正确处理五个关系与把权力关进制度的笼子里

张洁云

（中共通州区委党校，江苏 通州 226300）

2013年1月22日，中共中央总书记习近平在十八届中纪委二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。习近平还指出，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。制度建设是反腐倡廉建设的重要组成部分，是从源头上预防腐败的重要保证。因而，在反腐倡廉建设中，必须把制度建设摆在更加突出的位置，坚持不懈地加以推进，使制度更严密，执行更有力，进一步形成用制度管权、管事、管人、管物的体制机制。

一、充分认识“把权力关进制度的笼子里”的重要地位和作用

1、反腐斗争形势严峻。习近平同志讲过，我们党员干部队伍的主流始终是好的，同时，我们也要清醒地看到，当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。30多年的实践证明，权力反腐确实解决了不少当务之急的腐败问题，但也遗留下了存量不小的腐败呆账，而且腐败有“越演越烈”之势。这从全球清廉指数就可以看出。全球清廉指数（简称CPI）是由世界著名非政府组织“透明国际”建立的清廉指数排行榜，它反映的是全球各国商人、学者及风险分析人员对世界各国腐败状况的观察和感受。2010年全球清廉指数排行榜，中国排名第78位，2011年中国上升到第75位，而2012年中国退到了第80位，这说明，中国的腐败程度加深了，中国的反腐之路任重道远。为什么一方面反腐败声势浩大、如火如荼；另一方面，腐败现象又如此严重，腐败分子“前腐后继”呢？其相当重要的原因就在于制度不完善、体制机制有漏洞。正是这种体制的不规范和漏洞，为腐败的滋生蔓延提供了土壤和条件。因此，要有效地预防腐败，就必须深化改革，创新制度，进一步增强制度建设的科学性、针对性和实效性。

2、制度建设至关重要。对于这一点，历届党和国家领导人都曾有过精辟的论述。邓小平同志在1980年总结“文化大革命”的教训时明确的指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，”再次阐述，惩治和预防腐败制度建设至关重要。

3、反腐制度作用独特。主要体现在以下几个方面：一是惩戒威慑作用。坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题，从而使广大党员干部心有敬畏，不敢腐。二是防范指引作用。制度规定了廉洁自律的标准，指引广大党员干部积极从事制度和法律允许的行为，从而使广大党员干部心中有数，不能腐。三是保护保障作用。惩治和预防腐败的制度规定，不仅可以使清廉的官员减少腐败的压力，安心工作，也可以让可能腐败的官员没有制度空间，有心无力，不易腐。

二、要“把权力关进制度的笼子里”，须正确处理五个方面的关系

1、要正确处理制度继承和制度创新的关系。制度建设是一个动态的、开放的、发展的过程。当前，加强反腐倡廉制度建设不是否定一切原有的制度，并非一切都要“重打鼓，另开张”。我党建党90多年来，在反腐倡廉方面，已经建立起一整套的制度，但要真正实现把权力关进制度的笼子里，并不是一件容易的事。据权威统计，截至2012年7月，党和国家机关及其有关部委制定的涉及反腐倡廉的法律法规616项，各省级地方制定的涉及反腐倡廉的地方性法规和规定1538件。可以说，世界上没有一个国家在反腐倡廉方面出台的规章制度有如此之多。对于一些好的反腐制度，我们应该认真地加以继承和发扬。当然，也有一些制度，“牛栏关猫，进出自如”，这就需要我们编织更为坚实、致密、合体的“制度笼子”。第一、查漏：及时堵塞制度漏洞。要根据世情、国情、社情、民情的变化，对现有的制度查漏补缺、修缮巩固，及时修订和完善各项制度规定，使之适应反腐倡廉建设的新需要，尽快堵塞制度漏洞，压减腐败空间，断了某些掌权者继续钻空子的企图，真正做到“魔高一尺、道高一丈”。第二，补缺：及时完善制度设计。长期以来，一些反腐制度仅有对领导干部监督的原则性规定，缺乏行之有效的权力制约的具体制度设计和制度安排。结果导致法定的规则在一些地方一些人那里往往只停留在纸上谈兵，而实际运行的经常是一些上不了台面的“官场潜规则”。这就验证了英国政治学家拉斯基所说的：“制度是活的东西，是不轻易而将它们的秘密透露给刻板的文字的。”因此，要让制度真正起作用，除了书面上的规定，更为重要的是，要进行相应的权力配置，尽快建立符合权力要求的、完善的、可操作的具体制度规则，只有这样，才能做到“法网恢恢，疏而不漏”。例如，通过制度设计，保障社会公众的知情权、参与权和监督权，这样，就可依靠社会公众的力量来监督权力，改变仅仅靠反腐机构来监督权力的格局，形成多数人监督少数人的机制；完善举报人和证人的保护制度，可以有效避免举报人和证人屡受打击报复的事例一再上演；健全网络举报受理制度，可以发挥“网络反腐”的“秒杀”优势，及时查处各类腐败行为。等等。总之，要围绕建立不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制要求，建立纲纪严明的制度规范，持之以恒地加以贯彻，严密细致地加以完善，让制度发挥其应有的作用。

2、要正确处理制度反腐与权力反腐的关系。制度反腐败就是要实现用制度管权，按制度办事，靠制度管人。依靠制度加强对权力的监督制约，确保权力规范运行。权力反腐败，即通过领导的重视和权力来反腐败。权力反腐其实还是一种“人治”思想。好处是比较便捷，弱点是容易因领导者的改变而改变，因领导者的注意力的转移而转移，随意性比较大。目前，我国在政治体制方面的权力仍然过分集中，决策权、执行权、监督权三者合一，用人体制基本还是从上至下层层任命。这就造成了腐败易发多发滋生蔓延，干群关系疏离，党群关系紧张。绝对的权力导致绝对的腐败。大量的腐败事实都证明，许多领导者自己就是腐败分子，他是不可能运用正当权力去反腐败的。有的执法人员压案不办、瞒案不报、内部消化；有的举报在权力部门之间转来转去，甚至七转八转被转到被告的手中，最终不了了之。因此，单纯依靠权力反腐只不过是一厢情愿罢了。所以，必须依靠制度加强对权力的监督制约，确保权力规范运行。因而，我们在反腐倡廉建设中，要更加注重制度建设，自觉实现由“权力反腐”向“制度反腐”的转变。

3、要正确处理制度反腐与教育反腐的关系。腐败的源头主要包括两方面：思想源头和体制源头。思想源头的问题，可以通过思想政治教育来解决；体制源头的问题，可以通过制度建设。思想道德教育、廉政文化建设可以对改变人的动机和价值观念起到预防作用，但不可靠。中国历史上一贯注重从思想意识领域遏制权力的变异，如儒家倡导的正心、修身的“内圣外王”之道，专制王朝也企图依靠“君君臣臣”的道统来培养对皇帝效忠的“清官”。但事实证明，这种办法虽然也能从一定程度上约束官员的行为，却无法防止腐败现象的大量滋生。每一封建王朝的倾覆，无不是最终由于政治腐败猖獗不治所致。究其原因，就是不能从政治制度上解决对权力的制约，无法把权力关进制度的笼子里。当前中国开展反腐败斗争，进行思想教育是完全必要的，可以使人自觉向善，但单靠这些还不够，必须加强制度建设，通过一定的制度设计和制度安排来遏制腐败的发生。因此，治理腐败，我们要把思想教育与抓好制度建设结合起来，通过思想教育提高执行制度的自觉性；通过制度建设巩固思想教育的成果。既要充分发挥教育的基础作用，加强对党员干部特别是领导干部的理想信念、廉洁从政和党纪国法教育，筑牢拒腐防变的思想防线；同时，要更加注重坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和权力运行机制。

4、要正确处理制度反腐与网络反腐的关系。网络反腐，通常先是网民在网上爆料，随后更多的网民跟进关注并对爆料中的腐败行为加以围观和讨论，从而产生强大的舆论压力，推动或倒逼相关部门对爆料中的涉事官员进行追查和惩处。近年来，网络反腐不断展现自身的强大能力，从“表哥”、“房叔”、“车爷”、“名烟”，再到“雷政富不雅视频”、“单增德离婚保证书”、“日记门”等热点事件，网络曝光已经成为反腐的先锋和利器。可以说，网络反腐弥补了传统反腐的局限，具有举报便捷、参与度高、真相还原快、有关部门应对及时、保障举报人的人身安全等优点。但不可否认，其弊端也不可小觑：网络的匿名性很可能被某些居心叵测者利用，造成对他人的恶意诽谤和中伤；过于泛滥的网络反腐会使政府疲于应付；网络反腐的信息缺乏权威引导，不利于培养中国网民的法律意识等。其实，网络只是反腐的一个新平台，它既非神兵利器，也非洪水猛兽。因此，需要应与时俱进，积极利用新平台，拓宽渠道，在制度上对网络反腐进行规范，设立专门的反腐举报网站，并在纪委设立专门的岗位来核实、查处网络反腐举报案件，建立起网络反腐与传统制度反腐之间的链接。同时，要看到网络的非理性弊端，及时进行规制，将网络反腐纳入法治化、制度化的轨道，积极引导其发展方向，以促使网络反腐发挥正面作用。

5、要正确处理制度建设与制度执行的关系。“空谈误国，实干兴邦。”要把权力关进制度的笼子里，最根本的还是要“重在落实”。制度的生命力在于执行。改革开放以来，我国的制度建设取得了举世瞩目的成就，基本上做到了有法可依，但视制度为一纸空文的现象仍然较为普遍，主要表现为“有法不依，执法不严，违法不究”。纵览那些落马的官员，最突出的共性就是他们根本不把制度放在眼里，不是尊重制度而是践踏制度，不是主动接受监督而是以种种借口逃避监督。换言之，一些官员游离在制度约束之外，出现制度虚置现象。这不是制度本身的错，而是执行制度不力的问题。因此，要求各级领导应常怀崇尚制度之心，遵守制度，敬畏制度，自觉在制度范围内活动，自觉用制度来规范自己的言行，自觉用制度来约束自己手中的权力，做到位高不擅权，权重不谋私。我们要把反腐制度的执行和落实，作为当前反腐倡廉建设的突出任务，坚决维护制度的严肃性、权威性，决不允许有章不循、有禁不止。在制度制订出来以后，制度决策机构和执行部门要相互配合，搞好协调，监督部门要进行效能监察，切实抓好各项制度的落实。第一，要制订具体的实施细则。制度执行部门要根据各自的实际情况，拿出切实可行的实施意见，认真地把制度的各项要求落到实处。对于可能出现的各种情况，要拿出应对处理的预案。第二，要加强监督检查。在制度实施过程中，执行部门和监督部门要加强对制度执行的监督检查，建立定期情况通报制度，及时听取汇报，研究解决执行中出现的困难和问题；同时，在抓好监督检查的基础上，抓好制度落实情况的考核。第三，各级领导作表率。各级领导要大胆而稳妥地排除阻力，真正将“把权力关进笼子里”的承诺落实到行动中，让广大群众看得见、听得到、摸得着，才会真正震慑权力滥用者，从而获得“把权力关进笼子里”的力量源泉，也才能真正建立起“把权力关进笼子里”的良性制度和行为习惯，让人民真正成为权力的拥有者、监督者。作为领导者，还要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，有令不行、有禁不止，真正成为实现“把权力关进制度的笼子里”的模范和表率。第四，要建立落实制度责任制及责任追究制。要明确落实制度的责任单位和主要责任人，并将责任层层分解，落实到人。对制度落实不到位的责任单位和责任人要进行责任追究，并把制度的落实情况同执行者、责任人的利益挂钩，增强其落实制度的自觉性，以确保制度落实到实处。

注释：

①雷玉琼、曾萌：《制度性腐败成因及其破解——基于制度设计、制度变迁与制度约束》，《中国行政管理》，2012年2期。

②林蓉：《略论把权力关进制度的笼子里的政治哲学观》，《时代经贸》，2013年第11期。

③张卫兵：《对“把权力关进制度的笼子里”的几点认识》，《军队政工理论研究》，2013年第3期。