中国新城镇化建设与社区教育发展

□曾青云 许伶军 郑玉双

深入解读党的十八届三中全会《决定》关于“坚持走中国特色新型城镇化道路”的要求，即可强烈感悟，在中国新城镇化推进过程中，社区教育总是扮演着极其重要的角色。而在新城镇化与社区教育的对接与交织之间，不仅生成了中国新城镇建设的个性与优势，又张扬了社区教育发展的使命与责任。因此，有必要在新城镇化建设的大框架下，从理论与实践的界面，就中国新城镇化特征与社区教育发展视野、新城镇化建设存在问题与社区教育发展差异，新城镇化建设趋势与社区教育应对方略等等最具关键意义问题，进行更为深入的探究，以期寻求我国新城镇化建设与社区教育发展的双赢通途。

一、新城镇化特征与社区教育发展视野

党的十八届三中全会《决定》业已明晰，中国新型城镇化是以“人的城乡化”、“实的城镇化”、“质的城镇化”为基本特征的新型城镇化。它传递的是城乡统筹、城乡一体、城乡互动的社会转型战略思维，发散的是节约集约、生态宜居、和谐发展的人文思想。而这些特征在理论与实践两个界面的引延，对我国社区教育发展起有着肇基与更始之效能。

（一）“人的城镇化”与社区教育认知变迁

“人的城镇化”作为中国新城镇化的根本特征，从本质上说就是以科学发展观为指导，强调城镇化的质量与效益、突出城镇化过程与资源利用和生态环境的协调、诉求社会各群体尤其是农民和城市低收入者在城镇化过程中的普惠性、倡导城镇化空间格局的均衡性、推进城镇化过程的内生性及其动力的可持续性。从上述意义引远，这里所强调的“人的城镇化”，不仅在于实现“城乡统筹、城乡一体”，深化改革当前户籍制度，满足农村人口进入城镇的实际需求，放松中小城镇的落户条件，对非户籍人口渐进式地增加社会福利，逐步推进公共服务的属地化和均等化。更重要的还是在于把农村变成城镇的同时，把符合条件的农村居民逐步转为现代市民，其落脚点最终在于把“农村人”转化为“现代人”，让他们能真正的融入新城镇中来。

勿须赘言，这种“人的城镇化”特征对社区教育认知变迁作用是巨大的。我国社区教育专家厉以贤教授认为,社区教育是以提高社区全体成员素质和生活质量以及实现社区发展的一种社区性的教育活动过程[1]。社区教育发展的要旨就在于提高社区全体成员的整体素质和生存能力，使之适应本区域的社会经济与政治文化环境。因而，新城镇化关于“人的城镇化”的定义，对社区教育认知发展有着重大现实意义。一是推进了社区教育认知变迁。面对我国每年有近2000万农村人口的城镇化变身，“人的城镇化”所强调的提升人的生存素质与发展素质的目标，促使社区教育重新认识到，突破以往只关注于各项培训与宣传普及知识的局限，把工作重心放在对社区全体成员综合素质的培养上的时代意义，尤其是对如何通过发展现代科学文化教育、现代思想意识教育、现代法制教育、现代岗位技能培训、现代生活技能培训，让农民“洗脚上田”后能逐步适应和融入新的城镇生存环境，由进城的农民变成现代人等等核心问题的认识更为深刻。二是推动了社区教育研究发展。以往我国社区教育理论研究只是围绕社区教育本身来进行，而对作为社区教育主体的“人”的问题研究甚少。更值得注意的是，在以往研究中普遍存在着只关注农村人口转变为非农人口问题，至于他们是转移到小城镇、大中城市，还是后来出现的国际大都市和世界级城市群，一般学者是很少考虑和思考的,特别是对他们在新的社会环境中如何生存发展问题更是鲜有人问津，而有关“人的城镇化”理念，将有力改变这种研究局面，使我国社区教育研究闪烁出应有的人文风采。

（二）“实的城镇化”与社区教育体系变革

“实的城镇化”特征突出的是新城镇化的可行性与推广性。目前，我国新型城镇化有天津、成都、广东等三种较为成熟的模式，但无论是“整体推进型、都市扩散型、开发拓展型”为主导的四种子类型城镇发展的天津模式；或是成都模式提出的“圈层融合”，不同圈层发展不同类型的产业的城镇发展；还是广东模式提出的“双线并进”，以珠三角模式与山区模式为双主线，同步推进城镇化。尽管它们各有侧重，但有一个共同的目标，就是要为中国新城镇化寻求一条具可行意义的绿色之路，由原来的“重城轻乡”、“城乡分治”，转变为城乡一体化发展。显然，这里所强调的城乡一体化，既不是降低城市的生活标准，也不是消灭乡村，而是以新城镇建设推进新农村建设，让农村居民在生活方式、居住环境上享受与城市居民均等的待遇。因此，许多地区在推进新城镇化的同时，大力进行新型农村社区的规划建设，力求打破以往大多新农村建设似乎仅仅停留在建设新村、道路、电力通讯等基础设施，农民反而禁锢在所建的新村中的状况，使新型农村社区既保持农村社区的属性，又成为与农业生产方式相适应的居住区，让农民真正的“住进城”。.

无疑，这种“实的城镇化”将有力促进我国社区教育体系改革。首先，将促进我国社区教育体系构架的合理化。在新城乡一体化实践的影响和导向下，人们对以往那些包括农村社区教育在内的受忽视或没有发展起来的教育给予了更多的重视，并加大改革力度，加快了对传统社会教育结构的调整与平衡，进而使社区教育体系内的各类教育之间的比例更加合理，关系更加平衡。同时，新城乡一体化的全面实施，促进了社区内各类教育之间的相互协调和沟通，有利于各类教育资源的互补和共享，从而推进了社区教育整体结构的合理化走向。其次，新型农村社区建设将推动我国社区教育体系均衡化。由于社区教育体系是一个有机系统和整体，不能仅仅满足于结构合理，必须在此基础上，大力促进各要件之间的衔接和沟通。而新农村社区的建设规划，有利于社区教育通过不同教育类型的重组以及教育机制改革等方式，实现各类教育之间的相互衔接，既有利于各类社区教育资源的相互开放，实现教育资源的优化配置，更生成了社区教育体系结构均衡化语境。

（三）“质的城镇化”与社区教育职能变更

“质的城镇化”是推进新城镇化的要害所在，正如经济学家厉以宁所表示的，“新型城镇化”不仅仅是城市人口的增加和城市面积的扩大，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等各方面都实现由“乡”到“城”的“质”的转变。以此细分，其要义有二：一是“五化共进”。以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平。二是“四和同行”。走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的新路子，改变过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，甚至人为“造城”等等问题。

从某种视角上看，“质的城镇化”特点对社区教育职能变有着领引性意义。以往我国社区教育的职能总是局限在教育服务范围之内，以面向社区成员的教育服务为主要内容，但对如何推进区域性社会经济发展、文化科学进步、创新人才培养等重大方面的要求则涉及很少，有些地区甚至出现整体性缄默。而“质的城镇化”则为我国社区教育职能转变指出方向。一是新城镇化关于“五化共进”的要义表明，社区教育职能要从体制性的狭隘中解脱出来，不断深化职能内涵，不再把社区教育单纯的作为一种教育类型，而是一种推进社会发展的重要力量。其职能不再是对某个区域性人群，甚至某些群体进行人力开发或技能培养，更重要的是顺应区域内社会经济发展的要求，把推进社会转型、经济发展、科技进步、文化建设，以及发展性人力资源开发作为自身的使命与责任，为本区域的经济社会发展做出应有贡献。二是新城镇化关于“四和同行”的要义印证，社区教育要充分发挥自身的多元性、多层性、多样性的职能特色，不断抻展职能外延，既要跨越本社区范围，加强与社会、政府、企事业单位等的全面协作，又要遵照自然法则和社会发展规律，注重与自然、环境、市场，以及其他社会群体的和谐，利用现代科学技术和系统自身控制规律，积极协调社会关系和生态关系，形成一种资源共享、适时协同、和谐共荣的职能环境。

二、新城镇化问题与社区教育发展困惑

国家统计数据显示，中国正在经历世界规模最大和速度最快的城镇化进程，2102年我国城镇化第一次突破50%，进入经济学和地理学意义上城镇化的高速增长期。就这个进程来说，其具有全球无法比拟的特殊性。诚然，这种特殊性也带来了相应的特殊问题，对中国社区教育发展带来了困惑。

（一）新城镇化行政性影响社区教育发展取向变迁

行政化作为滞顿我国新城镇化发展的主要因素,对中国社区教育取向发展影响有二。一是以户籍制度为核心的二元体制在影响新城镇化进程的同时，极易导致社区教育发展取向模糊。新中国成立以后，为了在较短时间内建立起较为完备的工业部门，我国建立了以户籍制度为核心的二元体制，以计划和行政手段人为抑制城镇化进程。但改革开放以来这种二元体制的改革远滞后于我国城镇化要求，并成为了新城镇化发展的体制阻力。更为严重的是，新进入城市的人口，形成了城市地区的新二元结构，“农民工”没有实现市民化，为新城镇化的健康发展带来阻力。而社区教育作为新城镇化的重要构件，在行政化的惯性下，虽然现在许多地方都声称在思考社区教育发展问题，但由于对社区教育发展实质的认识不足，他们所思考的社区教育发展，往往是在现行制度框架内或基础上的发展，只是简单的办学规模或办学效益的提高，难以彰显社区教育应有的社会属性与时代精神，以致社区教育发展始终不能明确方向。

二是城乡行政区划体制的过于僵硬，既不能适应新城镇化迅速变化的形势，还会造成社区教育发展取向的狭隘。我国很多发达地区乡镇人口密度和经济活跃度已经远远超过一般意义上的城市标准，但依然无法在现行行政体制中划分为城市，这就人为地抑制了新城镇化进程。与之相应，过于僵硬的城乡行政区划体制，还容易造成社区和基层政府之间的界限不明确，政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。在这种社区被赋予了很浓的行政色彩的情形下，社区教育发展只能按上级行政部门布置的任务和要求，对自身发展的某些方面进行有限的改进，发展视野十分狭窄，既不能反映适应社区教育深刻变化的客观要求，又不能反映社区教育发展的时代标帜，还有被庸俗化的嫌疑。

（二）新城镇化失衡性制约社区教育行为方式变化

新城镇化推进中的效益化问题给我国社区教育形式发展带来了现实难题。主要反映在两个方面。一方面，现在社会上还有不少人对新城镇化存在认识误区，认为只要城镇化率提高了，就会自然形成“增长引擎”，带来“改革红利”。与之相应，一些地区在以地生财的利益驱动下，不顾产业化前提，强行征地，逼农民进城上楼，由无地农民变成无业市民。结果是这些地区的城镇化的统计数据是上去了，但农村人口却没有被完全吸纳，造成了人为的城乡人口结构失衡。有关数据，在我国6.22亿的城镇人口中，大约有1.67亿人还属于农业户籍人口。这种城镇人口结构失衡所引发的庞大人口游离于城乡之间的现状，将大大消解社区教育行为动能。实现“教育社会功能最大化”是社区教育行为发展的主要目的，其出发点就是关注社区所有成员的教育需求，从全体成员的角度去思考设计社区教育发展行为的规划与方案，并根据需求来考虑如何去有效满足它。而数以亿计的农民工和城镇间流动人口无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务，长期处于一种不稳定状态的悖相，致使社区教育既不能在资格上完全确定其教育行为实施后对象的规模与层次，又难以廓清自身教育行为的力度与范畴，以至行为方式陷入了一种盲目与失重的困境之中。

另一方面，我国东部、中部、西部区域城镇化的发展水平也是很不平衡的，中西部地区城镇化水平还明显偏低，城镇化发展比较滞后。这不但进一步拉大了区域之间的发展差距，还越来越突出了城镇空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题。这种区域性城镇化失衡，对我国社区教育行为方式的影响也是很大的。社区教育行为方式是一种集成性发展，常常涉及社区内的多个要素的大变化，其本身也是发展进程社会化与发展成果社会化是统一体，不仅具有区域性，更具备行业性乃至社会性。但新城镇化区域间发展的失衡性，则大大限制了社区教育行为方式发展成果的社会化空间与范围，使一些原本具有普遍性的行为方式，只能在某些区域甚至只能在本区域内作为一种改革举措而面世，终不能锐变为一种有着全局意义的行为动力、行为规范、行为方式和行为空间。

（三）新城镇化单一性滞顿社区教育资源机制变革

在新城镇化实践中，在资源投入上过度依赖土地支持是重要问题之一。地方政府特别是基层政府财力薄弱，投入到城镇化建设之中的资金十分有限，再加上“重建设轻福利”的投资倾向性的普遍性，一些地区在注重了交通、市政等基础设施的同时,往往忽略了教育、医疗等公共服务配套,尤其是对教育的投入更有杯水车薪之虑。而政府教育资源投入的不足，将明显滞顿社区教育资源机制的构建。

1.滞顿了社区教育资源长效机制构建。城镇化过程中的人口集中，以及人们对高质量教育服务需求与质量要求的提高，呼吁社区教育构建一种随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善的长效资源机制，充分彰显政府资源投入为主，多渠道投入为辅的社区教育资源投入机制的优势。而地方政府教育资源投入的不足，必然消解这种“长效机制”所诉求的那种，既有比较规范、稳定、配套的资源投入，又有推动资源投入制度能正常运行的“动力源”的构建基础，使长效机制建设成为无本之木。

2.滞顿了社区教育资源共享机制的构建。社区教育资源共享机制所追求的是，在整个发展过程中最大限度的实现教育资源共享，以达到将最恰当的资源在最恰当的时间传递给最恰当的使用者，有效实现资源要素的价值转移。而政府社区教育资源投入的缺乏，不仅使政府难以发挥统筹协调社会教育资源的职能，还影响社区相关部门参与社区教育资源整合的态度，造成资源充足和资源不足的机构或单位在参与意识和行动上的差异,使社区教育既不能围绕着目标的实现，把尚处于无序状态的各类教育资源有序化，也不能通过对社区内部一般资源和核心资源的共享，进行内部协调，把有着各自不同目标和利益的机构紧紧联结在一起，使社区教育真正成为体现社区成员与机构利益和命运的共同体，造成社会教育资源共享机制构建流于形式的窘境。

三、新城镇化趋势与社区教育发展方略

目前，中国新城镇化建设的更始，促发了社区教育应对智能城镇建设、生态城镇建设、新型农村社区建设等新城镇化发展新趋势的谨慎思考，并提出必要的路径方略。

（一）以“三全教育”对应智能城市建设趋势

智能城市建设正成为我国新城镇化建设的主流趋势，主要是通过政府规划引导，推动重点宽带城市与无线城市建设，初步显现信息感知和智能应用效能，让新一代信息技术产业成为城镇发展的有力支撑，进而全面提高城镇现代化水平，让市民共享智慧型城镇建设的成果。目前，这种趋势正从一线城市向中小城镇覆盖。智能城镇建设将改变我们的生存环境，改变物与物之间、人与物之间的联系方式，也必将深刻地影响和改变人们的工作、生活、娱乐、社交等一切行为方式和运行模式。 因此，尽管智能型城镇是一种新城镇化的前瞻性思维，也是城市建设的新模式、新形态，但它的本质上还是一种对“人”的全面发展希求，它的建设必须与人的全面发展、经济增长方式、社会管理模式和运行机制乃至制度法律的变革和创新相结合，尤其是人的全面发展更是智能城镇建设的决定因素。

综上认识，着力实施“三全教育”，有效促进人的全面发展，当是我国社区教育应对智能城市建设趋势的重大举措。“全员性”教育面向的是社区全体成员，体现了“以人为本”的全纳性教育属性，张扬了社区教育的社会性、公益性、规范性的本质，是社区教育存在与发展的本根土壤，这就奠定了推进人的全面发展的体系基石。而“全程性教育”则是人的全面发展的行为空间，本着实用性、实质性、实在性的教育原则，激励社区居民投身于本区域学习型社会和终身教育体系构建潮流之中，并为之铺路搭桥，凸显了人的全面发展的时代意义。当然，“全方位”教育将以满足社区成员多样性教育需求为已任，显示了社区教育发展的未来意义，不仅只是满足当前社区全体成员生存的需要，更着眼于满足人们未来发展的要求，为人们适应现实与未来的智能型城镇建设奠定素质基础。

（二）以“三盟建设”顺应生态城市建设趋势

建设生态城市是我国新型城镇化建设的重要方向。根据联合国教科文组织的概念，生态城市是一个经济高度发达、社会繁荣昌盛、人民安居乐业、生态良性循环四者保持高度和谐，城市环境及人居环境清洁、优美、舒适、安全，失业率低、社会保障体系完善，高新技术占主导地位，技术与自然达到充分融合，最大限度地发挥人的创造力和生产力，有利于提高城市文明程度的稳定、协调、持续发展的人工复合生态系统。在这个系统中社会生态化则是紧要之所，强调人们拥有自觉的生态意识和环境价值观，人口素质、生活质量、健康水平与社会进步与经济发展相适应，有一个保障人人平等，自由、接受教育、人权和免受暴力的社会环境。

社区教育要真正顺应“生态城市建设”的要求，就当以“三个联盟建设”为抓手，使之成为生态城市建设的重要基石。其中，“公民道德教育联盟”是基点。要拓宽各种联系渠道，让社会上更多的学校、机构和有德之士加盟社区公民道德教育行动之中，向社区每一个成员传播相关的公民道德和生态环境的知识、心得、成果，引导人们去认真思考生态城市建设所翼求的公民意识、生态意识和道德标准，以及必有的人生观、价值观和发展观，夯实生态城市建设的社会共识。同时，“职业技能培训联盟建设”是重点。它倡导社区职业技能教育与社会、市场、行业职业技术教育的互动与交流，把以个人职业技能教育为主的单一行为自觉转化为社会、区域、行业共同的群体行为，从根本上改变既往社区职业技能教育的狭隘性与闭锁性，使之蜕变为一种符合生态城市建设要求的民生工程与民心工程。与之相应，“创新人才培养联盟建设”是亮点，社区教育要将人才培养提升到发展战略的高度，在地方政府统筹下，打破以往创新人才培养的区域与行业的藩篱和部门条块分割的界限，以“社校联合”、“社企协作”、“社研结合”等等联盟形式，开展区域性创新人才培养，为生态城市建设提供人才支持。

（三）以“三资互通”适应新农村社区建设趋势

党的十八届三中全会《决定》关于“促进城镇化和新农村建设协调推进”的要求显明，新农村社区建设已然是我国新城镇化建设的重要方面。2009年国家发布的 《关于大力推进新型城镇化的意见》中就明确提出：“以中心村为核心，以农村住房建设和危房改造为契机，用5年左右时间实现农村社区建设全覆盖；以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，促进土地节约、资源共享，提高农村的基础设施和公共服务水平”，“逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化……”。这就表明新型农村社区建设既不等同于村庄翻新，也不是简单的人口聚居，而是要不断满足农村居民的要求，逐步打破城乡二元结构，加快缩小城乡差距，在农村营造一种新的社会生活形态，让农民共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果，享受到跟城里人一样的公共服务，过上像城里人那样的生活。

近年来，我国在新型农村社区建设探索中，主要形成了“城镇开发建设带动”、“产城联动”、“中心村建设”等多种模式。然细究之下，无论何种模式的实施都离不开社区教育资源的交流与互动，其中，构建政府资源、社会资源、市场资源的“三资互通”机制当是重中之重。首先，要对政府投入资源进行资源再配置、厘清现有资源的主体结构与格局分布、层次形式与基本来源、融合过程与投入行为等等，核心是适应并体现出新型农村社区建设的政府主导形象。其次，还要通过资源机制的运作规划，对各种社会资源的流向、结构和退出等进行合理引导，以形成有效的资源配置秩序。这种引导，应当以社会经济发展的最新前沿成果与翔实数据，考量和厘清社会资源聚合的范畴与空间，通过绿色通道引人新型农村社区建设领域。再次，还应当对丰富的市场资源进行必要凝炼与类分，进一步诊断市场资源激活与融合的可能性，并做出富有实际意义的设计与经营，为市场资源转化为教育资源给出极具价值的运作路线与实施方略。可以断言，上述三种资源一旦实现互动与交流，将在新型农村社区与政府、社会、市场以及城镇社区之间，搭建起一座金色高速立交，为多种模式的新型农村社区模式的推进提供了可行性保障。

[1]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作[J].求是，2013(1).

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].2013.

[3]国家教育中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[R].2010.7.

[4]教育部.关于推进社区教育工作的若干意见[Z].教职成[2004]16号.

[5]国家中长期人才培养规划纲要（2010-2020年）[Z].2010.6.