关于完善党代会代表提案制的思考＊

张亚勇 杨东柱

党代会代表提案制是党代表任期制的延伸和保障，是指党代表以书面形式提出属于党代会职权范围内的意见和建议的制度。实行党代会代表提案制是党代会制度不断完善的结果。党的十六届四中全会提出：“建立党的代表大会代表提案制度。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提议的处理和回复机制”。这是我党历史上第一次正式提出建立党代表提案和提议制度。2009年9月十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中就明确提出“建立各级党代表大会代表提案制度”。党的十八大报告明确提出实行“党的代表大会代表提案制”。这标志着该项制度开始从局部试点向全面推广延伸。在新形式下，总结提炼地方实践和探索的成果经验，不断改进完善党代表提案制度，对于进一步推进党内民主建设、保持党和人民群众的血肉联系、提高党的执政能力具有重要意义。

一、实行党代表提案制度的积极意义

实行党代表提案制度，是为了让党代会代表在任期内有一个制度化的参政议政渠道，更好地发挥其在党代会中的重要作用，具有积极的意义。

（一）保障党员民主权利，发展党内民主的重要举措

党内民主是党的生命，党的代表大会制度是党的根本制度。党代表提案制是党代会代表任期制和常任制的延伸和保障，实行党代表提案制，意味着党代表的工作不再仅是投票、画圈，还可以提案，这无疑扩大了党代表的发言权、监督权，也增加了党代表的责任意识。“从江苏射阳的实践看，实施党代表提案提议制度后，提高了党员对党内事务的参与度”［1］（P51）。许多党员群众的意见建议，通过党代表的提案，被各级党委采纳，进一步增强了党代表参与党内事务的自觉性。一些党代表在参与民主推荐、民主选举时，开始珍惜民主权利、慎重投票，提高了党内民主质量。

（二）加强党群联系，密切党群关系的崭新平台

各级党代会代表是代表广大党员群众参与和监督党内事务的，起到联系党员群众的桥梁和纽带的作用。从一定意义上讲，忽视了党代表的参与权和监督权，就是忽视了广大党员群众的参与权和监督权。如果广大党员群众的正当合理要求和建议得不到应有的重视，他们对党组织的认同程度就会大大降低，许多误解与隔阂就会产生，甚至产生对抗情绪，和谐的党群、干群关系将无从谈起。反之，如果各级党组织能够借助党代会代表提案制这一平台，建立起了党组织——党代表——党员——群众四级党群联系链，更大限度地集中民意、广聚民智，让老百姓的所思、所想、所盼能第一时间传递到各级党委，有利于加强党组织与党员群众的沟通，化解许多因信息不公开产生的矛盾和问题，使党群关系更加融洽。

（三）提高决策水平，凝聚全党智慧的有效途径

通过实施党代表提案制度，党代表更愿意深入群众、深入基层、倾听民声、了解民意，并如实反映党员群众关心的热点难点问题，拓宽了民意诉求渠道，使党的决策更加民主化、科学化，更加顺应民情、体现民意。从提案内容来看，这一制度设计有效弥补了各级人大代表和政协委员议案、提案不太涉及的政治建设与党的建设等方面的不足，必将有力激发各级党代表深入基层调查研究，对党内事务管理和改革发展重大问题提出科学化建议。从各地试点情况看，党的自身建设始终是党代表提案提议关注的重点，大批围绕加强党的自身建设的提案得到办理落实，进一步促进了党的自身建设，强化了党内监督，提高了党的建设科学化水平。

二、实行党代会代表提案制度面临的困境

从试点情况看，各地实施党代会代表提案制取得了一些初步成效，维护了党员民主权利、融洽了党群干群关系、强化了党内外监督，其积极成果得到了广大党员群众的支持和认可。但与新形势、新任务的要求相比，与党员群众的期望相比还存在一定的距离，在实施过程中还面临诸多困境。

（一）认识困境：对实行党代表提案制度的重要性和必要性认识不够深刻

党员干部如何看待党代表提案制度，对党代表提案制度重要性的认识程度，将会影响到党代表提案制度的实际效果。然而，部分党员干部对党代表提案制度在思想认识上还有障碍、有顾虑、有忌讳，在实际工作中，一些党员干部特别是领导干部对党代表提案制度还存在一些认识误区。一是不想提案。认为党代表提案制度就是完成上级交办的任务，只是做做样子，走走形式，尽管党的报告中明确提出要实行党代表提案制度，那也只是对群众参与意识和知情意识明显增强的表态，操作起来不必太认真。二是不会提案。认为党代表提案制度与人大提案、政协提案大同小异，提案不提案无所谓，有人大、政协提案就足够了，甚至把党代表提案制度混同于人大提案。三是不敢提案。认为党代表提案制度涉及党组（党委）领导层，比较敏感，难度大，在提案事项上必须避重就轻，不敢真正提交提案。思想认识上的这些不足，使党代表提案制度在一些地方仅仅停留在表面上，没有起到应有的效果，在一些地方，群众甚至因为党代表提案制度只做表面文章而对党的整个工作都产生了误解。

（二）质量困境：党代表提案内容不够规范

由于党代表提案制度目前尚处于起步阶段，党代表提案水平参差不齐，提案内容也不够规范。一是提案内容缺乏严肃性。有的提案内容过于随意，没有什么实质性内容，没有围绕党员群众关心的热点难点问题；有的提案过于主观，所反映的问题、建议和批评，没有建立在现有的法律、法规和政策基础之上等。二是提案内容缺乏科学性。有的提案只是以主观臆断为依据，没有事实依据，不能做到言之有据；有的提案过于注重形式，只是提出问题，没有提出解决的办法，或不能就提案所涉及的问题做出科学分析和正确判断，造成案由不清、事实不清、建议不清。三是提案内容缺乏可行性。有的提案过于超前，不符合本地实际，或是由于条件所限，在相当时期内根本无法解决。四是提案内容缺乏代表性。有的提案不能切实反映绝大多数党代表的真实意愿，也不能切实反映当前党建、经济社会发展各方面的热点、难点问题，不能做到民声和社情的统一。五是提案内容缺乏准确性。有的提案不能准确区分党代表提案与人大代表提案的界限，反映具体问题多，宏观性、前瞻性、战略性的少；关注部门或单位利益的提案提议多，考虑经济社会发展大局的少。

（三）程序困境：党代表提案程序不够完善

科学规范的工作程序，是做好党代表提案工作的前提和基础。党代表提案制度一般规定了收集、分类、送审、转交、处理、答复、反馈等七个基本步骤，但在基层实际操作中不少程序被省略，存在有头无尾、虎头蛇尾、有头有尾无中间等各种现象。一些党代会代表提案制度还存在程序性制度建设严重滞后于实体性制度建设的问题，原则性要求多，保证制度落实的程序性规定少，在实际操作中有较大的弹性，普遍缺乏怎样执行制度的配套制度和不执行制度的惩戒制度，以及违反制度所应承担的责任和后果等具体程序性制度。由于程序性制度不够完善，使许多实体性制度在实践中因缺乏可操作性而难以落实。

（四）制度困境：党代表提案配套制度不够健全

党代表提案制度能否得到认同和落实，关键在于各种配套制度能否做到互相联系、彼此衔接、环环相扣、互相依存，形成整体合力。从当前情况看，与党代表提案相配套的制度还需要进一步健全完善。一是提案受理制度有待完善。有的提案因达不到规定联名人数或在闭会期间提出的质量较高的提议不能被立为提案。如，关于提案提议划分，许多地方规定：在党代会（例会）期间，须有10名以上代表联名方能向大会提出提案，其他都列为提议；而闭会期间党代表提出的意见、建议一律作为提议。这种以提出的时间和人数多少作为划分提案提议的标准，客观上减少了代表提案的数量。二是提案办理制度有待提高。提案只是提出问题，得到及时办理才是最终目的。但在现实实践中，少数单位领导不能正确认识党代表提案提议办理的重要性，特别是部分协办单位对提案提议办理工作敷衍了事；一些具体承办人员或因政治业务素质不高或因身兼多职、精力有限而影响了办理质量；对一些重点难点问题的提案提议办理略显仓促等［1］（P6），这都在一定程度上影响了提案办理质量。三是党代表权利保障制度有待落实。虽然党章和党的组织工作条例对党员（党代表）权利保障做了许多具体规定，但在许多地方并没有得到真正落实，特别是对党员（党代表）行使民主权利的保护措施不够，导致党员（党代表）在实际生活中需要拿出很大的勇气，有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的权利。党员（党代表）民主权利保障不到位，往往使许多党代表提案不敢提及实质性问题，一些提案流于形式，进而影响到党代表提案的质量和提案积极性。

三、完善党代会代表提案制度的对策措施

完善党代表提案制度必须加强领导，精心组织，在实践中逐步探索并加以规范，努力使党代表提案落到实处，收到实效。

（一）深化思想认识，提高推进党代表提案制度的自觉性

对党代会代表提案制度的不同理解，必然导致认识上的较大差异以及实践上的诸多误区。因此，推进党代表提案制度，首要的环节就是解决好对党代表提案制度的认识问题，努力冲破不想提案、不真提案、不会提案、不敢提案的思想障碍。

1.深化各级党组织的思想认识。通过经常性的学习培训和引导，推动各级党组织主要负责人深刻认识推行党代表提案制度的重要性和必要性，自觉转变工作作风，积极受理党代表提案，以党组织主要负责人认识的深化统一党组织一班人的认识，推动党代表提案制度有序开展。

2.深化各级党代会代表的思想认识。各级党代会代表是提案工作的主体，他们对党代表提案制度的认识程度决定着其参与程度，也决定着党代表提案的总体水平。通过民主教育，增强广大党员的民主意识，理直气壮地行使和维护自己的权利，充分认识到仅仅履行义务而不行使权利的党员，不能算是合格的党员。通过加强党内民主学习教育，不断增强其民主意识与参与意识，杜绝长期以来形成的一味强调集中而忽视民主，强调统一而排斥差异，强调服从而否定参与的思想障碍，为确立党员主体地位奠定良好的基础。

3.深化广大群众的思想认识。党代表提案工作既是一项党务工作，又是一项群众性工作。群众的积极参与对于提高党代表提案制度的总体水平具有重要推动作用。因此，要注重调动广大群众参与的积极性，努力把加强领导与依靠群众有机结合起来，不断提高党代表提案工作水平。

（二）制定工作细则，提高党代表提案制度的规范化水平

十六大以来，尽管各地方相继出台《关于党代会闭会期间发挥党代表作用的意见》、《党代表提议、提案制度》等规章，对监办制度、通报制度和回访制度等做了相应规定，但在党代表提案制度方面仍然缺乏具有普遍约束力的党内法规，各级党代会代表的提案内容、提案程序、提案受理往往具有很大的随意性。因此，制定一部《党代会代表提案条例》，明确规定党代表提案的范围、方式程序、监督和保障等内容，以规范党代会代表提案制度，意义重大。《党代会代表提案条例》应包括三方面内容。

1.明确提案内容。一是提案必须围绕当地中心工作和决策部署，坚持党管大事的原则，认真研究当地科学发展进程中关乎方向性、全局性、路线性、政策性的重大问题，避免与人大议案和政协提案的冲突，使提案的重点更加突出。二是提案必须突出加强和改进党的建设这个重点，紧贴党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设实际，为提高党的建设科学化水平出谋划策。三是必须反映党员群众普遍关心的重点热点问题。

2.规定办理时限。规定办理时限是保证体制机制有效发挥作用，防止体制机制流于形式的重要保证。具体要求是：承办单位在接到提案后，要及时做出回复，原则上以一个月为限。对短期内难以办理的重大或较为复杂的事项，经主管部门同意后，可以推迟回复，但最多不得超过六个月。“确实因难度较大不能如期回复的，不能在六个月完成的，应及时向提案、提议的党代表说明办理情况。”［2］需要注意的是，确保提案办理和回复工作的时限性，必须以提高实效性为根本目的，不能因为强调时限性，而忽略提案办理的实效性。

3.规范提案程序。科学规范的程序是制度、体制和机制能够贯彻执行的重要前提。党代表提案制既要坚持基本程序，又要灵活运用具体程序。一般来说，党代表提案制的基本程序应包括收集、分类、送审、转交、处理、答复、反馈等七个基本步骤，应对提案的实施方法和步骤等做出明确的规定，确保提案得到快速有效办理。就基本程序而言，需要重点抓好三个环节。一是立案环节。进一步简化提案程序，在提案时间要求上，党代表的提案可以在党代会全体会议期间提出，也可在休会期间提出，不受时间限制；在提案人数要求上，可适度灵活，比如向全国党代会的提案党代表的人数有3人以上联名即可。二是承办环节。认真编制提案目录，并召集相关单位共同研究交办意见，明确承办单位和承办时限。对承办多件以上提案的重点单位，要随时掌控进展。“对于审查通过的正式提案，要列入党委重要议事日程，限期完成”［3］。三是督办环节。坚持面上催办和重点督办相结合、提案委督办与党委督办相结合、提案督办与信息反馈相结合，推动党代表提案落到实处，取得实效。

（三）加强党代表选育，全面提高党代表履职行权的能力

作为各级提案活动的主体，党代表的整体素质和作用发挥情况直接关系到党代表大会职权的行使，关系到党内民主的健全。完善党代表提案制度，必须开展多层次的党代表教育培训工作，提高其履职行权的意识和能力。

1.优化党代表队伍结构。针对党代表中领导干部比重过大，基层一线工人、农民代表比例过低的现状，要进一步提高工人、农民代表比例，充分发挥他们与基层群众联系密切的优势。对于部分因为调离、退休、转岗等因素离职的党代表，要通过适当方式进行补充。

2.加强对党代表的培训。党代表是一个对综合素质要求比较高的角色，不仅要精通党务知识，而且要具备相当的工作能力。亟须通过教育培训，全面提高其素质和能力。增强党代表培训实效，一是要坚持实用原则，精心设计课程。实用是培训的最终目的。课程是否实用直接决定着培训实效。培训部门要着眼于不断提高党代表的民主意识，着眼于提高提案能力和水平，选择和确定科学管用的培训内容。通过实用培训，激发党代表学习动力，真正提高党代表的素质能力，使党代表能够在实际工作中学以致用。二是坚持实际原则，实现需求导向。需求是最强的培训动力。要加强培训需求调研，根据各级党代表的需要，来确定培训内容和培训方式，做到需要什么就培训什么，缺乏什么就补充什么，做到事业需求、组织需求和个人需求的有机结合。三是坚持实效原则，创新培训方法。根据提案工作的需要，不断探索新的培训方式，采取集中培训和日常培训相结合、分类培训和普遍培训相结合等方法，提高培训方法的灵活性。通过创新培训方法，实现培训方式由传授型到研究型、由被动型到主动型、由单向型到互动型的转变。

3.加强党代表的实践锻炼。提高党代表素质和能力是一个持续的实践过程，也是不断把实践经验上升为理论的过程。加强党代表的实践锻炼，一是要在不断总结经验中提升能力。从成功经验中得出规律性的认识，是一个党代表走向成熟、获得发展的重要条件。各级党委要根据实际情况，为党代表提供尽可能多的实践机会。让党代表在实践中发现具有普遍意义的经验，并把它上升到理论，从而更好地指导实践。二是要在吸取教训中提升能力。党代表提案制度是个新生事物，在实际工作出现失误和教训是难以避免的。但只要我们认真吸取教训，失败就会成为财富。三是要在调查研究中提升能力。调查研究是我们党基本的工作方法。各级党委要为党代表搞好调查研究提供支持、创造条件，努力提高调研的针对性和实用性。党代表要把调查研究作为一项基本功，主动储备信息、善于吸收信息，把调查研究过程当成寻找思路对策、提高工作水平的过程。

（四）健全体制机制，建立党代表提案长效机制

制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”［4］（P333）。党代表提案制度能不能长期有效实行下去，关键取决于是否有科学的制度和运行机制做保证。

1.健全领导工作机制。防止党代表提案摆“花架子”，走过场，流于形式，就必须形成制度，建立有效的领导工作机制。要结合工作实际成立党代表提案工作领导小组和办公室，党代表提案的领导工作和具体工作，具体需要负责以下工作内容：党代表提案审查工作，确定办理方式和承办单位；收集党代表提案的办理情况，并向有关部门和相关领导报告；对党代表提案办理情况的追踪督办；向党代会报告提案办理情况等。明确党组织主要领导为第一责任人，各承办单位也要形成“主要领导负总责、分管领导具体负责、各业务处室具体承办”的领导体制和工作机制，确保这项工作扎实推进，坚持下去。

2.健全工作责任机制。制定推进党代表提案制度工作的具体方案，对有关任务进行科学、合理的分工，把任务分解到具体的工作岗位和人员身上。严格责任追究，对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对违背原则，不严格按照制度有关规定贯彻执行并出现重大失误的单位、领导和承办人员，要严肃追究其责任。明确党代表提案制度各个环节的责任，把党代表提案制度纳入到党风廉政建设责任制的考核体系之中，量化考核标准，完善责任环节，严格责任追究。加强对党代表提案制度工作的检查监督，着重检查党代表提案内容是否落实、程序是否规范、制度是否健全、办理和回复是否及时、效果是否明显等问题。建立党代表提案监督员制度、意见收集处理反馈制度等，围绕提案办理落实情况到承办单位进行询问和督察，及时收集反馈党员群众对党代表提案办理情况的建议和意见，以形成齐抓党代表提案制度的合力。

3.健全沟通联系机制。有效的沟通机制是科学决策的前提条件，是党代表提案有效落实的重要保证。承办党代表提案的单位和个人要重视加强与党代表的沟通联系，深入了解党代表的想法，定期听取党代表的意见建议，及时反馈提案的办理情况。对需要上级党委和相关部门审批的事项，要积极向上反映情况，争取上级领导和部门的支持。全面推广党代表联系服务党员群众、建立党代表工作室等典型做法，鼓励和支持党代表深入基层、走访群众、开展调研，拓宽提案来源渠道，收集并认真反馈党员群众意见建议，使党代表联系服务党员群众工作经常化、制度化。

4.健全工作保障机制。一是落实机构和工作人员。各地方党委要结合本地实际，建立健全党代表联络工作机构，加强对党代表提案工作的领导和指导。落实工作人员，有条件的地方要单列编制，规范职能，提高运行效能。二是健全配套工作制度。以建立内容完备、科学管用的党代表提案制度为目标，全面总结地方试点党代表提案制中的经验，对实践证明行之有效的做法，要及时以制度的形式固定下来；对目标明确、方法上有待改进的做法，要努力进行探索；对方向正确、但缺乏实践检验的举措，要先行试点。三是落实经费保障制度。参照人大例会和人大代表活动经费标准，将党代表联络机构工作经费和党代表活动专项经费列入财政预算，专款专用。

5.健全考核评价机制。党代表提案主管领导和部门要定期对党代表提案制度工作进行评议，广泛征求和听取党员、群众的意见建议，不断改进这项工作，切实形成特色鲜明、简便易行的党代表提案制度成效评估体系。将党代表提案的办理结案率和代表满意率，作为承办单位党组织年度考核的一项重要内容，对办理不力、群众满意率较低的单位要给予通报批评。强化党代表提案考评结果运用，杜绝考评之后就没了下文的现象。注重党员群众监督结果的运用，从群众不满意的地方改进，把群众的意见建议、愿望要求进一步体现到各项实际工作中。

［1］何 峻.党代表提案提议制度：成效、问题与完善之策——基于江苏省射阳县推行党代表常任制的调查［J］.社科纵横，2011，（6）.

［2］唐棣宣.健全党代会代表提案、提议处理和回复机制探析［J］.探索，2006，（6）.

［3］中共武汉市汉阳区委组织部.做好党代表提案工作要突出“三严”［J］.学习月刊，2008，（12）下.

［4］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.