城乡一体化背景下的新型农村社区建设研究——以豫南某镇为例

赵 毅张永志石 莹

（1.重庆幼儿师范高等专科学校，重庆万州404047；2.信阳师范学院，河南信阳464000）

党的十八大报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点，在转移和集聚农村人口、促进农民向城镇居民转变、实现城乡社会协调发展等方面将发挥越来越重要的作用。

一、城乡一体化背景下新型农村社区建设的必要性

（一）新型农村社区建设是城乡一体化发展的迫切要求

城乡一体化就是改变长期形成的城乡二元经济结构，把城市与乡村统筹规划、综合开发，使整个社会全面协调可持续发展。在推进城乡一体化过程中，仅靠城市化是难以实现的，需要农村与城市两轮同时驱动。根据区域经济均衡与非均衡发展理论，在各地条件差异较大且发展资源有限的情况下进行经济建设,集中有限资源优先发展效应大的地区可以实现经济迅速增长，产生强大辐射作用，以经济发展、技术创新、资本输出等方式带动其它地区和部门的发展。新型农村社区建设，就是各地根据当地的人口与资源条件确定适当的“优势点”进行集中建设。借助这个“优势点”的带动，促进城乡适龄人口跨产业、跨地区、跨所有制合理流动，使城乡利益关系朝公平、合理的方向发展，使周边区域得到快速发展，从而促进农村经济社会全面发展。这种自我驱动的发展方式与城镇化相互呼应，必将快速推动城乡一体化进程。

（二）新型农村社区建设是实现城乡公共服务均等化的重要途径

当前，全国农村基础设施和公共服务供给不足是一个不争的事实。基本公共产品之所以缺乏，原因有三:第一，基础设施建设投入有限。建国以来，受计划经济条件下优先发展城市、工业指导思想的影响，国家把大量的人力、物力、财力都投向了城市，甚至利用“剪刀差”从农业中拿走相当一部分资金支持城市的发展，这样造成国家对农村的投入，特别是公共基础设施投入远远落后于城市；第二，缺乏涉农资金统一投放的平台。“撒胡椒面式”地对农财政支出方式使支农资金缺乏统一科学的规划，局部性、随意性很大，难以形成合力；第三，农民居住分散增加了基础设施建设成本和施工难度。随着农村经济体制改革的进一步深化，党中央对于“三农”问题越来越重视。国家为提高农村人口素质和农民生活质量在政策上给予很大的倾斜，这一切都有利于促进农村经济快速发展。各级党委政府要健全机制，履行职责，形成合力，切实把社区建设工作摆在更重要的位置，确保社区建设真正落到实处，取得实效。

（三）新型农村社区建设是保护耕地、实现农业集约发展的需要

豫南某镇农村土地利用呈现“一高一低”的态势。一方面，耕地利用率高，但耕地后备资源潜力小，耕地保护形势十分严峻。该镇人口8.97万，镇域面积98.98平方公里，耕地面积10.6万亩，人均耕地不到1.2亩。有三分之一的行政村人均不到半亩地，土地负荷太重。另一方面，农村居民点集约利用程度低，用地数量大。通过对该镇7个村随机调查显示，有3个村的宅基地面积每户在200m2及以上,多的达到二十多间房子，宅基地面积达300多m2，严重超出《河南省土地管理条例》规定的每户宅基地面积不得超134m2的标准。该镇部分农户一户多宅、村宅基地超标准批地、长期圈而不建、建新留旧等不合理现象的存在，造成了农村土地资源的极大浪费。建设新型农村社区的一个作用就是要重新调整土地使用结构，将原先分散的土地要素统一集中布局，整理出大量闲置用地用于补充耕地，打破传统的小农经营的格局,极大地促进了农业生产经营的专业化、标准化、规模化、集约化水平，为适度规模经营的现代农业发展提供了可能。

（四）农村社区建设是国家农村发展战略转变的现实要求

改变城乡二元经济结构，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展是历史的选择。一方面，工业化、城镇化互动发展，离不开农业现代化的保障和支撑。在工业化城镇化进程中，如果不同步解决好“三农”问题，城乡差距扩大的趋势就得不到有效遏制，“两化”互动的成果就不可能惠及广大城乡群众，甚至会导致经济停滞、社会动荡的局面。另一方面，我国已进入工业化、城镇化快速推进和农村传统社会加快向现代社会过渡转型的新阶段，地方财政已实现从“吃饭财政”到“发展财政”的历史性转变，国家有条件通过调整国民收入分配格局，进一步加大对农业、农村发展的支持力度。

二、豫南某镇新型农村社区建设现状及存在的问题

（一）新型农村社区建设概况

豫南某镇辖29个村，3个社区居委会，154个自然村，总人口9.44万人。其中镇区常住人口4.28万，产业集聚区人口2.9万，流动人口4万，镇域面积98.98平方公里，耕地10.6万亩，镇区规划面积8平方公里，是河南省优先发展的四个特色小城市之一。该镇党委、政府坚持以“产业发展为支撑，人文关怀为纽带，文明建设为保障”，将所辖行政村初步设8个新型农村社区，每个社区10000人左右。目前，该镇累计投入资金500多万元，打通主次干道363条，修筑水泥道路121条，新植树木60多万株，建游园20个，建文化茶馆24个，建文化大院9个，提升标准化医疗室23个。高标准打造的穰南社区、董营新村共设计规划入住居民378户，现主体已完工的有216户，建设游园和广场各1个，供销社小区已启动建设。整治的行政村基本达到产业发展、就业充分、环境宜居、住房舒适、设施完善、服务均等、管理民主、文明和谐的目标。

（二）新型农村社区建设的模式和类型

在农村社区建设过程中，豫南某镇根据自身情况，结合实际，勇于创新，将该镇农村社区归纳为四种类型：

一是移民新村型。该镇共接纳淅川县香花镇北王营村移民207户975名人。自2011年8月19日南水北调移民群众顺利搬迁以来，该镇通过环境打造和政策引导，制订了北王营社会主义新农村建设示范村具体规划，并采取多种措施完善和提升新农村建设档次，并以此为依托建设新型农村社区。

二是城市近郊及集镇依托型。充分发挥几个行政村位于县城郊区的优势，统一规划，撤并小村，建立新型社区，农民可亦耕亦商。

三是产业集聚区型。在该镇中心镇域区，利用纺织服装专业园区、造纸专业园区和农副产品加工专业园区等产业集聚区优势，建设一批新型住宅社区，周围群众有打工收入和地租收入，不仅解决了工厂用地难、招工难问题，而且解决了群众就业难问题。

四是中心村型。在距集镇较远、原居住分散、自然村较多，但距主干公路、乡村主干道较近，设计规划一批别墅式住宅。或选择居住相对集中、交通相对发达、发展空间较大的位置，规划建设中心村，附近村逐步迁入中心村。

（三）新型农村社区建设面临的困难和问题

其一，土地问题难。目前豫南某镇新型农村社区建设用地主要采取土地置换和建设用地审批的办法解决。但无论是哪种方式，都需要有一个过程，而且在耕地面积严格控制的情况之下，社区建设用地往往会面临无地可用的尴尬局面。如：穰南新型农村社区位于穰东镇区南部，为依托集镇型社区，由穰东、穰西等12个行政村整合而成，占地面积4600亩，可容纳32765人。属于依托集镇扩建的特大型新型农村社区。一期占地156亩，已建房156户，入住40户，198人，其余建设用地正在报批中。

其二，资金来源渠道窄。豫南某镇是一个典型的农业乡镇，财政状况并不富裕。2012年镇财政列新型社区建设专项资金200万元，对新型农村社区建设进行奖补，并通过开发商垫资、上级资金补贴、项目资金捆绑投入、群众自筹相结合等方式多渠道筹措建设资金，但对于新型农村社区建设所需要的庞大资金而言，这些资金远远不够。单以穰南社区为例，仅规划费用就需要300万元。位于中心镇域的新型农村社区利用土地招拍挂和招商引资等形式，筹集部分资金，而偏远农村社区则没有这种优势，新型农村社区建设所需资金严重短缺。

其三，群众思想认识不足。由于长期的居住习惯，不少农村居民已经习惯了在原有村庄居住，部分群众对农村新型社区不理解、不接受，也不愿意入住。而由于历史原因，豫南某镇相当一部分农村建房存在无序状况。虽然现在采取了禁止继续在规划区外建房的政策，但旧有房屋依旧数量众多。在现有状况下，很多农村居民不可能放弃已有住房而选择在新型农村社区建房居住。

其四，管理手段单一，管理体制不完善。由于基层政府在农村管理活动中处于中心地位，豫南某镇农村社区建设仍不得不延续过去落后的管理办法，镇政府各个职能部门在社区内主管着自己的业务，形成了条块共管的局面，容易造成职能不明、各自为政、管理脱节等现象，而且在农村社区建设中，单一使用行政命令来进行管理的现象很普遍。另外，某些乡镇干部角色转换不到位，对自己该干什么不该干什么，如何准确地给自己定位不明确，对社区内部事务干涉过多。而撤消村民委员会和村小组改建农村社区客观上造成了村镇行政隶属体制的模糊，没有形成新的协调统一的服务管理体制，社区的号召力和凝聚力弱，缺乏强有力的领导动员机制，没有形成有效便捷的社区建设参与机制和系统的社区建设规划体系。

三、完善新型农村社区建设的若干思考

推进农村社区建设是利民、富民的复杂工程,与广大农民的生产生活密切相关，也是一项开创性的工作，有许多新的领域需要去研究，有许多规律性的东西需要去把握。为此,在当前和今后一段时间内应在以下几个方面实现突破：

（一）正确认识新型农村社区的发展方向，纠正认识偏差

实践证明，建设新型农村社区工作，不仅是解决“三农”问题、加快社会主义新农村建设的突破口，更是加快实施城镇化战略、统筹城乡发展的新契机，是一举多得的大好事。各级政府及相关部门应该认真领会党中央精神，认真学习社区方面的知识，脚踏实地，了解社区建设方面的经验。同时，要切实转变工作作风和政绩观，坚决避免在农村社区建设活动中有走过场、敷衍了事的现象发生。要切实克服畏难发愁情绪和等待观望思想，把社区建设摆在更加突出的位置，加大工作力度，全力全速推进。此外，要加大宣传引导力度，认真总结经验，抓好典型带动，用新的思想理念指导社区建设，用实际案例教育引导群众参与社区建设，增强广大干部群众主动搞好社区建设的信心，形成新型农村社区建设的合力。

（二）坚持规划先行，确保新型农村社区建设科学合理

新型农村社区建设涉及面广，是一项庞大复杂的系统工程，是一项关系全局的战略任务，必须以科学规划作为首要前提。首先，要深入调研，加强政策研究，保持农村社区建设规划的科学性、稳定性和连续性；其次，农村社区建设要因地制宜，突出区域特色，做好空间布局规划，有计划、有步骤、有重点地整体推进；再次，既要立足当前，又要着眼长远，还要统筹兼顾、协调发展，正确处理好村庄建设与城市发展、国家政策和自然环境保护的关系，从而使我们在建设农村社区的实践中任务明确，事事协调，达到事半功倍的效果。

（三）建立多元化投入机制，加快推进农村社区建设

要进一步完善新型农村社区建设扶持政策，探索市场化融资新路子，多元化融集资金。一是建立社区建设专项资金逐年稳步增长机制，为农村社区基础设施和公共服务设施建设提供必要的资金支持。二是充分利用好城乡建设用地增减挂钩政策，搞好增减挂钩和土地收储、出让，探索多渠道融资方式。三是整合各类涉农项目和资金。按照“捆绑使用、各记其功、统一拨付、集中投放”的原则，充分发挥和利用计划、财政、农业、水利、交通、民政等部门的优势，将相关涉农资金集中起来捆绑管理和使用，实行综合配套重点投入，集中用于社区及基础设施和配套公共服务设施建设。四是引导社会资金参与社区建设。实施招商引资，按照“谁投资，谁受益”的原则，对新型农村社区基础设施、公共服务设施项目进行科学包装、积极推介，广泛吸纳社会资金参与建设。五是引导金融资金参与社区建设。鼓励金融机构在金融产品、担保方式、投融资模式等方面进行创新，满足社区建设项目贷款需求。

（四）提高农村居民素质，促进生产生活方式转变

提高农民素质是新农村建设的迫切要求，是实现农业人力资源现代化的内在要求，是构建和谐新农村的必然要求。在新型农村建设过程中，应着力于以下几点：

1.加强农村地区的基础教育。地方政府和社区应该加大对教育的投入，在保障义务教育阶段经费的同时，从实际出发，因地制宜，把方便学生上学与优化教育资源配置结合起来，把学校布局调整与危房改造、寄宿制学校建设结合起来，积极稳妥地调整农村中小学布局，优化教育资源配置。

2.抓好村容村貌整治。开展“清洁家园、美化乡村”活动，投入财力、物力、人力，建立长效管理机制，着力解决农村垃圾乱堆、污水乱流、杂物乱放、违章乱建的问题，切实改善人们的生活居住环境。

3.重视社区居民社区意识的培养。社区意识是社区建设的思想基础，有了社区意识，社区成员才有认同感和归属感，才能积极参与社区各项工作。一方面要加强宣传，培养居民“社区是我家”的意识，积极调动社区居民广泛参与社区事务的积极性，引导居民共同参与社区管理，加强社区内公共物品的建设，增强社区居民对社区的亲近感，满意感；另一方面，社区要发挥“牵头”作用，相关部门积极配合，把社区居民和位于社区内的单位组织起来，共同研究制定小区管理办法，建立小区管理的长效机制。

（五）创新体制机制，不断提高社区管理服务水平

建立完善的工作推进机制，不断提高社区管理服务水平，才能确保新型农村社区建设稳步有序进行。一是加强农村社区党组织建设。在农村社区成立社区党组织，并选拔优秀人员担任社区党组织负责人，充分发挥支部的先锋模范作用。二是加强制度规章的建立和完善。加强规章制度的建立和完善就是在农村社区立法，在社区管理中做到有法可依，依法办事。它有助于发挥法律制度的作用，同时也可以使社区管理在有序的轨道上运行。三是健全自治机制，加强社区民主法制建设。推进基层民主政治建设是社区建设的灵魂，实现社区居民自治是社区建设的方向。各基层政府要始终把农民群众的利益放在第一位，切实维护农民权益，采取多种措施为农民谋福祉福利。四是加大监督力度，进一步规范基层政府特别是乡镇政府的行政行为。五是进一步深化村务公开民主管理工作，健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制。要充分尊重人民群众的首创精神，广泛开展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践活动，不断完善农村社会管理体制机制，加强新型农村社区建设，维护农村社会和谐稳定。

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