出现权力缺位，放任市场自主运行。首先，要加强制度建设，消除资源垄断和制度垄断，防止权力异化引起的收入分配问题。例如，避免权力过多地进入资源配置领域；加强对垄断行业的规制，防止其对公共利益的侵蚀；加强产权制度建设，打击因侵占国有自然资源、国有财产而造成的一夜暴富的不法行为。其次，要完善社会保障与福利制度、税收制度等，增强再分配调节能力。不仅要体现对低收入者的扶持，而且要注重对高收入者的调节，消除“逆向调节”悖论。再次，规范市场分配，打造流动性基础。这实际上是要求纠正公权在这方面的缺位，为公平竞争和收入阶层流动创造一个良好的制度环境。此外，还要深化行政体制改革、财政体制改革、垄断行业改革和国有资产管理体制改革等，消除收入分配改革的体制性障碍，防止权力异化。

（四）调节环节：增强初次分配与再分配的协调性

初次分配是根本性的分配，奠定了国民收入分配的基本格局，对收入分配的公平合理起到至关重要的作用。一旦初次分配出了问题，造成收入差距过大，再分配也很难矫正到位。所以，必须关注初次分配的公平问题。从现实来看，我国收入差距扩大和不公平现象在相当程度上是由于在市场化过程中制度不健全、资源分配扭曲而造成的。因此，应通过规范初次分配领域的秩序，调整政府与企业、企业与劳动者的收入分配，创造平等致富的法制环境，逐步消除一部分人靠不正当手段暴富的机会；建立收入增长机制，有计划地推行利润分享机制和职工持股计划，使居民收入增长和经济发展水平相适应；规范薪酬分配机制，推进收入货币化改革，逐步缩小不同群体之间的收入差距；建立健全国有企业经营利润和国有股权转让收入上缴制度，以及垄断行业资源占用税等制度；建立资本所得与劳动报酬增长宏观、微观比较制度，确定资本与劳动报酬分配的合理比例关系，适时适度提高最低工资标准。在此基础上，发挥政府的再分配调节作用，进一步调整和优化国民收入分配结构。例如，完善社会保障制度，提高城镇、农村居民最低生活保障标准；完善财政转移支付制度，在各级政府财政预算支出中逐步明确增加用于民生的比例，并随财政收入增长相应提高其幅度，使之制度化；调整个人所得税、消费税，适时开征遗产税、赠予税和物业税等税种，强化对高收入行业、群体的税收调节［2］。

（五）调节方式：在完善直接调节方式基础上优化公共服务等间接调节方式

在我国收入分配问题极为复杂的情况下，无论是税收调节还是直接补助，这些直接调节措施在解决低收入者的可行能力和贫困固化问题都显得力不从心。因此，需要实现由注重直接调节向优化公共服务与直接调节并重转变。为此，一方面要优化公共服务，解决公共服务供给不足、享受不均的问题，为社会成员提供大致均等的基本公共服务。优化公共服务，不仅具有间接缩小收入差距、直接提高人们生活水平的功能，而且能为经济发展带来新的动力。从现实来看，我国公共服务供给不足、享受不均的问题，已经成为社会公众特别是低收入者享受经济发展成果的一个严重的瓶颈制约因素，并且也成为阻碍公众可行能力提高、制约收入阶层流动的一个重要原因［5］。优化公共服务需要建立和完善社会保障机制，坚持社会保障水平与生产力发展水平、财政实力相适应，制定社会保障发展长远规划，在完善“补救型”模式的基础上逐渐向“普救型”模式转变，建立人人享有的社会保障制度，并在满足人们生存需求的社会救助和基本保障的基础上扩展保障的内容，逐步建立有利于提升公众可行能力的社会福利制度；促进教育公平，缩小城乡区域教育差距，推动公共教育协调发展；确定合理的医疗卫生的投入机制，全面提高医疗卫生服务水平；加快发展文化事业和文化产业，满足人民群众文化需求。另一方面，要完善直接调节方式。通过优化支出结构，提高公众的可行能力。规范公共支出中行政事业费的供应范围，强化促进人的发展的各项社会事业支出，形成有利于提高公众可行能力的支出结构。进一步优化税制结构，在完善现有税种的基础上，陆续开征属于财产税系列的税种，从而建立起从收入、消费、财产等各个环节全方位调节的现代税制体系。

（六）改革的推动方式：政府主导、社会参与

实现推动方式的转变，实质上是要求处理好政府与社会的关系，以社会的力量来规范权力及权力分配。给公众一个表达意见、参与利益博弈的平台，不仅可以在较大范围内形成改革共识，减少社会的矛盾，而且有利于消除利益集团掣肘。否则，就会加大分配制度改革风险，并且很难冲破改革的重重障碍。因此，必须处理好政府与社会的关系，实现推动方式的转变。一方面，仍然要求政府在其中发挥主导作用。政府不仅可以把握改革的大方向，利用财政、税收、社会保障等政策调节再分配，而且应当通过制度建设积极参与初次分配，形成合理的分配机制。另一方面，要发挥社会力量在收入分配改革中的积极作用。其中最为关键的是在政府的主导下建立一个各方讨价还价的制度性平台。除了给公众提供宏观层面的参与平台，还要在企业内部和社会层面建立工资集体协商机制。从大的方向上说，建立工资集体协商机制，要加强工会的建设，使工会真正成为职工的代言人，在社会层面搭建“金三角”式的社会协商结构，即由人大和政府代表国家、工会代表劳方、企业协会代表企业，从而形成“劳资谈判”工资集体协商的机制。从具体情况来看，需要采取灵活、渐进的方式，从企业内部的工资协商机制做起，逐渐推广到行业和社会层面。这样才能舒缓劳资矛盾，消除带有暴力倾向的劳资对抗，化解改革中许多潜在的风险，使改革沿着正确的方向推进。

［1］陈 龙.改革发展中的利益均衡与收入再分配［J］.财政研究，2007，（1）.

［2］王小鲁.我国国民收入分配现状、问题及对策［J］.国家行政学院学报，2010，（3）.