公民参与视角下的绿色转型中地方政府绩效评估探析

张小丫 李亮亮

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006）

在绿色转型之风盛行的当下，地方政府在绿色转型的过程中不仅可以引导企业和群众的行为，还可以通过自身所具有的权力特征来协调各种利益关系，为绿色转型提供宏观的环境，保障转型进程和力度。在此过程中，公民的有效参与不仅可以提高政府的决策能力，而且可以使决策的范围得以扩展，使政府的政策覆盖到一些被遗漏的角落。

一、地方政府绩效评估中公民参与的价值与问题

（一）公民参与：政府绩效评估的价值追求

盖伊·彼得斯曾提出，“公民参与是二十世纪九十年代的主要政治议题之一”。在我们正处于经济社会转型发展这样一个关键机遇期里，政府想要将自身的行动合法化，在很大程度上与公民的参与有关。如果没有公民的广泛参与，政府的行动就没有了动力与主体。将“公民参与”这一变量纳入政府的绩效评估体系加以考量并不是从来就有的。在西方社会，政府与社会的分离并没有将“市民社会”与“政府绩效评估”这两个概念联系起来，然而多元社会对于公民参与的价值与功能从来不曾忽视。随着社会的发展，生活水平的提高，人们也已经逐渐认识到公民参与对于政府绩效评估的重要意义，公民参与无论是对于回应社会公众的民主化诉求，还是对于提升政府绩效都具有十分重要的理论和实践价值。但是我们不禁要问：绿色转型这个公共问题是应该仅仅由政府和政策专家来解决，还是应该也加入公众参与要素呢？答案不言自明。绿色转型中政府最好是在绩效评估体系中尽可能多地融入公民参与。这是因为在某种程度上政府绩效评估是社会整合的一种手段和方式，只有这样，政府本身才可以认真倾听来自各方利益相关者最为真实和更为平衡的声音，履行好社会管理和公共服务职能。

绿色转型中政府绩效评估工作融入公众参与要素，不仅可以在加大公众对政府行为的监督力度这一层面上，促进政府职能的转变，提高政府的工作绩效以及改善所提供的公共服务的质量，从而加强政府管理的合法性。同时，公民切实参与绩效评估在很大程度上可以促使地方政府转变管理理念，由“政府导向”向“民间导向”转变，促使政府治理目标从“政府中心”向“公众中心”转变，只有这样，政府的行为才能使公众满意，政府绩效评估的功能才能真正得以发挥，才能真正顺应政府职能转变的时代要求。在推动绿色转型过程中，政府绩效评估也需要“公民”介入，即公民参与绿色转型中政府绩效评估。公民参与具有外部性特征。一方面，将公民参与作为地方政府绩效评估的指标进行考量，可以使政府绩效评估体系更为全面；另一方面，作为一种外部评估力量，公民参与有利于提高地方政府绩效评估的精确性和客观性，同时对于保障作为公共管理和公共服务享受者的公民如实表达对政府的某种服务和管理的态度具有十分重要的意义。这种参与可以使地方政府及时有效地了解公众真正的现实需要，有针对性地提供更好的管理和服务，弥补绿色转型政策上的偏差和不足。这样可以使绿色转型中政府绩效评估更具科学性、可行性与完备性，能被大多数公民所接受和认可。公民参与地方政府绩效评估弥补了政府绩效评估机制存在的缺陷和不足，通过公民的监督以及公民诉求的表达，将有力提升绿色转型中政府绩效评估的有效性。

（二）参与困境：地方政府绩效评估中公民参与的现实矛盾

参与困境即来自政府机构的阻碍、经济发展程度的限制和公民社会内部自身的成熟度。“公民参与”能否很好地融入地方政府绩效评估制度中，是现实中我们必须要面对的问题。虽然公民参与能够通过向政府表达自身诉求和政策建议，从而改善政府在绿色转型中的服务程度和水平，但是在实践过程中，公民的积极参与却经常被政府认为是不仅浪费财力，还会消耗精力。因为公民参与是以自由、平等和个人权利等价值观为前提和基础的，但是地方政府机构的功能具有等级化、权威化和非个人化等特征，公众参与起来显得非常困难。同时，经济基础决定上层建筑，离开一定的经济基础，就不可能有高度的民主政治和完善的公民社会。亨廷顿等西方政治学家就经济发展与政治参与程度曾经作过相关分析，提出：“社会——经济发展促进政治参与的扩大，造成参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”抛开政府机构的阻碍和经济发展程度的限制因素，公民参与还要考虑一个重要因素就是公民社会自身的成熟度，公民参与的基本社会条件就是有一个比较成熟的公民社会。目前，中国公民社会的发育尚处于导入期，还不成熟，这就使得公民参与的网络被动松散，公民社会不健全，公民社会组织没有充分发展起来。

二、绿色转型中地方政府职能定位分析

（一）绿色转型中地方政府是基本制度和规则的制定者

在经济发展的转型时期，自觉的绿色转型意识尚未正式形成，地方政府在营造绿色转型的宏观环境时，加强法制建设在整个过程中显得尤为重要。对于整个社会来说，绿色转型是一项复杂的系统工程，绿色转型并不是个别城市的个别举措，传统经济发展方式所造成的损害呈现面状、块状，仅仅依靠应急措施来解决是行不通的，建立相关的绿色转型法律法规体系作为坚强的后盾才能为绿色转型营造良好的环境。地方政府的这种职能历来就有，地方政府作为绿色转型的践行者，作为公权力和公共利益的代表，只有政府能够为绿色转型的发展提供一套整体性的制度和规则。政府履行这种职能是由它所具有的资源优势决定的。只有政府有能力依靠自身的政治社会动员力量与组织能力，充分调动有利的行政资源、学术资源、媒体资源等优势资源，对绿色转型情况进行调查、论证并提出全面、综合的意见。同时，政府作为绿色转型的推动者，对绿色转型的发展应该减少干预，但这并不意味着政府对绿色转型不作为，而是政府要做好“守夜人”的角色，为绿色转型制定相关的法律、法规，使绿色转型的行为有法可依，保证绿色转型中各项活动有序高效进行，依靠政府的力量大力加强舆论监督与引导的力度，营造良好氛围创造性地开展工作，做好绿色转型这篇“大文章”。因此，必须坚持政府主导性作用与市场自身运作的功能相结合，如果没有政府的主导，利益就无法得到协调。

（二）绿色转型中地方政府是绿色经济理念的宣传引导者

绿色转型的关键在于企业，企业的发展方向又与政府所制定的政策密切相关。政府作为政策的制定者，在绿色转型中首先要使社会充分认识自己的政策理念。第一，政府要加强对绿色转型的宣传，使政府部门、企业、公众充分认识绿色转型的必要性和紧迫性，形成政府大力推进，社会各界积极响应，公民积极参与的强有力、多方位的绿色转型格局。地方政府也应当发挥社会组织分布深入到社会各个阶层的优势，鼓励他们更广泛、深入地开展绿色转型、低碳生活的宣传教育。第二，政府要引导公众养成绿色低碳的生活及消费习惯，促进当地绿色转型发展。要做好绿色转型规划，在企业、城市和区域、全社会几个层面推广绿色转型，在重点行业、重点领域和部分城市示范推广低碳经济。

（三）绿色转型中地方政府是社会利益协调者和监督者

利益主体的多元化是影响绿色转型发展的一个重要因素，推进绿色转型的同时要通盘考虑维护各方利益。绿色转型工作，涉及到生产经营者、产权所有者，涉及到社会各方面的利益，也涉及到一些企业未来长远的利益。因此，在绿色转型推进的过程当中，要确保各方利益得以实现，寻找平衡点，寻找结合点，使各方利益都能够得到有效的维护与落实。政府应该作为公平正义的化身，更加明确自己“裁判员”的身份与地位，从纷繁复杂的利益关系中脱身，站在超然于具体利益之外的“第三方”视角，理顺利益纠纷，化解具体矛盾，从利益的风口浪尖转为争端的仲裁者，成为公平正义的维护者。突出强调公平正义，更多的是为重塑政府形象，恢复和提高民众对政府的信任和希望，提升政府公信力。

推动绿色转型，政府虽然是主导者和协调者，但是单靠政府推进绿色转型是远远不够的。政府在绿色转型的推进过程中还应承担宣传、教育和监督等角色。例如在英国的绿色转型过程中，政府、社会团体、社区以及普通的公众都会加入到活动中来，政府会定期通过出版发行报纸、杂志以及通过大众媒体向公众免费发布绿色转型的信息。在介绍绿色转型状况的同时，还向公众说明绿色生活与经济社会可持续发展的关系。在政府及社会各民间团体的宣传教育中，全英国己经自觉地形成了一种共同关心绿色转型发展、绿色转型全民参与的价值取向，绿色节能环保的生活理念已经成为一种主流生活趋势。英国的成功经验告诉我们，在绿色转型这一系统工程的推进过程中，政府要积极引导群众自觉参与绿色转型事业，培养公民的绿色意识，鼓励公民自觉的绿色行为，以制度促文化，建立绿色的制度环境及激励机制，以实现绿色事业的内外部监督机制与协调机制。

三、公民参与视角下地方政府绩效评估的发展路径

就地方政府绩效评估的价值来看，政府绩效评估的出发点与立足点就在于为民众提供更好的服务，公民参与地方政府的绩效评估对于整个社会的良性发展具有重要的意义。没有公民的参与，地方政府绩效评估必然失去其根本价值，无法真实有效地对政府绩效进行衡量。同样，更好的公民参与也需要地方政府绩效评估体系的完善。一个主体不健全、指标不科学、程序不规范的政府绩效评估体系，即使有广泛的公民参与，这种参与也会是低效能的，没有实在效果。因此，公民是否能被纳入到地方政府绩效评估中来，是否能有效地参与地方政府绩效评估，需要完善的政府绩效评估制度作为后盾保障。

（一）互补与合流——形成多重政府绩效评估体制的合力

地方政府绩效评估主体在绩效评估中占有十分重要的地位。然而，绿色转型中地方政府绩效评估的主体应该如何确定，应该由谁来评估政府绩效，绩效评估主体的选择关系到地方政府绩效评估的客观性、真实性和权威性。传统的评估方式由政府部门作为唯一的绩效评估主体，很容易导致绩效评估不透明、操作不规范，最终会导致结果不准确，政府的绩效评估流于形式，不仅损害了地方政府的形象，破坏了地方政府的合法性，同时也不利于社会的多元化发展。因此，为了克服单一的绩效评估主体带来的这些缺陷，形成多元格局的绩效评估主体是绿色转型中地方政府绩效评估的一个必然要求。多元化的评估主体不是自发形成的，地方政府由于利益的束缚，在没有外权力介入的情况下，没有办法形成动力机制。社会虽然具有一定的主动性，但是公民的力量过于分散，缺少一个领导者或权力机构的赞同，导致低程度的公民参与，最终无法被纳入到绩效评估系统中来。为此，绿色转型中建立一个绩效评估领导机构，开通公民参与渠道，在这个领导机构的带领下促进评估主体的多元化是地方政府绩效评估的必然选择。

（二）诉求与回应——绩效评估中公民与政府的关系重塑

绿色转型中地方政府绩效评估是维护和处理政府与公民关系的重要协调机制。地方政府在绿色转型中的角色和职能需要重新加以界定，地方政府与公民之间的关系正在逐渐由硬性的管理者与被管理者向“公共服务的提供者”与“消费者、顾客”之间的关系转变。二者之间的这种关系得以维持最为重要的一个原则就是二者必须要履行的信托责任。地方政府在提供公共产品与服务的时候要承担自身所担负的信托责任，满足民众需求。在绿色转型过程中，公民参与地方政府绩效评估将二者的信托关系表现出来，政府在作为时强调“以顾客为中心，以顾客的需要为导向”，倾听顾客的声音，按照公民的意愿提供服务，从而加强了社会公民对地方政府的信任，改善了地方政府与公民的关系。政府绩效评估过程中的政府与公民的互动，不单单意味着公民的积极广泛参与，还包括政府在形势需要下对公民诉求的主动回应，二者在绿色转型过程中进行全面的协作。这种互动强调政府和公民主体地位的对等，强调二者在法律上与道德上所承担的责任和履行的义务，打破传统的绩效评估中单一主体的垄断局面，重塑政府与公民的信托责任关系。

（三）公正与有效——政府绩效评估发展的空间探寻

地方政府的绩效评估自从产生发展以来，经历了从应然性的主观评价到实然性的客观测评体系这样一个漫长过程，从自上而下的纵向绩效评价到评估中融入公民参与要素，在绩效评估主体、要素和重点的选择、绩效评估指标体系的设计、评估方法手段的使用以及绩效评估结果的运用等方面都有明显的进步。但是，我国的地方政府绩效评估还处于探索阶段，无论是在理论上还是在实践上都表现得很不成熟，与发达国家相比，还有很大的差距与空间。绩效评估活动的形式主义时有发生，绩效评估指标设计片面，绩效评估过程存在封闭性和不透明，绩效评估结果的可信度和效度低等，这些现实问题都要求我们对绿色转型中的政府绩效评估体系进行彻底的反思，积极寻找和探索地方政府绩效评估未来的发展空间和大体趋向。在地区发展不平衡，绩效评估多样化的情况下，地方政府绩效评估的这些缺陷使我们有理由认为提高地方政府绩效评估的公正性和有效性，实现绩效评估的价值理性与工具理性的结合，是地方政府绩效评估需要着力解决的关键问题，也是地方政府绩效评估不至于流于形式的突破口，这一问题的解决对于绿色转型中地方政府绩效评估的未来发展有着重大意义。

（四）责任与展望——政府对于绩效改善的孜孜追求

任何政府的绩效评估，其最终目标是要提高地方政府在履行职能过程中的效能。在绿色转型过程中，绩效评估的结果一方面可以判断政府的能力，而最为重要的在于为绿色转型中地方政府绩效的增进服务。客观的绩效评估结果可以作为改进政府绩效的根本依据和提升效果的客观尺度。地方政府绩效评估中公民参与的出发点，也就是希望政府能够将公众诉求作为工作的重心，在工作中发现自身存在的问题，改进公共服务工作。而绿色转型中地方政府绩效评估活动的落脚点也应是通过绩效评估来更好地了解公民的要求，进而积极改善政府服务理念，提高管理和服务的绩效水平。以往的实践表明，如果一个政府让公民更多地参与到绩效评估过程中，官员会更加希望使用绩效信息推动管理机制的转变，包括制定战略目标，增强内部与外部的交流，加强政府对公众的关注等等；他们也更加愿意建立绩效目标，研究绩效结果，让政府认识到其对成效负有责任。所以，如果政策利益相关者和公众参与不够充分，不但会限制政府绩效评估对绿色转型政策制定和执行的影响，而且也会降低地方政府改善服务的主动性和积极性。

［1］［美］塞缪尔·P·亨廷顿.王冠华，刘为等译.变化社会中的政治秩序［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，1989.

［2］周志忍.政府绩效管理研究：问题、责任与方向［J］.中国行政管理，2006（12）.

［3］中国科学院城市环境研究所可持续城市研究组.中国可持续城市发展报告［M］.北京:科学出版社，2010.

［4］王锡锌.对“参与式”政府绩效评估制度的评估［J］.行政法学研究，2007（1）.

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