四维透视全面深化改革总目标

凌德政

（中共合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

党的十八届三中全会最大亮点和创新点之一，就是不仅顶层设计出全面深化改革总目标，而且创新地把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”概括为全面深化改革的总目标。清晰的勾画出建设国家制度现代化的路径，非常鲜明地规定了全面深化改革的性质和方向。表明中国改革已经发展到以制度创新为核心内容的全面深化改革的新阶段。集中反映了新一届中央领导集体对领导中国人民建设中国特色社会主义所面临的形势和任务的新判断、新认识，作出的治国理政新方略、新思路、高标准、高要求，展现出马克思主义政治家非凡的理论勇气、高超的政治智慧和敢于担当精神，表现出对中国特色社会主义的坚定信念意志和推动中国特色社会主义制度自我完善和发展的责任自觉，建立完备的社会主义现代化国家制度的使命气势。总目标就是总指引，遵循总目标，对于党和国家驾驭日趋纷繁复杂的国内外、党内外局势，稳步跨越改革的“攻坚期”和“深水区”，领导中华民族为全面建成小康社会和夺取中国特色社会主义新胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有基础性决定性保障意义。

刘云山指出“这个总目标凝结实践经验、着眼未来发展，揭示了改革的方向，同社会主义现代化建设总体目标相适应、相衔接，是全面深化改革的总引领，也是我们必须把握好的第一位要求。”当前认真贯彻落实三中全会精神，就必须把握好这个总目标，从各个领域、各个层次推进治理体系和治理能力现代化，更好发挥中国特色社会主义制度的优越性。本文从四个维度对总目标作些浅析思考。

创新之一：体现在“完善和发展中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”有机地统一

十八届三中全会首次对 “全面深化改革的总目标”作出高度概括，不仅有人们耳熟能详的“完善和发展中国特色社会主义制度”，而且创新提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，二者有机统一，形成制度现代化建设体系。具备马克思主义国家理论逻辑和中国特色社会主义建设、发展的历史逻辑、实践逻辑“三重逻辑”的辩证统一 。是党站在新的历史起点上为全面深化改革乃至未来发展指明了总的方向。

完善和发展中国特色社会主义制度，强调的是基本制度的坚持和完善，既体现了制度自信，又表明了坚决破除各方面体制机制弊端，使之进一步完善的决心。既涉及经济基础，又涉及上层建筑。这就要求必须通过全面深化改革，解放思想，不封闭僵化，更不是改旗易帜，而是不断自我完善和发展，形成各方面制度体制相对稳定成熟，更好地促进生产关系与生产力相适应、上层建筑与经济基础相适应，不断增强中国特色社会主义制度的生机活力。

推进国家治理体系和治理能力现代化，就是实现党、国家、社会各项事务治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维、法治精神、法治方式和法律制度治理国家，提升德才两个方面的水平，努力提高公信力、执行力、监督力、责任力、服务力、协同力等综合治理能力，不断提高科学、民主、依法执政行政治国的水平，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家社会的效能。

“完善和发展中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”两者相辅相成、相互促进、不可或缺、有机地统一，它们都是实现我国国家制度现代化的重要路径。它们之间往往是互为路径和目标。对制度建设价值追求具有一致性——建立完备的现代化国家制度。

1.互为路径和目标

一方面，制度的发展和完善是推进治理体系和治理能力现代化的保障。推进治理体系和治理能力现代化要在制度框架内运行，制度的发展和完善直接体现和落实在治理体系和治理能力的现代化上。只有使各方面制度更加成熟更加定型，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，才有国家治理体系和治理能力现代化的重大进展。制度不完备就无法实现治理的现代化，无法提高国家治理水平。国家治理水平是检验社会制度是否完善、定型的重要标志。国家治理是相对国家各项基本制度安排而言，主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、顺畅、高效，运行在阳光下，得到社会认同的问题。国家基本制度设计合理是国家治理科学正确而高效的基础、前提。从这一角度看，制度与治理体系和治理能力如同一体两翼。制度的发展和完善是“体”，是根本，是确保治理体系和治理能力“两翼”现代化的保障。

另一方面，国家治理体系和治理能力现代化水平的提高促进制度的发展和完善。只有实现国家治理体系和治理能力的现代化，才能真正保证制度的完善和发展，才能保证制度在落实执行中不走样，有成效，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。再好的制度只有靠现代化的治理体系和治理能力才能落地开花，才能发挥价值。同时制度是在治理的实施中，不断得到完善和发展的，治理现代化就是要在制度执行中逐步调整、改进、破除影响经济和社会发展的一些不合理的、不合时宜的、低功效的体制机制安排，其实质就是推动国家制度现代化，使中国特色社会主义制度成为世界上最完美、最优秀的制度之一，进一步显现我国社会主义制度的优越性。

2.对制度建设价值追求一致性

无论是制度的发展和完善，还是治理体系和治理能力现代化，都是在坚持党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一的核心内涵下，不断完备各方面制度，实现制度现代化、制度执行现代化。第一，制度的全面性。建成小康社会建成现代化国家实现中国梦，需要设计好整个国家的制度体系，涵盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面的治理体制。第二，制度的稳定性。只有形成相对稳定成熟定型的制度体制，才能保障党和国家事业稳步持续推进。第三，治理的民主性。扩大人民民主，多元主体互动协力推进国家治理，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，扩大公民有序参与立法途径，畅通民主渠道，推进基层协商制度化。激发社会活力，实现社会正义，增进人民福祉。第四，制度建设的法治化。提升国家治理水平，重要的是保障国家治理不同主体之间互动的规范化、程序化、法治化，进一步完善法治国家、法治政府、法治社会，实现法治中国。

“完善和发展中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一总目标，是我们国家、社会、人民的期盼，也是长期的、艰巨的、复杂的任务。

创新之二：体现在执政理念由“管理”到“治理”的转型

推进国家治理体系和治理能力现代化，意味着将“治理”确立为党全面深化改革的新的执政理念，意味着治国方略的重大转型，既顺应世界大势，开放的胸怀，积极借鉴治理理论，又植根于中国国情，是中国特色社会主义的实践总结的必然选择，表明了新一届中央领导集体以制度创新和理念创新继续深化改革的坚强决心。

从国家统治到国家管理再到国家治理，言辞微变之下体现的是中国社会不断进步不断发展不断走向人类文明。可谓是一场思想革命，国家、社会、公民从统治下的对立对抗到管理时代的交互联动再到当前治理理念的合作共赢善治。

国家治理与国家管理，虽然二者目的都是为了维持社会的正常秩序，但治理不再以简单命令式、完全行政化的方式，而是通过对权力与利益风险的制度设计、机制运作与安排等措施，充分动员、协调并规范各个利益相关主体的行为和目标，使其在法治基础上各守其分与良性互动，最终实现各方利益的均衡和追求善治，实现公共利益最大化。它以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。动了一个字，民主法治前进一大步。

首先表现在主体上。管理通常是国家政府的监管、管控等，主体单一化。治理的本质要求是主体的多元化，强调社会多元主体共治的理念。

其次表现在对待权力上。“管理”、“治理”问题涉及到权力的来源、权力的行使和权力的制约等问题，一字之差，反映出的是党和国家改革的不断深化，这恰恰是改革的关键所在，而这样的意志又渗透进此次改革的每一层部署中，表达的是权力治理体系现代化的意愿。

在权力配置上，政府的管理权来自于权力机关自上而下的的授权。虽然权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是社会自我调节、居民自治。

在权力运行及有效性上，“管理”与“治理”的运作方式有区别。管理的运作模式主要是刚性化的，有强制性，容易造成专断性权力，因而管理行为的合法性常受质疑，公信力下降，其有效性常难保证；而治理的运作模式除国防、外交等涉及国家安全的领域，大多涉及到民生领域的事务则是扁平化的，运行的是制度性权力，治理行为的合理性大大提升，民众满意度大大提高，其有效性大大增加。

在权力张力上，治理内涵的重点就是规范权力，强调制度性权力，通过共治在某种程度上限制权力扩张，让权力在制度的笼子里行使，形成对公权力的监督制约体系，强化公权行使者对社会、公众的责任意识。规范政府职能，把该管的管好管到位，不该管的简政放权、分权，并对下放的、转移出去的权力行使有效监督。

再次，表现在政治生态上。国家治理、政府治理、社会治理的基本方式必然是法治，意味着中国向民主法治社会迈进了一大步，意味着我们不仅于思想观念上不再走人治的老路，而且于政治生态上铲除了人治隐形存在的可能，形成社会主义民主治理体系、依法治国体系现代化，进而建设廉洁政治，法治中国。

四是表现在价值取向上。国家管理强调秩序的稳定和经济的赶超，而国家治理则强调公正价值的优先地位和对秩序与效率的根源塑造，并将人民福祉作为治理的出发点和落脚点。这正是十八届三中全会目标所在、指导思想的应有之义。

当然，由文件上的执政核心价值理念的转变到实践中真正实现这一转变是一项 “艰难”的抉择、历程，在一定意义上取决于思想的再解放，利益的再取舍，任重道远。

创新之三：体现在国家治理“体系”与 “能力”并列推进

治国，必然涉及治理系统、治理能力问题。国家治理“体系”和治理“能力”如同国家治理的双手，就是治理国家的两个抓手，二者并列推进，形成合力，才能更好地提高国家治理水平，实现国家治理现代化。

1.国家治理体系建设

国家治理体系，是党领导人民对国家和社会事务进行有效治理的制度体系，是国家治理的道路、理论、制度、政策、方式、方法等的综合。它有很广阔的含义，是党和国家根据国情所设计的保持经济社会发展、实现社会公平正义和谐、也包含国际治理机制在内的基本制度和法律保障。实现多元主体共治迫切需要重构国家治理体系。一要建立法律规则体系；二要建立一套科学、合理的公权体系；三要建立国家责任体系和政府责任体系；四要建立企业的社会责任体系；五要建立一套合理的公民权利体系；六要建立公民的义务体系；七要建立全体公民都要对公共利益负责的 “普遍责任体系”。

2.国家治理能力建设

国家治理能力从主体上看包含宏观、中观、微观三个层面。宏观上是党和国家制定、运用国家制度统筹治理国家和社会各方面事务的能力。中观上是地方党政机关领导和工作人员综合治理的素质、能力和技术等。微观上是市场主体、社会组织、居民个人协作治理和自治水平。提升现代国家治理能力，必须重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。从传统国家管理体系向现代国家治理体系转型的关键，就在于由国家单方面支配社会，转变为国家与社会的有效互动与互相制衡。只有国家行使权力时必须与社会协商，让公民掌握最终有效控制政府的手段，政治权力才不会被异化，才能实现治理能力现代化。国家治理能力建设的关键是要加强制度性权力，削减专断性权力。必须完善解决三个关键问题。第一，发展和完善民主制度。第二，有效制约和监督政治权力。第三，有效确保公民的政治权利。约束政府的政治权力与确保公民的政治权利，是一个硬币的两面。普通公民政治权利得不到保障的社会，政治权力必然是不受约束的，因而也无法加强制度性权力。这就需要发展和完善法治。只有 “法治中国”，才有“善治中国”。只有解决好这三个主要问题，其他具体政策与辅助性措施的改善才有意义。而这些正是全面深化改革总目标的精神实质追求。

3.国家治理体系与治理能力齐头并进

国家治理体系与治理能力，相辅相成，是一个有机整体。简单说治理体系就是一种制度安排，明确各方责、权、利，实现共治共管。治理能力，就是在完成制度设计之后的制度执行，通过提升执行能力来确保实效。解决中国发展中的各种问题，实现各项既定目标，关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化。构建好国家治理体系，才能孕育出高水平的国家治理能力，没有国家治理体系的现代化，也就没有国家治理能力的现代化；国家治理能力的强大是国家治理体系完备的表现，治理能力提高了，才能充分发挥国家治理体系的效能。因此，国家治理体系和治理能力现代化应齐头并进、协调发展。

创新之四：体现在勾画出一个现代国家制度建设的整体目标——制度现代化

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一“现代化”提出，不仅蕴含着将国家治理体系、整个国家行政能力本身作为非常重要的改革与建设内容来推进，而且清晰的勾画出一个现代国家制度建设的整体目标——制度现代化。是个重大的理论创新，是国家、政府、社会管理领域和党的建设领域创新升级的又一“驱动程序”和方法路径。构成了当前中国社会现代化视域中新的阶段目标。

1.开启中国全面现代化建设新时代

实现制度现代化，使我们对什么是现代化、如何实现现代化有了更深刻的认识。国家现代化一般包括国家器物现代化和国家制度现代化这两个最主要方面，二者具有很强的关联性、互补性和相互促进性。国家制度现代化是现代国家最重要的目标，也是一个国家实现全面现代化的必由之路和根本保障。

过去我们虽提出“四个现代化”，但更多的理解为国家器物建设现代化，这次明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，就把国家器物建设现代化目标与国家制度建设现代化目标有机统一于我国社会主义现代化建设总体目标之中，开启中国全面现代化建设新时代。体现我们党对“现代化”认识的不断深化，对建设现代化国家有深刻反思，是对中国特色社会主义建设的重要补充，对中国特色社会主义制度认识的自信自觉，也与我们党和国家一贯的治国理念是相通的，清晰呈现出当代中国实现 “富强民主文明和谐的社会主义现代化国家”奋斗目标并有世界文明的价值追求。

2.我国制度现代化建设趋向

中国的改革开放就是一个社会主义国家制度不断现代化的过程。中国的体制改革实质上就是社会主义国家制度的再建设，最终的目标就是推进社会主义国家制度现代化，更好地发挥根本保障作用。改革开放以来中国体制改革与制度现代化呈现三个方面趋向特点：

更加符合国情。中国国家制度建设逐步从简单的拿来主义迈向建设具有中国特色的社会主义制度。改革开放之后包括执政党制度建设在内的国家各方面各领域制度建设更加具有国情的适应性、实践的可行性、调整的灵活性，它们也许不是最好的制度，但却是最适宜中国的制度。

更加全面系统。中国的国家制度建设从只关注经济建设逐步迈向更加全面系统的制度建设。随着中国社会主义现代化建设的认识规律更加深化，发展布局更加全面，中国的国家制度现代化要求也随之更加全面。十八届三中全会制定的改革路线图有一条清晰主线，一方面，与“五位一体”总体布局相适应；另一方面，又与实践需要相衔接，充分显示出国家治理建设在经济、政治、文化、社会、生态文明、党建各个领域，全面深化推进。

更加自信自觉。中国过去三十五年的制度现代化建设逐步由传统自发式的制度变迁迈向了自觉式的制度变革。随着中国改革开放的持续深入，中国的制度建设呈现出更加制度化、规范化、程序化和科学化的特征。平均每隔十年左右党中央都会对我国制度改革做出顶层设计、战略部署，中国的制度现代化过程基本按照所设计的蓝图进行。此次，十八届三中全会决定“成立全面深化改革领导小组”，将会更加有利于中国改革规划的落实力度。正是这种自觉式的制度建设，中国实现了制度现代化的创新跨越式的发展。

当然，制度现代化目标的实现还需要进一步完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化，并能采取切实有效的行动加强国家治理能力建设。

3.制度现代化的实践意义

实现制度现代化，是我国迈向全面现代化的途径和根本机制保障。制度现代化是社会现代化的具体体现和更高阶段，实现善治、确保国家利益最大化、全体人民福祉最大化的必然要求。