我国农村人民调解制度存在的问题及其完善

张彦华

（中共郑州市委党校学报编辑部，河南郑州450042）

人民调解作为一项具有中国文化特色的制度，素有“东方经验”的美誉。作为解决我国民间纠纷的“第一道防线”，人民调解具有程序简单，灵活高效、贴近群众、成本低等特点，在广大的农村社会有着深厚的文化传统和良好的群众基础，更能适应乡土社会特定社会关系的发展，在解决农村民间纠纷上有其独特的制度优势。人民调解对及时化解矛盾、维护农村社会稳定，加强和完善广大农村的法治建设，促进农村经济的全面发展都具有极其重要的作用。

一、人民调解制度在我国农村存在的必要性

1.传统文化在我国乡村的影响还将长期存在。法学家梁治平认为：“归根到底，法的观念是被塑造出来的，它不能够越出它置身其中的文化的界限。”［1］调解之所以在我国农村能长期存在、发展有其深层次的历史文化原因。儒家文化在中国思想领域统治有几千年的历史，其所主张的“以和为贵”“和合”“敦宗族、和乡里、戒诉讼”等“和”的传统观念在村民心理打上了深深的烙印，使其形成了“无讼”“息讼”“厌讼”的传统诉讼观念。几千年思想文化积淀的成果不可能被几十年国内市场经济的发展和国际化的趋势冲蚀殆尽，人们内心的信仰、社会舆论、风俗习惯依旧是解决众多纠纷的重要依据。在农村纠纷解决方式现状的调查中，农村不愿意到法院打官司的人占到59%，44%的被调查者在纠纷发生后首先选择双方协商和解，34%的被调查者选择他人调解（邻里乡亲、亲戚朋友、村干部或村里德高望重的人调解解决），选择去法院打官司的仅占6%，大多数村民还是愿意通过自力救济和社会救济的方式解决纠纷。由此可知，诉讼外的自力救济和社会救济更受农村民事纠纷当事人的青睐。至于农村民事纠纷最终得以解决的方法，双方协商解决和息事宁人共占46%，他人调解解决占30%，通过诉讼解决的纠纷只占11%。这反映出在农村更为有效的纠纷解决方式依然是非诉讼方式［2］。

2.与诉讼相比，人民调解具有成本低的特点。第一，经济成本。诉讼必然要耗费一定的经济成本，主要包括法院收取的诉讼费用、律师费用和其他的正当经济支出，如差旅费、交通费、误工费、打印费、咨询费等。第二，时间成本。虽然我国民商事诉讼法对案件的审理期限有着严格的规定，但由于法院可以申请延长案件的审理期限，当事人在案件上所花费的时间常常是惊人的。第三，繁琐的程序。我国农民文化程度普遍较低，面对复杂的诉讼程序往往会不知所措，所以他们一般不愿通过司法途径解决纠纷。第四，隐性成本。司法官僚主义和司法腐败等使诉讼成本不断增加。相对于诉讼来说，人民调解的程序简易、快捷。通过人民调解的方式解决纠纷，不必经过像诉讼那样繁琐的程序和较长的时间，也不需要支付任何费用，双方随时可以达成协议，具有高效性和实用性。

3.人民调解可以有效缓解村民之间的矛盾，维护农村社会的稳定。第一，人民调解方式可以和平化解矛盾，促进调解协议的有效履行。熟人社会是中国农村社会的本质特性，熟人社会的行为逻辑给农村社会管理造成了阻碍甚至危害。在中国的传统农村社会里，由于生产方式单一，在缺乏流动的区域中，人与人之间通过礼尚往来的方式不断联系起来，由近及远，从陌生到熟悉，构成一张张关系网，人们处理日常问题和事务往往通过这些关系网来完成，而不是诉诸法律。一旦以法律来解决人们之间的纠纷，当事人即使赢了官司，却也为周围的社会关系所不容，遭到亲族、乡邻们的指责、离弃。这种成本往往使农村居民觉得无所适从，饱受精神、情感的折磨［3］。选择人民调解作为解决纠纷的方式，不但可以减少经济成本和时间成本、有利于当事人之间社会关系的挽回和修复，对周围的人也是有着良好的示范和教育作用，社会效果好，而且在纠纷解决的过程中还有利于矛盾的缓和以及调解协议的自觉履行。第二，抑制矛盾激化，减少恶性案件发生。农村矛盾纠纷若不能正确、及时地预防和减少，势必会激化社会矛盾，造成村民上访，甚至演变为民转刑案件，从而影响农村的社会稳定。民间纠纷一般都有一个酝酿过程，如果由基层群众自治组织来调解，可以使矛盾及时解决，防止事态扩大。人民调解工作经常化、制度化和规范化的纠纷排查制度，使得一旦发现纠纷苗头，人民调解员即能主动介入，把矛盾解决在基层、内部和萌芽状态。通过人民调解，能很好地消除当事人的情绪对抗，有效防止矛盾激化，维护农村社会的稳定。

4.人民调解是农村普法宣传的有效途径。人民调解的重要内容之一是向纠纷双方当事人宣传法律法规和政策，教育当事人知法、懂法、守法，不但可以化解纠纷，还有利于提高农民群众的法律意识，促进乡风文明建设。在调解过程中，调解员引导当事人互相沟通，把问题分析得更加透彻、全面、清楚，通过“法、理、情”的疏导，使当事人认识问题、解决问题，平等协商，化解矛盾。这种法制宣传不同于一般形式的法制宣传，它是由专业法律工作者开展的，特别是能够结合老百姓身边发生的具体纠纷，把法制宣传寓于具体矛盾的调解中，让法律更加贴近群众，让群众知法、懂法、用法，是针对性很强的宣传活动。调解过程不但满足了老百姓迫切需要相关法律知识的需求，而且更容易被老百姓接受，效果良好。这样既能维护社会和谐，在当事人教训深刻的同时，又能让他们树立更强的法制观念，增强更高的法制意识。另外，调解工作不但对当事人宣讲法律法规，在调解中还提倡社会主义道德规范和公序良俗，对群众进行伦理道德的教育。因此，调解纠纷的过程是法制宣传的过程也是道德的宣传过程。

二、我国农村人民调解制度存在的问题

1.对人民调解制度认识不足、重视不够。第一，一些地方政府热衷于矛盾升级后的处理工作，而对避免矛盾升级的事前预防工作却不以为然。一般来讲，信访部门、复议机关、诉讼机关、公安机关处理的是升级后的矛盾和纠纷，而人民调解委员会的工作是化解民间纠纷，避免矛盾升级，二者之间不能相互替代，但长期以来，社会上却存在重“事后”、轻“事前”、重“处理”、轻“预防”的错位认识，这势必会造成实际工作中的重点偏位，阻碍人民调解工作业务的正常开展［4］。第二，一些人错误地认为调解不符合现代司法理念，属于“和稀泥”，是传统社会中缺乏现代法治精神的产物，认为人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性自治组织，调解协议的法律效力不足以信。这种错误认识不仅大大增加了纠纷当事人的诉累和人民法院的工作量，还可能导致矛盾纠纷错过了及时有效的化解期，极易引起矛盾激化。

2.农村调解员的队伍建设不到位。第一，政策不熟悉、法律知识欠缺。在农村的调解委员会中担任人民调解员的很多是村干部，大都没有受过正规培训，法律政策水平不高，工作中大多凭经验处理问题和纠纷。第二，工作方法陈旧、单一。在调解工作中，工作方式陈旧，调解方法单一，不能做到依法调解，以理服人，调解质量不高；或者只能调解简单的纠纷，遇到复杂一点的纠纷就束手无策，导致纠纷并不能得到彻底解决，当事人往往会继续起诉，使得调解工作难以奏效。第三，调解员的兼职情况较为普遍。在农村，大都是村委干部兼任村级调解员，人员流动和调整比较频繁，调解队伍不稳定，调解效果不能尽如人意。

3.调解经费匮乏。调解经费短缺引发的调解队伍不稳定、人民调解员的素质和工作积极性不高等问题已成为困扰人民调解工作发展的重要原因。调解纠纷不收费是人民调解的显著特征，也是人民调解有着广泛而深厚的群众基础的重要原因。长期以来，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴大都是由居委会、村委会解决，但随着工作量的增大，人民调解的成本支出也大幅增加，大大超出了村民委员会、居民委员会、乡、镇、街道的承受能力。村委会既不是财政拨款单位，也不是经营单位，自身经费都难以解决，调解经费更无从谈起。经费补贴数额少，标准不统一，甚至有的地方没有补贴，调解案件成为义务性的，调解员经常要自掏腰包处理案件。由于经费欠缺，部分调解委员会没有固定的调解场所、办公设备及办公用品，办公条件简陋，更无法开展调解员培训、表彰等活动。

4.人民调解的适用范围不确定。2011年1月正式实施的《人民调解法》规定，人民调解适用于解决“民间纠纷”，但对“民间纠纷”的范围没有明确界定。当前，农村人民调解的范围已逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见的矛盾纠纷，向土地征收、林权改革、拆迁安置、环境保护等社会热点、难点纠纷扩展，实践中人民调解工作的范围也已经触及、延伸到这些问题。人民调解范围不确定的实际困惑已严重影响了人民调解工作的发展。

三、农村人民调解制度的完善措施

1.深化认识，摆正人民调解工作的位置。当前，影响我国社会和谐稳定的因素依然存在，社会矛盾不断增多。这些矛盾纠纷大多涉及群众的切身利益，如果不能及时有效地加以解决，一旦激化便会成为严重影响社会稳定的消极因素。人民调解提供了一个具有亲和力的利益诉求平台，成为政府和社会之间的“缓冲带”，在化解社会矛盾中具有独特的优势，发挥着重要的基础性作用。因此，一方面，各级领导干部要充分认识人民调解工作的重要性，切实克服“重打轻防”的思想，努力为顺利开展人民调解工作创造良好的条件和环境。另一方面，积极做好普法宣传，提高全社会对人民调解的认识。要大力宣传人民调解工作的地位、作用，使人民调解获得信赖并深入人心。在安徽省巢湖地区，村民发生纠纷后主动寻求人民调解的占到80%，这与司法行政机关（司法局、司法所）多年的法制宣传、法制教育、法律培训密切相关［5］。

2.提高农村人民调解员的整体素质。我国《人民调解法》第十四条规定：“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。”人民调解员自身素质的高低直接影响到案件处理的质量和社会效果。因此，人民调解工作要求调解人员具有较高的法律素养、工作能力和道德修养。第一，严把人民调解员选拔关。相关部门应加大对调解组织建设的指导力度，坚持高标准选配人民调解员，确保将那些综合素质高，热心调解事业、品行良好、办事公道的中青年人及退休法官、检察官、律师等充实到农村人民调解员的队伍中来。第二，加强人民调解员的培训工作。调解是个人威望、能力、知识相互融合的一门艺术，对人民调解员进行专业培训是提高农村人民调解员素质的主要途径，培训的内容既包括调解技巧，也包括法律专业知识和职业道德。常态化的专业培训可以使调解员及时掌握人民调解工作的新方法和新技能，善于把握当事人的心理动态，具备说服动员的口头表达能力以适应工作的需要，做一名合格的人民调解员。第三，建立考核激励机制。要激发人民调解员从事调解工作的荣誉感和自豪感，必须对做出突出贡献的先进典型及时给予表彰和奖励，努力在全社会营造人民调解工作光荣、化解矛盾纠纷有功的良好氛围。对于考核不合格的调解员，及时淘汰、不再续聘，保证调解员进出口渠道的畅通。大力宣传表彰在人民调解工作中做出显著成绩和突出贡献的先进典型，进一步增强人民调解员的工作责任感和使命感。

3.进一步明确人民调解的范围。《人民调解法》应明确规定人民调解的适用范围。实践证明，人民调解的范围仅限于一般简单的民事纠纷已经不能满足社会生活的实际需要，应进一步拓宽。除了一般简单的民事纠纷外，人民调解的领域至少应拓宽到以下几个方面：违反社会公共道德引起的纠纷；农村群众和城镇居民的合同纠纷及一般性的侵权纠纷；可以调解解决的行政纠纷；轻微刑事违法行为引起的纠纷以及刑事案件附民事案件的部分。同时，对于纠纷主体也不应限于至少有一方是公民的现行做法，还应包括法人之间、其他社会组织之间以及法人与其他社会组织之间的纠纷［6］。

4.加强农村人民调解制度的经费保障。第一，建立长效保障机制。转型期的人民调解工作经费保障还处于探索阶段，目前在许多地方，政府对人民调解的经费投入没有硬性的考核指标，导致经费问题没有落到实处。因此，要充分调动人民调解员的工作积极性，稳定基层调解队伍，确保人民调解工作的健康运行，必须将调解经费纳入同级政府的财政预算，建立有效的经费保障机制。第二，经费筹集渠道多元化。人民调解是一项群众自治活动，具有民间性与社会性，若单靠国家投入，长此以往会使行政权力过多地渗透到人民调解工作中，影响人民调解的公正性与独立性。因此，在筹集人民调解经费的过程中，应引导社会组织、个人以捐赠、资助等形式参与人民调解，加大社会资金对人民调解的投入力度，建立“国家引导，社会运行”的经费保障机制。

［1］梁治平.法律的文化解释［M］.上海：三联书店，1998.

［2］卞辉.论农村社会纠纷的非诉讼解决方式［J］.理论导刊，2012，（2）

［3］段晓梅，王向华，谢玄志.论人民调解在农村存在的根源及其机制完善［J］.渭南师范学院学报，2006，（1）.

［4］郝荣平.新时期和谐农村视角下的人民调解机制［J］.农业经济，2010，（7）.

［5］孙术军.人民调解在农村纠纷解决中的功能分析——基于安徽省巢湖市的实证研究田［J］.西部法学评论，2011，（5）.

［6］陈丽平.应明确人民调解的适用范围［EB/OL］.http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2010-07/17/content_2198981.htmnode=20948，2010-07-17/2013-11-02.