日本老年人退休后继续雇佣制度的新动向及其启示

● 陶建国 时阳

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日本步入老龄化社会后日益重视老年人就业问题，借助立法及相关政策鼓励具有劳动意愿的老年人积极参与社会发展。在立法方面，日本制定了《老年人雇佣安定法》，并通过修改《雇佣对策法》确立了禁止就业年龄歧视制度。近几年，随着养老金制度的改革，日本开始研究退休后继续雇佣措施的立法，以解决提高养老金支付年龄带来的支付养老金和退休之间出现收入断层问题。退休后继续雇佣制度的逐步实施取得了一定社会效果，但该制度也对企业经营带来一定影响，如何避免企业实行继续雇佣措施而陷入困境是需要重点研讨的课题。

一、2004年建立确保退休者继续雇佣制度

随着人口老龄化现象加剧，日本在养老金支付方面的财政压力越来越大，为确保养老金支付具备持续可能性、避免给未来的就业人群及国家财政造成过重负担，日本不断探索如何合理地提高养老金支付年龄。1994年，通过修改法律决定将定额养老金部分的给付年龄在2013年前由60岁逐步提高到65岁（女性推迟5年实行）。2000年又通过修改法律决定从2013年至2026年期间逐步将养老金报酬比例部分（与收入挂钩的养老金）的给付从60岁提高到65岁（女性推迟5年实行）。养老金支付年龄的提高所带来的问题是，可能会出现有人退休后至65前这段期间无法领取养老金之现象。为解决这一问题，2004年日本修改了《老年人雇佣安定法》，建立了老年劳动者继续雇佣制度。

该制度对企业提出了三项要求供企业选择。一是废除退休制，即企业不能以年龄为理由令劳动者退休，将何时退休的选择权赋予劳动者。二是逐步将退休年龄提高到65岁。三是可以设定60岁退休的规定，但必须采取“勤务延长制度”或“再雇佣制度”等措施确保退休者工作到65岁。继续雇佣制度原则上适用于所有60岁退休后有继续工作意愿的人，但允许企业设定继续雇佣标准来从中选择哪些人可以被继续雇佣，企业必须确保制定的标准具备客观性和具体性，雇员能够根据这些标准判断是否符合继续雇佣的条件。2004年修改的《老年人雇佣安定法》在继续雇佣制度上最大特点是允许企业自己设立标准选择适合的退休者继续雇佣，这意味着仍然存在一些退休者可能无法确保工作到65岁，而且对于未能建立确保继续雇佣到65岁的企业，立法上没有规定任何处罚措施，因此所建立的制度缺乏强制性，更多具备指导和建议的性质。

尽管2004年建立的老年退休者继续雇佣制度存在着一定问题，但该法于2006年4月实施后取得了较大的实际效果。根据日本厚生劳动省的调查显示，至2008年，采用废除退休制的企业占2.1%，将退休年龄提高到65岁的企业占12.5%，采取60岁退休后继续雇佣制度的企业占85.4%。在300人以上的企业中，99.8%的企业导入了确保继续雇佣措施，小企业达到了95.6%。从年龄上分析，在2008年，有20.5%的企业确保老年人雇佣到63岁或64岁，确保雇佣到65岁以上的企业占79.5%。有39%的企业能够确保所有的老年劳动者雇佣到65岁以上，其中大企业为21.2%，小企业42.2%。甚至有12.4%的企业保证老年劳动者继续雇佣到70岁，其中小企业占13.2%，大企业占7.4%。在被继续雇佣的退休老年劳动者中，大多采取有期限契约合同但为非正式员工的形式，也有一小部分为临时用工，按正式员工待遇的占12%。有44.4%的企业能够确保继续雇佣时的薪水相当于退休前的6-7成，有6.5%的企业能够确保薪水与退休前大致相同，14.8%的企业能够确保薪水为退休前的8-9成左右。

确保退休者继续雇佣到65岁的直接目的是保障60岁退休后至65岁领取养老金时不出现收入断层，维持退休者的经济生活。实际上，日本政府还欲借此制度在年轻劳动力人口数量逐渐减少背景下，通过有效运用老年劳动者的业务能力维持日本经济的活力，并通过这一制度满足老年劳动者的“即使退休也想继续工作“之愿望。根据日本厚生劳动省设立的“实现终生在职就业样态研讨会”的调查，日本高龄劳动者中有9成希望工作到65岁，有7成希望工作到70岁以上。日本65岁以上老年人就业率为22.3%，而德国和英国分别为4%和8.4%，即使在废除退休制的美国也仅仅维持在16.2%左右。可以看出，日本老年人就业意识非常强烈，而退休者继续雇佣制度能够确保老年劳动者继续发挥业务技能而为经济社会作出贡献。

二、2012年对退休后继续雇佣制度的进一步完善

由于《老年人雇佣安定法》有关规定只是倡导性建议，不具有强制性效力，而从实践来看，能够对所有退休后想继续被雇佣的人采取全员雇佣的企业只有43%（2012年6月的调查数据），有半数以上的企业设定了继续雇佣的资格条件。自2013年4月1日开始，日本将男性养老金按报酬比例给付的部分的支付年龄从60岁提高至61岁，且在若干年内逐步提高到65岁。在这一情形下，有必要进一步完善继续雇佣制度，强化实施效果，防止退休后既无工作又无养老金现象的发生。2010年11月，日本成立了“未来老年人雇佣研究会”，次年6月该研究会发表了研究报告，劳动厚生省依据该报告出台了“老年人雇佣安定法部分修改法律案纲要”，2012年8月29日，法律案最终被国会通过，于2013年4月1日实施。此次修订的《老年人雇佣安定法》在继续雇佣制度方面表现出以下三个特点：

第一，废止了此前可以对继续雇佣对象设定条件的规定。修改后的法律要求所有的企业必须对那些退休后想继续被雇佣的老年劳动者实行全员雇佣到65岁，不允许仅对部分人员实行继续雇佣措施。但也规定了3种例外情形：（1）因身心健康状况显著恶化而无法从事业务；（2）工作态度明显恶劣而不能发挥职员的职责且无改善可能；（3）符合就业规则规定的与年龄无关的解雇事由或退职事由。

第二，扩大了实施继续雇佣措施的企业范围。此前的立法规定的继续雇佣制度仅适用于单一的企业，此次新修改的法律针对集团公司规定了“接替继续雇佣制度”，即子公司之间以及母公司与子公司之间接替雇佣他公司的退休者，两公司之间应当事先签订接替雇佣契约。为了指导适用该制度，日本厚生劳动省公布了这一制度的适用主体、范围、契约应包含的内容等。第三，建立了违反继续雇佣义务的公布制度。2012年修订的法律规定，如果企业未采取退休后继续雇佣制度，厚生劳动省可对其进行劝告，若企业不遵守劝告，劳动行政机关应当向社会公布该企业的违法行为。对于即使进行了公告也未采取继续雇佣措施的企业，劳动行政机关设置的职业介绍所（公共职业安定所）可以拒绝受理该企业的招聘劳动者的业务，也可以拒绝向其支付各种雇佣补助金。

2012年修改的《老年人雇佣安定法》对企业带来了一定影响。首先，此前一直未引入继续雇佣制度的企业必须修改就业规则，在就业规则中明确表示确保退休者继续雇佣到65岁或者废除退休制。其次，企业有必要对被继续雇佣者说明继续雇佣后的劳动岗位、劳动报酬、其他待遇等，避免引发不必要的纠纷。厚生劳动省并未要求企业必须按照退休者的意愿提供继续雇佣后的劳动条件，但是要根据劳动者的情况及企业状况提供合理的劳动岗位和劳动条件，假如退休者不同意企业的劳动条件而拒绝继续工作，不属企业违反法律的规定。但从防止纠纷角度，事前说明劳动条件确有必要。再者，由于新修订的法律将继续雇佣义务化，企业必须依法履行义务，日本政府决定取消此前对企业发放的退休者继续雇佣奖励资金。此前，该奖励资金适用于300人以下的企业，政府对将退休年龄提高到65岁以上、或者对所有退休且希望继续被雇佣者全员雇佣到70岁以上、或者废除了退休制的企业实行每年支付奖金制度，最多支付5年。新法实施后，所有符合条件的企业均可享受此待遇。

2013年4月1日，日本开始施行强制性退休者继续雇佣制度，但目前尚未见到新法实施所带来的实际效果方面的报告或调研资料。不过，日本东京都劳动产业局针对东京都的企业在2013年3月进行了一项实地调查，进一步了解了用人单位和劳动者对新制度所具备的意识。从调查结果看，在新法实施前已有86.1%的企业实行继续雇佣制度，提高退休年龄的企业占9.1%、废除退休制的企业占2.4%，这一调查结果与2008年厚生劳动省的调查结论较为接近，也表明了即使在实施新法后，实行提高退休年龄以及废除退休制的企业增长比例不会短时间内快速提高，实行退休者继续雇佣到65岁以上将为企业的主要选择。东京都的调查还显示，退休者中有65.8%被继续雇佣，不希望被继续雇佣而希望退休者占26.8%。希望被继续雇佣者继续工作的理由主要是维持生活，其次分别为维持身体健康、不脱离社会、获取可自由支配的金钱、提升业务技能、将获取的经验传授给年轻人等。在被继续雇佣者中，虽然有84.9%的人对所从事的工作表示满意，但只有44%的人对工资表示满足。这一结果进一步表明，如何完善继续雇佣方面的薪金制度至关重要。

2012年进一步完善继续雇佣制度后，日本企业纷纷研讨如何落实新的立法措施，力图在保持企业持续发展之同时，探索继续雇佣新方法。企业界最担心的是新制度是否给企业经营带来阻碍因素，因为被继续雇佣者的增加意味着企业经营成本的提高，而且采取何种雇佣方式确保他（她）们从事力所能及的工作也是企业较为棘手的问题。对此，丰田汽车公司于新法颁布后采取积极应对措施，对继续雇佣者推出了半日、且每周工作3天的办法，并为继续工作者安排轻体力工作岗位，如保安、清扫、绿化等职位。

继续雇佣制度是日本应对提高养老金领取年龄带来的问题举措之一，这一立法当属日本独自的劳动法制。在很多国家采取不断提高退休年龄来解决养老金方面财政压力的背景下，日本根据本国现实情况，采纳了与其他国家不同的立法方法。即法定退休年龄（60岁）不变，提高养老金领取年龄，但要求企业对于希望退休后继续工作的劳动者实行继续雇佣制度，不至于退休后没有收入来源。这一立法内容将成为日本一项长期的制度而存在，并且符合日本老年劳动力市场发展现状。只要日本未将法定退休年龄提高到65岁，退休后继续雇佣制度将作为一项保障退休者继续工作的措施而长期发挥作用。这里需特别说明，继续雇佣制度适用于退休后希望继续工作的劳动者，企业对于那些60岁退休后不希望继续被雇佣者而采取不雇佣措施不属违法。当然，不希望继续被雇佣者可应聘其他企业继续工作，其应聘权利具有法律保障，不希望被继续雇佣的退休者有更多的机会寻求其他企业及职业。

三、实施退休者继续雇佣制度需解决的问题

（一）退休者继续雇佣后的工资问题

根据厚生劳动省的调查，被继续雇佣的老年劳动者工资绝大多数低于退休前的收入，尽管立法上未规定这一情形违法，但如果工资过低可能存在“不利益变更”可能性，甚至可能引起劳资纠纷。令企业比较棘手的是，实际上确实很难确定被继续雇佣者工资水平维持在多大范围内更为合理。今后，企业应当认真研讨如何在不过分增加企业负担又确保劳动者维持较高收入情况下，确定适当的工资水准。另外，工资总额的增加是否会影响企业的发展，是否会对未退休者特别是年轻人的福利造成不利影响，都需要企业给予重视并研究对应措施。

在继续雇佣工资方面，还涉及到人事管理问题。日本劳动领域的人事管理传统上以年功序列工资为中心。劳动者基本工资随本人的年龄和企业工龄的增长而每年增加，工龄越长，工资也越高，职务晋升的可能性也越大。如果学历、能力和贡献不相上下，工龄就是决定职务晋升的重要根据。退休者继续雇佣制度的导入将对这一人事管理方法带来影响，因为被继续雇佣的退休者在工作内容、工作方式、工资数额方面均可能与退休前不同，而如何对这部分人群进行劳动技能和企业贡献上的评价是一个值得认真研究的问题。

（二）构筑灵活多样的雇佣方法问题

退休老年人的个人情况千差万别，采取何种方式继续雇佣退休者值得企业认真思考。日本学者认为，必须确保一定比例的人员以全职形式被继续雇佣且报酬合理，还应当根据具体情况在工作与家庭保持平衡状态下采取临时用工措施，也可以对一些人员采用季节性用工制度，但无论哪种方式都必须充分说明并征得劳动者的同意。退休者个人的经济情况、身体健康状况、劳动技能情况、家庭情况确实存在差异，构筑多样的继续雇佣形式有利于退休者选择最适合自己的用工方式。另外，对于即将退休的劳动者来说，也有必要提前规划自己继续雇佣后能够从事何种工作，希望从事何种工作，安排自己退休后的生活方式和工作方式。而企业更有必要对若干年后退休的人员进行事前引导，让劳动者提前做好继续雇佣后的技能和生活规划。

（三）对年轻人雇佣的影响问题

目前，日本有人担心老年劳动者退休后继续雇佣制度的实施会减少年轻人的雇佣数量，这在2015年3月东京都劳动产业局的调查资料中也获得印证，该调查显示，只有37.3%的劳动者认为不会对年轻人就业造成影响，而更多的人为会造成影响或可能造成影响。在劳动力人口不断减少情形下，日本政府为了维持经济活力，意欲实现年轻人、老年人、残疾人、女性等所有具有劳动能力者全员参会社会的理念，但如果老年人继续雇佣制度影响到年轻人的雇佣，将对社会经济发展不利。人们的这一担心不无道理，日本经济团体联合会于2011年进行的一项调查显示，对希望被继续雇佣的退休者采取全员雇佣到65岁的企业中，招聘年轻人的数量减少了4成左右。对此，日本厚生劳动省表示，日本应当在促进老年人雇佣的同时，强化年轻人雇佣的支援措施。首先，利用已经启动的“全国新毕业生职业支援安定所”以及“试用雇佣奖励资金”制度扩大年轻人就业范围；再者，今后有必要强化大学与公共职业安定所的合作及经济产业省和文部科学省的协作，共同推进作为国家战略的年轻人雇佣战略规划的各项措施的实施。

四、日本退休者继续雇佣制度对我国延迟退休的启示

目前，我国已经步入老龄化社会，随着老年人口不断增加，同样会出现养老金的支付加重国家财政负担问题，而且，仍然会有一部分退休者希望退休后能够继续工作。笔者认为，我国在老年人口急剧增加背景下不宜直接借鉴日本采取继续雇佣对策，因为我国劳动力人口结构与日本不同，并且我国的企业在持续发展能力方面也不及日本。如果直接采取提高养老金领取年龄且要求企业确保继续雇佣将对我国企业的经营造成不利影响。日本继续雇佣制度的借鉴价值，在于这一制度间接发挥了提高退休年龄的作用，在延迟退休方面对我国有一定的启示意义。为了解决我国养老金支付上的财政负担、确保一部分老年劳动者继续工作之需要，除了继续增加国家财政投入、扩大养老保险参保范围外，应采纳延迟退休之手段。当然，我国最初实行延迟退休时不应当采取强制性规定，而是应当将是否继续工作的选择权交给劳动者。也就是说，在达到法定退休年龄时，是选择退休还是选择继续工作由劳动者决定。笔者以为，我国的企业可以实行男性62岁、女性57岁这一选择性退休制度，并有必要在将来逐步将退休年龄提高为男性65岁、女性60岁，以确保希望继续工作的劳动者能够发挥自己的工作技能和工作热情为经济社会的发展贡献力量。从目前一些国家经验来看，推迟退休是一种普遍趋势，提高退休年龄已成为世界各国社会保障制度改革进程中一个常见和普遍的手段。据统计，在经合组织的34个成员国（以欧美发达国家为主）中，至今没有提高退休年龄的国家只有芬兰、冰岛、墨西哥、荷兰、西班牙，而这些国家的退休年龄半个世纪之前就已经很高，其中冰岛1958年至今其法定退休年龄保持在67岁，其他4国则始终是65岁。

提高退休年龄除了能够减缓养老金支付压力外，还能够发挥以下两个方面的作用：一是满足老年人退休后继续工作的需要。老年人所面临的身心健康、生活需要等情况不同，对于在达到一定年龄后是否继续工作的意愿表现出不同的需求，目前，我国希望退休后继续工作的劳动者占据了不小比例。 2006年由汇丰集团公布的“未来的退休生活”全球调查结果显示，为使自己生活充实和经济独立，我国很多人希望达到法定退休年龄后继续工作，并且多数受访者认为退休的年龄应由个人意愿和劳动能力来决定。其中，31%的人认为应该在自己觉得合适的年龄退休，25%的人认为退休年龄应取决于个人劳动能力。满足这些人的希望，创造一个人人能够参与社会经济发展的充满活力的和谐社会至关重要。二是延迟退休制度有助于削减老年人贫困现象。劳动者退休后领取的养老金低于在职时的工资，对退休者的经济生活造成一定影响，特别是一些城市家庭多为独生子女，很多子女在对退休父母的生活给予经济帮助方面能力相对有限。而选择性退休制度有助于老年人通过继续工作缓解经济压力，能够消解不安定的社会因素。当然，实行选择性退休是项系统性工程，需要解决的问题很多，如继续工作时劳动合同的签订方式、用工方式、工资待遇等，以及选择性退休机制与养老金领取方式、对年轻人雇佣的影响等问题，确保选择性退休机制不但满足老年人继续就业的愿望，而且还要让这一机制避免对企业经营、就业市场、养老金制度等造成不利影响。

日本自2004年实行退休者继续雇佣制度后，厚生劳动省及其他机构定期对这一制度实施效果及所存问题进行实证性调研，为有关政策的完善提供相关信息。我国在实行延迟退休前及实施过程中也应当对于劳动市场进行深入的实证性调查，了解在职的劳动希望延迟退休的人数比例、希望继续工作的原因、男女性别比例、企业应对的方法、对劳动市场的影响等。目前，我国有关延迟退休的调研活动缺乏针对性，对被调查群体的定位不准确，一些调查活动要么是针对网民进行的，要么是针对社会上一些特定人群做出的，针对在职劳动者特别是高龄劳动者的调查资料相当缺乏，参考价值不大。基于这一情形，我国劳动行政机关应当针对企业劳动者进行一次全国性的延迟退休实地调研活动，为构建合理的延迟退休制度提供支撑性调研资料。

1.田香兰：《日本老年人雇佣政策及其对中国的启示》，载《日本问题研究》，2012年第3期。

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3.[日] 山口大辅：《少子高龄化背景下老年人雇佣的国会之讨论》，载《立法与调查》，2012年第334期。

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5.[日]假谷美香：《老年人雇佣安定法修改要点及企业的实务对策》，载《武藏野银行报告》，2013年第5期。

6.[日]森慎一：《老年人雇佣安定法的修改与企业的实务应对》，载《老年人——老年人雇佣综合杂志》，2013年第1期。

7.杨立雄：《中国老年贫困人口规模研究》，载《人口学刊》，2011年第4期。

8.蔡鑫、陈红侠、王萌：《我国未来人口发展状况与延迟退休年龄政策讨论》，载《中国经贸导刊》，2011年第24期。