我国乡镇农校的办学任务及其调整研究

□雷世平

乡镇农校是乡(镇)农民文化技术学校(或成人教育中心学校)的一种简称，亦称乡镇成校。乡镇农校随着农村经济体制改革的不断深入，农村经济的全面发展应运而生。兴办乡（镇）农校对提高农村劳动者素质、增强广大农民吸收和运用科学技术能力、加快农村经济发展与农民脱贫致富，深化农村教育综合改革发挥了重要作用。近10多年来，由于我国农村经济与社会的发展，我国乡镇农校原有的办学任务不能完全适应新形势的变化。一方面，原有乡镇农校所提供的教育资源或教育培训服务，不能完全满足不同农民发展生产、改善生活的实际需要；另一方面，乡镇农校所提供的部分服务又变得不切实际或多余。因此，从理论和实践的结合上研究乡镇农校办学任务，对厘清乡镇农校的办学思路，坚持有所为，有所不为，把主要精力放在办好农民切实需要的教育培训服务上，办好农民朋友满意的乡镇农校，实现与其他形式的农村职业教育的错位发展，具有重要的现实意义。

一、我国乡镇农校办学任务的初始安排

关于乡镇农校的办学任务，1987年7月30日，国家教委、农牧渔业部、财政部下发了《乡（镇）农民文化技术学校暂行规定》（以下简称 《规定》），对乡镇农校的办学任务做出了明确规定。针对乡镇农校蓬勃发展的形势及其办学实践中出现的诸多问题，1991年6月6日，国家教委又颁发了《关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》（以下简称《意见》），对乡镇农校的主要任务进行了重申和补充。1995年，国家教委关于印发《示范性乡（镇）成人文化技术学校规程》（以下简称《规程》）的通知，依据形势的变化，对示范性乡镇农校的办学任务提出了明确的要求。综合上述三个文件，我们将乡镇农校办学主要任务的初始安排归纳概括为如下几个方面：

（一）开展实用技术培训

乡镇农校要大力促进农业科技成果的推广与应用，按照“三教”统筹、农（经）科教结合的原则，在当地政府领导下，积极参与实施“燎原计划”、“星火计划”、“丰收计划”等活动，根据当地经济和社会发展的需要，对青壮年农民、特别是对在乡知识青年广泛开展实用技术、经营管理知识的培训。要使每个农户至少有一人了解并掌握一项以上当地推广应用的有助于农、林、牧、加工等各业发展、可以脱贫致富的新技术。

（二）开展岗位培训和技术教育

乡镇农校要积极对回乡初高中毕业生、农村基层干部、农民技术员和乡（镇）企业职工进行各种文化技术教育和岗位培训。有计划地进行初级技术教育，有条件的地方可进行中级技术教育；有条件的乡镇农校还可以承担一定比例的应届初中毕业生的短期职业技术培训任务，把成人教育与学校基础教育有机地衔接起来。

（三）开展扫盲与扫盲后继续教育

乡镇农校要贯彻 《中国教育改革和发展纲要》和国务院《扫除文盲工作条例》，根据学文化与学技术相结合的原则，积极扫除剩余文盲，开展扫盲后继续教育，巩固扫盲成果，不断提高农村劳动者的科学文化素质。对需要接受初等、中等文化教育的农村青壮年进行必需的基础教育补课。

（四）开展政治思想以及文化社会生活的教育

乡镇农校要对农民进行时事政策教育、法制教育、人口教育，开展丰富多彩的社会文化、体育和生活教育，提高农民的法制观念和思想道德水平，促进农村精神文明建设。

（五）和普通教育沟通办学

鉴于目前乡初中正在开展“三年加一年”或初三分普通班和职业班的改革，乡镇农学校应与这类学校适当沟通，开展多种形式的合作办学。

二、我国乡镇农校办学任务调整的缘由

《规定》、《意见》和《规程》对乡镇农校的办学任务做出了详细的规定，内容十分宽泛，曾在一段时间内指导乡镇农校办学，促进农村经济社会发展起到了一定的作用。但近10多年来，受外部环境和内部动因的共同作用，我国农业农村正在发生重大而深刻的变革，伴随着农村经济与社会的发展变化，出现了很多新情况、新问题，需要我们对乡镇农校“万精油”式的办学任务重新进行审视。

（一）中等职业教育快速发展改变了我国农村职教资源的供给状况，使得乡镇农校肩负的部分职业技能和岗位培训任务可转由农村中等职业学校或其他成人教育培训机构承担

我国农村改革突破人民公社制度、实行家庭承包责任制后，生产力得到极大发展。随着农业产业结构的不断变化和农村经济的较快发展，农村教育需求不断增长，而与此同时，我国农村教育资源供给严重不足。为了及时解决农村不断增长的教育需求与教育资源供给严重不足的矛盾，乡镇农校应运而生并得到迅速发展。仅乡镇农校创办之初的“七五”期间，全国以乡（镇）、村农民文化技术学校为主要阵地，共扫除青壮年文盲1100多万名，有1．78亿农民接受了各种形式的政治、文化、技术教育，培养出一大批科学致富的带头人、技术能手、乡镇企业的生产骨干和乡、村管理干部。乡镇农校的兴起和发展为缓解农村教育需求与教育资源供给的矛盾，发挥了重要作用，做出了积极贡献。2002年，国务院颁发了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，《决定》提出“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当，扩大高等职业教育的规模。”我国职业教育，尤其以县域中等职业教育为主体的农村职业教育得到迅猛发展。2005年，国务院又颁发了《大力发展职业教育的决定》，从2006年起，国家每年重点投资10亿元，重点建设1000所县级职业教育中心和1000所示范性中等职业学校，我国农村中等职业学校基础能力建设得到较大增强。到2012年，我国中等职业学校计1.5万多所，在校学生达到2100万人。中等职业学校在加强学历教育的同时，承担了大量的继续教育任务，逐渐成为各类人员的就业和再就业培训基地。“十五”以来，我国许多省市由教育部门牵头，充分利用中职学校资源，面向应往届初高中毕业生、返乡农民工、进城农民工开展形式多样的职业培训，在公共职业培训领域发挥出了较大的作用。仅以职业资格证书和岗位证书培训为例，从2005年至2008年，中职学校承担的资格证书培训和岗位证书培训人数分别由174.8万人和154.8万人，增加到216.2万人和197万人。[1]由于以县域中等职业教育为主的农村职业教育的迅速发展，较大程度上改变了我国农村职业教育资源的供给状况，使得过去由乡镇农校承担的任务（如村级管理干部、农村技术骨干的培训，较为复杂的职业技能或岗位资格培训等）可以交由中等职业学校或其他承担成人教育任务的教育培训机构来完成（如村级管理干部可由县级党校培训等）。

（二）农村社区居民受教育程度的普遍提高，提升了农村社区居民接受职业教育的需求，使得乡镇农校原来肩负的扫盲以及扫盲后的继续教育等部分任务不再成其为主要任务

在教育发展问题上，我国实行的是教育双轨制，从制度上安排两种不同的标准、质量和功能的教育，即农村教育与城市教育。农村教育面向农村、培养农村所需要的人才，城市教育面向城市、服务城市。这种教育上的双轨制，是一种不公正的制度安排，拉大了城乡居民受教育程度差距，并将直接导致未来城市和乡村居民在知识结构、经济地位和收入方面差距的扩大。进入21世纪，我国总体上已进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大力度扶持“三农”的能力和条件。我国中央财政坚持从国情出发，以国家财政拨款为主，加大了对农村教育经费的投入，新增教育经费主要用于农村。如2009年，中央财政下达农村义务教育保障机制专项基金587亿元，其中公用经费资金357亿元、免费教科书资金138亿元、校舍维修改造资金51亿元、补助家庭经济困难寄宿生生活费资金41亿元。免除了全国约1.3亿名农村义务教育学生学杂费和教科书费，按照小学每年500元、初中每年750元的标准，对中西部地区约1100万名农村家庭经济困难寄宿生补助了生活费。与此同时，国家还健全了家庭经济困难学生资助体系。中央财政下达中等职业学校国家助学金资金预算92.8亿元，资助学生约1200万人，占中等职业学校一、二年级学生总数的近90%。下达中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生秋季学期免学费资金24亿元，约440万名学生享受免学费政策。下达中央专项彩票公益金教育助学项目资金6亿元，资助60万名普通高中学校的家庭经济困难学生。伴随着中央财政投入的增长，我国各级各类教育发展迅速。2011年底，随着我国西部42个边远贫困县实现“两基”目标，全国所有县（市、区）和其他县级行政区划单位、所有省级行政区全部通过普及九年义务教育和扫除青壮年文盲的国家验收，实现“两基”目标，全国人口覆盖率达到100%，初中阶段毛入学率超过100%，小学在校生五年级巩固率为99.3%，比1990年提高了17个百分点；全国初中三年级巩固率为93.8%，比1990年提高了7.6个百分点；青壮年文盲率下降到1.08%；农村社区居民受教育程度也从1990年的6年迅速提高到2011年8.8年。农村社区居民受教育程度的普遍提高，提升了广大农村社区居民接受职业教育的需求，乡镇农校原来承担的扫盲教育及扫盲后继续教育等任务不再成其为主要任务，乡镇农校需要对此类办学任务做出适出当调整。

（三）乡镇农校先天不足而又十分简陋的办学条件限制了其办学能力的提高，其力所不能的办学任务可以酌情取消或转由其他学校与教育培训机构承担

乡镇农校作为一个最了解农民、最接近农民的教育阵地，是农村职成教育的主体，也是唯一的平台。发展农村职成教育，办好乡镇农校是直接关系到广大农民切身利益，满足广大农民接受教育需求的一件大事，在构建具有中国特色的现代职业教育体系中具有十分重要的地位。但由于我国乡镇农校主要依托乡镇政府主办，没有固定的编制，以兼职教师为主，师资也只是参照中小学管理，实际办学规模不大，因此，作为一个十分特殊的学校，乡镇农校一开始就存在严重的先天不足，具体表现在“三缺”。一是缺乏办学场所。有的学校主要依托乡镇中、小学办学，没有专门的办学场所；有的学校虽有办学场所，但条件十分简陋，有“牌子”，没“位子”。二是缺乏办学经费。大部分乡镇财政状况不好，没有经费用于乡镇农校办学。农村税费改革以后，在我国乡镇农校经费保障制度的实际运行中，有的地方为了解决乡镇农校经费困难，设计了乡镇农校办学经费由乡镇财政统筹安排的这种政策或制度“补丁”，但实际作用并不十分明显。因为，随着我国农村三提五统、农业税、农业特产税的逐步取消，乡镇财政固定税收收入大幅减少（仅剩耕地占用税和契税两个税种），乡镇日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。由于乡镇农校办学经费拮据，不少学校办学条件十分简陋,教学仪器设备陈旧，只能作摆设，不能操作，图书资料严重匮乏，缺乏培训工作开展的基本教学保障条件，培训工作难以为继。三是缺师资。一方面，来乡镇农校兼职的乡镇中小学教师都是文化课教师，他们无法承担农民农业科技的传授、农村职业技能培训的重任；另一方面，乡镇农校专业教师缺乏。由于农校经费短缺，工资、住房、职称、晋级等待遇问题得不到妥善解决，现有专业教师工作不安心、不稳定，心思不在教学上，缺乏解决农业发展中遇到实际问题的能力。目前乡镇农校教师队伍总体状况是：教师数量配备不足，素质低，缺乏实际技能，文化课教师多，专业课教师少，年龄大的多，壮年少，专业和年龄结构不合理。正是由于乡镇农校的特殊体制以及办学条件不足，乡镇农校缺乏承担培训周期长、规模较大、技术含量相对较高、而农民又十分需要的职业技能培训任务的能力，乡镇农校力所不能的办学任务可以酌情取消，或转由其他学校与教育培训机构承担。

三、我国乡镇农校办学任务的调整

鉴于我国农村职业教育发展的形势和乡镇农校面临的实际情况，我们有必要对乡镇农校办学的具体任务做出适当调整。调整后的乡镇农校的办学任务，应该是扬长避短，不求多、但求精，求其所能，其主要任务集中在三个方面：即力所能及开展职业技能培训，培养“农民工人”，促进农村剩余劳动力转移；重点开展技术推广和实用技术培训，培养新型农民，服务现代农业发展；面向农村社区居民，满足其文化、生活教育的需要。

（一）力所能及开展职业技能培训，培训“农民工人”,促进农村剩余劳动力转移

促进农村剩余劳动力向城镇、向非农产业转移，是中国从乡村型农业社会向城市型工业社会转型的典型特征。城镇化是我国社会主义新农村建设的重要目标，根据城镇化建设目标，我国要求在未来的几年(2015年止)内，使2.5亿农村人口转变为城镇人口，使城镇化水平达到近50%。这样可以让留在耕地上的农民收入增长速度跟上城镇居民收入增长和国民经济发展速度，使城乡处于相对均衡和谐的发展状态。要实现我国城镇化建设的目标，必须促进农村剩余劳动力的向外转移。但是农村剩余劳动力向城市第二三产业的转移都存在“教育门槛”，而且这个门槛将越来越高。[2]农村劳动力转移的方向、规模、速度，劳动力转移的稳定性以及经济社会发展对劳动者素质要求的不断提高，迫使农村劳动者提高自身的职业素质。许多实证研究表明：农村劳动力转移效益大于一般收益，而转移效益的实现从根本上说依赖于教育，尤其是职业教育所进行的对农村劳动者的培训。目前，我国农村劳动力整体素质不高，缺乏转移就业的职业技能，难以在城镇实现稳定就业。要促进农村劳动力转移需要通过农村职业教育提升劳动者的基本素质和转移就业能力。所以，我们认为，作为农村职业教育重要形式的乡镇农校必须把“培训农民工人，促进农村劳动力转移”当作今后相当长时间内的一项重要的工作任务，而且是必须优先考虑和承担的职责。在农民职业技能培训方面，乡镇农校要坚持有所为，有所不为，一些培训时间长、培训规模大、技术含量高、对教学及实习实训设备要求较高的培训项目（如机加工、数控、模具、电子电器）等，尽量依托（或完全由）具备条件的中等职业学校来举办。而家政服务、市场营销、保安等经营和服务类培训可由自己承办。尽可能扬长避短，发挥乡镇农校内外资源优势，提高农民职业技能培训的效果。

（二）重点开展技术推广和实用技术培训，培养新型农民，服务现代农业发展

建设社会主义新农村需要大量地减少农民数量，但不管什么时候都需要农民，需要高素质的新型农民。我国现有农民数量庞大，在47852万农村从业人员中，从事第一产业的占70.8%，所以，在相当长的时间内，农民仍然是我国人口的主体。据农业部门统计，农村各类专业技术人才仅占农业劳动力的0.71%,而其他各行业专业技术人员占劳动力的比例为17.26%，比农业部门高出23倍。现在，我国每7000亩土地只有1名农业技术人员，每7000头牲畜只有1名兽医人员，每万亩森林仅有0.53个林业专业技术人员。我国农业科技人员在人口中的比例为万分之一，而发达国家是万分之30到40。另据农业部科技教育司有关领导介绍，在农村留守劳动力中，具有高中以上文化程度的只占到8%左右，从事农业为主的劳动力只占5% 左右。[3]而现代农业是运用现代科学技术和生产管理方法，对农业进行规模化、集约化、市场化和农场化的生产活动。现代农业是以市场经济为导向，以利益机制为联结，以企业发展为龙头的农业，是实行企业化管理，产销一体化经营的农业。由此可见，现代农业已经完全改变了传统意义上的单纯种植业和养殖业的农业状态，现代农业的发展不仅需要农业科技的支撑，还需要现代经营理念的指导，而这一切的实施都离不开现代农业建设主体——农民，只有高素质的农民才能保证现代农业事业的发展。所以，乡镇农校必须把 “开展技术推广和实用技术培训，培养新型农民，服务现代农业发展”作为自己的又一重要任务。乡镇农校培养新型农民重点应放在依托乡镇农技站或生产示范基地，紧密结合当地农业资源和优势产业，有针对性的把推广重点产业的农业新科技、新成果和普及现代农业科技知识作为培训的重点，以促进当地农业产业结构的调整，提高科技成果的推广、转化应用速度，加快现代农业的发展。

（三）主动面向农村社区民众，满足其文化、生活教育的需要

随着农业科技的发展，农村社会生活方式将发生很大的变化，农民们的精神生活将得到更大的充实和提高。农业技术的广泛应用，必然会降低劳作强度，缩短劳动时间，加之农业生产的季节性很强，农闲时间相对较长，这一切就为劳动者提供了越来越多的可自由支配的时间来从事学习和娱乐等活动，从而追求更高境界的精神生活。因此，从发展来看，作为农村社区教育重要组成部分的乡镇农校必须兼顾满足农村社区民众文化生活教育的需要。随着我国社会主义新农村建设的快速推进，以及社会发展对每个社会人素质要求的提升和农村民众对提高生活质量需求的提高，促进了对教育的旺盛需求，乡镇农校必须依托农村社区教育网络，通过组织各种各样的文化教育和文体娱乐活动，及时为农村社区居民提供各类教育服务，丰富农村社区居民的业余文化生活，提高他们业余生活质量，为农村社区经济的发展提供良好的人文环境。

[1]孙琳.中职学校开展继续教育的现状与发展建议[J],职教论坛，2012（01）.

[2][3]马建富.农村职业教育定位探析[J],河北师范大学学报（教育科学版），2009（11）.