完善食品安全体系 创建食品安全城市

赵仁龙 昌业云 王 铭 杨新欣

“国以民为本，民以食为天，食以安为先”。食品安全是一个重大的民生问题，事关人民群众的健康；保障食品安全是政府的一项重要职能，事关政府的执政能力和政府的公信力；食品安全问题关系着经济的良性发展和社会的和谐稳定，关系着济南市的城市形象。因此需要进一步完善食品安全体系，降低食品安全风险，化解食品安全危机，创建食品安全城市。本调研组在市政协的领导下，通过对济南市食品安全监管相关部门、各层次消费者，以及食品生产、加工、流通、销售各环节的责任主体进行系列座谈和实地调研，就完善济南市食品安全体系，创建食品安全城市提出对策建议。

一、济南市食品安全体系存在的问题

近年来，济南市高度重视食品安全工作，紧紧围绕“加快科学发展，建设美丽泉城”中心任务，以承办十艺节、实施“五城联创”等重大活动为契机，以打造“食安济南”为目标，不断完善相关法规、政策和制度建设，以食品安全隐患排查整治为抓手，加强食品安全基础建设，加大食品安全监管力度，加大宣传教育、舆情监测和处置力度，动员社会广泛参与，使食品安全工作水平得到大幅度提升，全市人民的饮食安全得到有力保障。但我们也应清醒地看到，食品安全体系还不完善，在食品安全领域还存在不少突出问题和难点，需要加大工作力度，采取有效措施加以解决。

1.食品安全体制机制亟待改革完善。虽然在食品药品安监机构组建的大背景下，济南市食品监管“分段监管为主、品种监管为辅”监管体制有了很大的变革，但是在纵向监管权力分配上，上重下轻，基层监管力量薄弱的问题还比较突出；全社会协同参与治理的机制尚未形成，一些监管部门只注重事后监管，服务意识淡薄，忽视对生产、经营者的教育、指导和技术服务。

2.食品安全的相关法律法规不健全。济南市虽以通知等形式，向各部门提出了保障食品安全的具体要求，但并无相应的实施细则，更缺少与之相匹配的地方法规体系。如对于济南市小餐饮行业无证经营、脏乱差等问题，相关部门进行了大量调研，制定了相关工作指导意见，取得一定成效。但由于缺乏相关法律法规，在具体监管的过程中就会出现执行标准不一、法律责任不明确等问题，无法根治小餐饮行业的乱象。

3.食品安全信息公开不到位。政府网站和新闻媒体是人民群众获取食品安全信息的重要渠道，但是与食品安全相关的知识、法律法规、技术等方面的信息较少。同时缺乏相应的、完善的食品安全信息平台，信息公开不到位、不及时，未形成有效的信息快速告知机制，无论是生产经营主体，还是消费者，普遍缺乏获取食品安全信息的权威渠道，造成对一些食品安全问题认识不足。另外，个别媒体或由于自身在食品安全方面的知识不足，或由于缺乏职业道德，对某些食品问题不能公正报道，造成不良的社会影响。

4.食品安全监管的执法力量偏弱。食品安全问题多发常见，执法任务重、责任大，需要大量的高素质执法队伍。但由于各种原因，食品监管队伍，特别是基层，存在工作人员准入制度不完善、编制不足、业务素质不高、专业技能不强、高端设备缺乏、资金投入不足等问题，造成了监管工作的力度不足、成效有限。如平阴县食品药品监管局28名工作人员承担全县620多家餐饮单位和2000多家药品、保健品、化妆品生产经营单位的监管任务，执法任务繁重，严重影响了执法的效果。

5.部分食品生产经营主体诚信意识缺失。部分生产经营主体法律意识淡薄，认识不到相关行为属于违法行为；一些人由于缺乏诚信观念和道德良知，更存在侥幸心理，对食品安全问题极不重视，惟利是图，认为违法成本较低，企图逃避法律制裁。同时，很多生产经营主体则是由于规模小、资金不足、技术人员匮乏、食品安全信息不足等问题，客观上造成了一些食品安全问题。

二、完善食品安全体系的建议

创建食品安全城市是一项复杂而系统的社会工程，需要进行顶层设计和长远规划，需要全社会的共同努力，需要政府监管责任和企业主体责任共同落实，行业自律与社会他律共同生效，市场机制和利益导向共同激活，政治、经济、社会、文化各要素共同作用。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”这也为新时期食品安全监管工作提供了明确指示。根据当前食品安全形势，要保障济南市食品安全，必须源头治理和政府监管两手抓，两手都要硬，以强化生产经营者对食品安全的责任感。这需要政府按照四个转变的思路来完善食品安全体系：一是由被动监管向主动引导、服务、监管并举转变；二是由政府单一监管向政府、社会、媒体协同转变；三是监管技术由传统落后的手段，向现代技术方法转变；四是对食品安全问题责任主体由高容忍度向低容忍度转变。

1.制定长远规划，创建食品安全城市。济南市的经济发展取得了巨大成就，人民群众的生活水平也日益提高，要实现发展成果更多更公平惠及全体人民，就必须解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，更好地满足人民需求。食品安全是关系国计民生的重大社会问题，要解决好这一问题，政府必须加强相关战略、规划、政策、标准等制定和实施，建议进行顶层设计，出台《济南市建设食品安全城市中长期发展规划纲要》，以确保相关改革及制度建设能长期有效的进行下去，惠及后代。

2.健全食品安全监管体制，形成覆盖全过程的监管机制。一是整合监管职能和机构。要本着“整合”、“统一”、“加强”的精神，对市县区各级食品药品监管职能和机构进行改革。改革到位后，对新食品药品监管局和农业局、畜牧局之间的职能进行科学界定，明确各部门的责任，减少监管环节、保证上下协调联动，彻底消除监管空白、加强薄弱环节的监管力度。以形成统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，为全市食品安全提供可靠的制度保障。二是建立检测资源整合机制。食品安全以科学的检测为依据，以高质量的检测设备为依托，整合各级检测人员、设备等资源，建立专门的食品检验检测中心（研究院），分别承担市县区的检测任务，统一配置检测设备、统一制定检测计划、统一检测标准、共享检测信息，达到资源共享、信息共享。同时，加强与驻济高校、科研院所的合作，积极争取在我市建立第三方检测机构，积极发挥社会力量的作用，以弥补政府检测力量的不足。三是建立生产经营者首负责任制和质量安全追究制度，通过严格实施食品安全市场准入制度，使企业真正成为食品安全的第一责任人。同时，构建预警和应急处置机制，及时发现可能引发食品安全事故的苗头，采取有效措施防范和应急处置食品安全事故。四是加强基层监管体系建设。要完善基层监管机构和队伍，强化各县区的统一领导和组织协调能力，在乡镇（街道）设立食品安全监管专职机构，在村（社区）设立食品安全协管小组，以充实基层监管力量。在人员编制、资金、设备等方面向基层倾斜的同时，设置从业标准，健全激励和考核机制，加大引才和培训力度，以提高基层监管执法人员的素质。

3.加强食品安全立法，健全食品安全法律法规体系。结合济南实际，加强地方食品安全立法，特别是对一些法律空白地带，如食品生产加工小作坊、小摊贩等领域，通过制定“管理办法”，以法规形式强化监管，使食品安全工作有法可依，形成法治化的社会环境。

4.构建多元主体参与的社会共治体制。一是健全有奖举报制度。要进一步发挥消费者的力量，实行有奖举报，鼓励群众提供线索，解决监管部门“看不全、看不到”问题。建立全市统一的受理平台，增加举报渠道，完善相关奖励办法，提高奖励额度，以鼓励广大市民的积极参与。二是健全行业自律制度，发挥行业协会的自我监管作用。行业自律是食品安全信用的基础，要加大对我市行业协会的扶持和引导，通过行业自律动员大会、自律承诺书、质量责任状等形式，并建立相应的信用奖惩机制，形成政府、协会、企业三者之间联动的格局，共筑食品安全防线。三是建立媒体引导机制，引导媒体发挥正确的导向和监督作用。广泛利用各种媒体，宣传法律政策、普及安全知识，宣扬优秀事物、曝光典型案件，打击和治理各类虚假的食品广告；同时，加强对新闻从业人员相关知识的普及，引导他们公平、公正的报道食品安全事件。四是建立健全专家参与机制，发挥专家群体的智囊作用。组建充实“济南市食品安全专家咨询委员会”、“济南市食品安全教育委员会”，为政府处置食品安全事件等工作提供智力支持。同时，定期组织相关专家为企业技术人员、政府工作人员、普通消费者、新闻从业人员等提供不同层次的食品安全服务与培训。

5.落实生产经营者的主体责任，构建食品安全诚信体系。一是健全食品安全教育培训体系，培养生产经营者的诚信意识。食品安全源于生产经营者的道德自觉，生产经营者的道德良心和社会责任感是食品安全的根本保障。培育生产经营者食品安全的社会责任感，使食品安全的关口前移至生产经营者层面，是政府监管工作的着力点和努力的方向。政府部门要建立系统化、规范化、常态化的诚信教育体系，不断强化他们生产经营安全食品的社会责任感，培养他们的自律意识，使他们充分地认识到食品安全是自身的“生命”。二是建立系统的食品安全信用体系。推广完善建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，要求有条件的食品生产者建立“二维码追溯体系”；在各个超市、农贸市场、批发市场，严格“二维码追溯体系”。同时，指导食品企业建立食品安全机构、建立食品安全文化、推行食品安全承诺制，在安全标准、生产技术、资金筹集等方面对食品生产经营者进行培训、指导和帮扶。在此基础上，对其实行食品安全诚信分类，建立企业诚信档案，公示诚信信息，并与工商登记、税务管理、金融服务等对接，建立相应的信息共享和失信行为惩戒机制。可以建立食品安全“红名单”和“黑名单”制度，并向社会公开，让“守信者受益，失信者必损”，使悖于良心者“自毁钱途”，从而严格自律，“不敢不安全”。三是建设食品安全信息平台。建议出台《济南市食品安全监管信息化建设规划》，整合信息化系统资源，按照公开、共享的原则，尽快建立全市统一的具有诚信档案查询、举报、追溯、预警、应急决策、监管服务功能的食品安全信息平台，为诚信体系的建设提供技术支撑。

6.建立健全食品安全源头治理体系。加强对食品生产源头的治理。一是加强对农副产品源头治理机制的建设。农民、农业、农村生产基地是食品安全的最源头，要加大对这些生产源头的监管力度，以村居为抓手，使其肩负起对零散种养业户的监督责任。特别是加强对农产品原材料中的农药残留、兽药残留、重金属污染、非法添加剂以及转基因农产品等治理。在农村加大“三品一标”产品的推广力度，推动种养业户和小作坊的转型升级。依据土地流转制度，实现相关生产的集约化经营，做到规模化、标准化、专业化的企业生产，代替个体农户的分散生产，以便集中管理、服务。同时，打破以往标准混乱的现象，制定规范、统一的食品安全标准体系，形成系列的基础标准、产品标准、方法标准和管理标准，使进入市场的食品有一个统一的安全保障。二是抓好重点领域的整治工作。对重点环节、重点区域、重点对象要创新手段、进行集中整治。比如，快餐、大排档、食品小作坊、小摊贩等，虽受市场欢迎，但由于缺乏必要的设备设施和规范的管理，而存在相当大的安全隐患，监管难度较大。我们可由通过“早餐示范工程”、“大排档示范工程”的推广，逐步实现小餐饮的改造升级，将食品安全监管的难点改造成亮点。

7.完善食品安全宣传教育工作机制。一是通过新闻发布会、专题访谈、知识讲座等形式，利用各种主流媒体，宣传食品安全相关法规、政策，普及食品安全知识，及时发布重大事件的相关信息等。推进食品安全知识进机关、进农村、进社区、进学校、进企业、进工地等活动，形成正面宣传常态化、制度化，提高政府的公信力。二是加强宣传阵地和载体建设。利用网络、电视、广播等主流媒体，创建市级食品安全电视栏目（频道）、网站、微博，播报全市食品安全领域的动态信息。加强与高校的合作，推进食品安全相关学科建设，编写相关教学材料，培养后备人才队伍。同时，加大对典型人物事件的报道力度，树立优秀典型，揭露、曝光违法犯罪的典型案件，引导公众树立正确的食品安全观念，在全社会营造一种提倡食品质量安全、崇尚食品质量安全的良好氛围。