教育制度设计：基于协商民主式公众参与的分析进路＊

缪文升

近些年来，我国民众的权利意识、民主要求、平等观念、法治诉求日渐强烈，以善治为最高目标的“治理”所蕴涵的若干特点正在成为改善社会管理的目标取向。“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”［1］（P60-73）实现学校教育的良治需要政府、社会和教育机构共同做出努力，特别需要发挥社会组织和人民群众主动参与的积极性。因此，创新和完善多元主体参与教育制度设计的机制，充分维护和保障多元主体的制度设计参与权，是当前完善学校制度建设的核心议题。实现这一价值目标必须以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑推进学校管理创新，真正实现政府、学校、公众和社会组织共同参与教育制度的设计，从而构建参与型、互动型乃至自治型学校管理模式，推动教育制度设计民主、科学和法治的进程。

一、公众参与的缺失呼吁制度设计主体的多元化

改革开放以来，党和国家积极落实教育优先发展战略，从完善政策法规和制度保障等方面积极推动教育公平，然而，我国在教育均衡发展方面仍然存在大量问题，突出反映在义务教育发展不均衡、职业教育学费高而收益低、高中校际差距过大、高校入学机会不均以及进城务工就业农民子女受教育难等方面。这里的原因是多方面的，仅以高等教育法律制度建设及其实施效果来看，“我国的高等教育法制缺乏民主参与，是导致高等教育立法、执法、司法在‘应然’与‘实然’两个层面产生差距的根本原因”［2］。

当前，我国关于教育法制民主参与的法律规定主要体现在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律法规中。这其中仍然存在很多不足的地方，如参与主体个体性，而由于个体的力量过于分散，对教育法制的发展影响力非常有限；从我国高等教育法制立法现状看，民主参与的具体立法规定、程序和途径等存在明显的真空状态［3］。面对日益复杂的教育矛盾和日益繁重的教育管理任务，仅靠党和政府的力量已远远不够，必须促进和保障政府、社会组织、社会成员的广泛参与。“面对转型、变化发展中的社会，行政事务并不是在行政机关与公民对立或者竞争冲突的境况中作出的，它需要双方的合作，需要公民的参与。”［4］因此，要改变过去那种政府是唯一制度设计主体的“怪状”，使凡是与教育政策有利害关系的主体“都有权参与该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会”［5］，从而构建由政府、学校、社会组织和社会公众多元主体参与教育制度设计的模式，维护和保障社会组织与公众的知情权、参与权、决策权和监督权，让“公众参与”成为教育制度设计的社会文化和主体性习惯。

二、治理语义中的公众参与教育制度设计

作为治理理论的创始人之一的美国学者詹姆斯·N.罗西瑙，把“治理”界定为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能发挥作用。治理不等同于统治，指一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标［6］（P4-5）。也就是说，社会治理强调公共事务治理主体除政府外，市场、社会组织乃至公民个人同样可以成为公共治理的主体。伴随“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用，如佩特曼的“参与式民主”和巴伯的“强势民主”。概言之，学界将参与式治理要素概括为一个赋权的过程，更加突出“参与”、强调“利害相关人”的权力和责任，是政府与公民之间的合作治理，更加强调发挥公民社会的作用。

教育制度设计的公众参与适应了教育资源配置权力主体多元化、教育资源配置行为非管制化、教育资源配置程序的交涉性这一社会变革趋势，从而使教育制度设计更具政治合法性和社会实效性，更易为非权力主体所信赖、遵守。多元主体参与教育制度设计强调政府与各种非正式组织并存；强调学校管理权力中心的多元性，各种公私团体、组织和个人管理过程的参与性；强调政府与社会各种权力的互动性；强调权力与组织之间的协商性与合作性；强调社会的自主性和自治性［7］（P2-3）。多元主体参与教育制度设计中的参与不是自身的目的，而是在教育资源配置中分享资源、权利和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。因此，参与式教育制度设计模式是一个上下互动的管理过程，是一个开放的动态过程，是通过对话、交涉、协商、博弈、合作等方式进行的社会治理活动，其目的不再只是实现公共利益，而是要实现公共利益与个体利益的双赢。换言之，多元主体参与教育制度设计是以公众、社会组织、学校和政府等为主体的相关利益方按照一定程序和规则，在互利合作的基础上积极主动地参与资源分配和政治决策过程的一种治理模式［8］。

多元主体参与教育制度设计的核心是参与，强调社会公众对学校发展事业和各项利益维护的参与，通过对学校发展事业和利益的维护，共同协商、共同决策解决公共问题［9］（P285）。实践证明，多元主体参与教育制度设计有助于保障社会公众的基本权利，防止行政权力的滥用，确保教育制度设计的公正性、合理性，从而促进教育公平秩序的生成和实现。制度之于学校教育具有不可或缺性，“学校的长处全在于制度，它包括了学校发生的一切事。因为制度是一切的灵魂。通过它，一切产生、生长和发展，并达到完善的程度”［10］（P242）。我国公众参与政府立法制度建设始于《中华人民共和国立法法》的要求，2001年国务院修订了《行政法规制定程序条例》，同时又出台了《规章制定程序条例》，要求政府立法应当调查研究、听取意见，并强调听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“健全行政决策机制；科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则；建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；实行依法决策、科学决策、民主决策。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。在我国，教育发展不仅仅是政府的事，教育治理的责任主体理所当然包括政府、学校、社会三个层面。为促进教育和教育机构健康发展，政府必须发展教育并提供为教育服务的机制；利益相关者表达诉求并充分发挥监督效能；教育机构履行使命并进一步开放管理机制［11］。当然，要将字面上的参与权变为公众现实的、可以随时行使的权利，还需要包括设计相对完备的协商机制和平台等可行性措施。

三、以协商民主机制为媒介促进公众参与

协商民主是20世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论，并成为大多数民主理论的核心。这其中，罗尔斯和哈贝马斯作为20世纪晚期最重要的自由主义理论家和批判理论家，为协商民主理论的发展作出了重大贡献。当前，学界基本认同“协商民主是这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。作为对民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。简而言之，它呈现的是一种基于公民实践理论的政治自治理想”［12］（导言）。在协商的过程中，核心是讨论、对话，也就是公共协商，即“政治共同体参与公共讨论和批判地审视具有集体约束力的公共政策的过程”，其主要目标是“利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策”［13］。将协商民主引入教育制度设计，其目的就是使不同的社会主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，发表意见和建议，进而影响制度的设计。不同的主体在教育制度设计过程中表达自己的观点，同时倾听他人不同的意见，分析彼此产生分歧的原因，经过审慎的思考不断修正自己的观点，可以在相对公平配置教育资源等问题上达成共识。

协商民主独到之处在于，“政治决策应该通过协商而不是金钱或权力的途径进行，同时，协商决断的参与度应该尽可能平等和广泛”［14］。在教育制度设计中必须充分发挥协商民主的功能，而协商民主功能发挥的社会基础是承认现代利益的多元性，充分尊重各种主体的不同利益，在对话、讨论和交流中，协商教育资源配置的关系。教育制度设计中的协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与协商，在参与协商过程中公开自己的偏好和理由，了解并尊重他人的偏好。“协商过程的政治合法性不仅出于多数的意愿，而且不定期基于集体的理性反思结果，这种反思是通过政治上平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的”［15］。协商民主的“成功有赖于培育理性的公开运用的社会条件和制度安排之创造”［16］。教育制度设计中的协商民主建立在公共理性之上，不同主体间通过公开的对话、交流和协商，有利于主体间相互了解、沟通、理解，从而进一步夯实合作行为的社会信任基础。

首先，进一步明确教育制度设计中协商民主机制的基本要素。根据国内外学者关于协商民主理论的研究，可以把教育制度设计中的协商民主要素概括为平等的利益主体、信息的沟通与对话、结果的共识及相关规则的保障等方面。利益共同体纽带把单一的不同主体连接在一起，在共同体中，人们有共同的利益关系，也有交流沟通的意愿。在教育制度设计协商的过程中，参与协商的不同主体通过相互之间的沟通和交流，彼此交换信息，有利于增加不同主体的知识存量，使原有的认识得到提高，或者建立起新的认识关系。“政治决策的合法性来源不是预定的个人意志，而是它形成的程序，即协商本身。作为合法性的必要条件，寻求所有人参与的协商，即保障所有人参与协商的权利是合理的。”［17］（P282）在协商的过程中，参加者具有平等的身份和地位，可以自由地、不受限制地发表自己的观点和理由，同时听取他人的观点和理由。因此，就参与制度设计的主体而言，所有公民都有平等参与权，每个人都有表达和被倾听的同等机会；就内容而言，凡进入制度设计程序的参与者，其意见和建议都应该得到制度设计主导机关的同等对待。在协商理论中，协商共识产生于充分协商论辩基础上的协商参与者利用公共理性对所讨论问题做出的一致性判断。教育制度设计结果的共识是协商希望达致的目标结果，是制度设计过程参与者在充分协商基础上形成的，对所讨论问题表现出的一致性。“商议性政治的成功并不取决于一个有集体行动能力的全体公民，而取决于相应的交往程序和交往预设的建制化，以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用。”［18］（P371）制度设计中协商的目的是为了进行决策，而决策的实质是一种利益分配的过程，这个过程中必然会有各种不同甚至相反的观点和要求，要保证教育制度设计协商程序的顺利进行，必须有相应的运行规则作为保障。

其次，在培育多元主体“公共理性”的基础上，进一步完善教育制度设计的参与平台。“公众是一种社会群体，它具有社会交往性，并呈现出一定的稳定性，特定的公众成员因共同的理念和价值形成公众群体。”［19］（P366）教育制度设计的协商民主倾向于在公共治理的过程中建立较为包容、平等、自由的话语机制，以求达致公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。为此，一方面，要培养不同参与主体的公共理性精神。“公共理性是一个民主国家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度所服务的目标和目的所在。”［20］（P225）根据罗尔斯的分析，公共理性是解决多元与共识这一人类基本矛盾的理性方式，是一种“重叠共识”与理性的公开运用并达致“公共性”的理性方式，即“最初的临时协定——追求共识的合法性——重叠共识”［21］。因此，公共理性“是指民主制度框架内的公民依据现代公共价值原则进行推理、共治的能力和机制。公正是公共理性的基本原则”22。另一方面，要搭建公众参与教育制度设计的“阳光平台”，具体可以借助因特网、电子邮件、电子布告栏等现代信息和通讯技术，建立政府、学校、公民及第三部门之间制度设计的对话与沟通媒介，反映不同主体在制度设计中的要求和呼声，从而提高政府在教育资源公平配置中的社会回应力。还可以书面征询意见，应邀参加座谈会、研讨会、论证会、听证会，旁听法制委会议等形式促进和维护公众的参与，并把公众参与教育制度设计的诸多有效机制变成长效机制，使其规范化、制度化。

最后，进一步完善多元主体参与教育制度设计的程序规则。“程序没有预设的真理标准，程序通过促进意见疏通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性。”［23］多元主体参与教育制度设计的程序主要包括建立信息公开制度、完善公众参与制度设计的互动规则等方面。教育制度设计的信息公开是指政府、学校等部门通过多种方式公开其政务和校务活动，允许不同主体通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府和学校控制的信息。在教育制度设计中，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响参与的广度和深度。因此，公共权力机构必须保障信息公开，扩大公众知情权，这是促使和保证多元主体参与学校治理的先决条件。同时，多元主体参与教育制度设计的过程实际上是权力主体行使权力与私人参与学校合作治理的互动过程。“这种反复沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。”［24］（P215-247）在这样的制度设计结构中，互动过程意味着权力相对人成为积极主动的主体一方；在互动过程中，相对人的意志必然影响着权力主体意志的形成，从而使参与形成的结果同样体现着相对人的意志。概言之，公众参与教育制度设计是一个程序性权利，要从建立信息沟通程序、构建制度设计的回应程序和关乎公众切身利益的听证程序等方面予以制度保障。当然，多元主体参与教育制度设计的程序是对话的过程，是平等的商谈、论证、抗辩与交涉，因而，对话商谈规则、论证规则、理由说明规则、谈判机制、诉求表达机制、异议尊重和纳入机制、冲突的规范性解决机制的完善都应该在公众参与的程序中体现。

［1］［美］B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［2］傅学良，等.高等教育法制民主参与的价值目标和制度构建［J］.太平洋学报，2009，（8）.

［3］谭细龙.立法民主化是完善教育法制的关键［J］.江西教育科研，2004，（7）.

［4］张泽想.论行政法的自由意志理念——法律下的行政自由裁量、参与及合意［J］.中国法学，2003，（2）.

［5］李建华.公共政策程序正义及其价值［J］.中国社会科学，2009，（1）.

［6］［美］詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［7］王敬尧.参与式治理：中国社区建设实证研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2006.

［8］王锡锌.我国行政决策模式之转型——从管理主义模式到参与式治理模式［J］.法商研究，2010，（5）.

［9］李 林.法治蓝皮书——中国法治发展报告 NO.8（2010）［M］.北京：社会科学文献出版社，2010.

［10］任钟印.夸美纽斯教育论著选［M］.北京：人民教育出版社，1990.

［11］范文曜.发展社会主义民主政治促进高等教育治理的社会参与［J］.中国高教研究，2011，（6）.

［12］［美］詹姆斯·博曼·雷吉.协商民主：论理性与政治［M］.北京：中央编译出版社，2006.

［13］［美］乔治·M.瓦拉德兹.协商民主［J］.马克思主义与现实，2004，（3）.

［14］王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府［J］.中外法学，2006，（4）.

［15］陈家刚.协商民主：概念、要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005，（3）.

［16］谢庆奎，李允熙.走向决策的协商民主［J］.云南行政学院学报，2008，（3）.

［17］陈家刚.协商民主引论［M］／／薛晓源，李惠斌.当代西方学术前沿研究报告（2005-2006）.上海：华东师范大学出版社，2006.

［18］［德］哈贝马斯.在事实与规范之间［M］.北京：三联书店，2003.

［19］丛日云.当代世界的民主化浪潮［M］.天津：天津人民出版社，1999.

［20］［美］罗尔斯.政治自由主义［M］.南京：译林出版社，2000.

［21］包利民.公共理性、信仰与教育——从罗尔斯的宗教观谈起［J］.哲学研究，2003，（5）.

［22］张 平.科学发展理性：中国转型社会的公共理性［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2012，（4）.

［23］季卫东.法律程序的意义［J］.比较法研究，1993，（1）.

［24］叶必丰.行政法的人文精神［M］.武汉：湖北人民出版社，1999.