完善惩治和预防腐败体系必须坚持制度反腐

钟 晟 胡 菁 刘 敏

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330031）

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话强调： 以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，才能确保党始终成为坚强领导核心，始终保持先进性和纯洁性。 腐败是社会的毒瘤,腐败问题关系到党和国家的生死存亡， 因此我们应下大决心大力气进行反腐斗争，以达到“干部清正、政府清廉、政治清明”的目标。 反腐败要一手抓惩治一手抓预防， 而进行有效的惩治和预防腐败工作的重中之重是制度反腐， 只有用制度来预防和惩治腐败，“权力才能关进制度的笼子”， 腐败问题才能逐步肃清，彻底根治。

一、现阶段腐败问题的几个突出特点

（一）“一把手”权力过大过于集中，缺乏有效监管

我国现行的主要领导负责制， 将许多权力集中于主要领导身上，导致“一把手”权力过大，过于集中，“一把手”个人说了算和“一拍脑袋”就决策的现象大量存在。 班子其他成员成为既无决策权又无监督权的配角，群众也不敢监督。这样的体制下势必演变成“一言堂”，无监管的权力极易在腐败的道路上任意恣行，畅通无阻。 央视报道称，一位前县委书记因为贪污受贿而判坐牢，他说从名义上讲，对一个县委书记有八种监督， 但实际上到了我这儿就只有一种监督，就是自我监督，而自我监督往往是最靠不住的。[1]陈良宇、陈希同、薄熙来等腐败官员的案件，都是“一把手”位高权重，在他们管辖的一亩三分地上，可以为所欲为，杀人卖官，大肆受贿，权力高度集中，又无人监管，以至愈演愈烈，给国家和人民的财产造成重大损失，产生极为恶劣的政治和社会影响。

(二)从执法中的腐败延伸到立法中的腐败

现在很多部门都身兼立法执法的双重职能,既当裁判员又当运动员。 有些人利用自己在某领域的精准把握和了解， 在立法过程中就设置种种有利可图的漏洞,一旦遇到问题,就利用这些漏洞和拥有的相应法规的解释权和自由裁量权，为自己谋取私利,为犯罪分子大开方便之门， 为其在执法过程中的违法披上了合法的外衣。 而这种以立法腐败掩盖执法腐败的形式， 因手段更为隐秘， 难以被司法机关发觉，事前无法监督，事后认定和取证也极为困难，成为了新时期才干型技术官员腐败的主要手段。

2010 年判决的原商务部条法司巡视员郭京毅受贿案就是这样一起典型的案例。 郭是一位极有才能的对外贸易的谈判专家，在条法司期间，国家出台的所有商贸法规，他都亲自参与制定，可他却借此在法律制定时预留破绽，扩大模糊地带，以便达到执法腐败获取非法利益。

（三）某些特殊领域腐败案件频发，成为重灾区

一方面随着我国经济的持续发展，建筑工程、对外贸易项目呈几何级数增长， 另一方面由于监管等制度的缺失以及部分党政领导干部丧失廉洁自律意识、追求奢侈腐化的生活，导致在工程及海关等特殊领域频出腐败案件，甚至出现同一职位“前腐后继”的大案。

近年来出现了同一职位的交通厅长先后落马，公路、大桥刚修好就垮塌等事件，原湖南省郴州市纪委书记曾锦春就是利用矿产承包、 工程招投标等大肆收受贿赂，还与市委书记、副市长、宣传部长等人联合，“群贪群腐”，涉及人员百余，涉案金额高达亿元。

海关领域权力相对集中，自由裁量度较大，手中拥有征、免、验、放、罚、没、扣、退等八大权力，同时，海关由海关总署统管，垂直领导，体系集中，很容易造成海关系统内部的群贪群腐。 原公安部副部长李纪周与赖昌星案被誉为中国公安反腐第一大案，大量海关官员涉案， 严重干扰了有关部门的正常执法活动，极大地损害了党和政府在人民群众中的威望。

二、制度反腐是历史和现实的必然选择

(一)反腐是人类社会永恒的难题。 反腐问题不仅我国有、国外也有，不仅现代有、古代也有。回溯几千年我国走过的反腐史，大体存在着清官反腐、重典反腐、运动反腐等几种反腐形式，虽然它们在特定时期都取得了一定的成效，但最终仍是越反越腐，甚至全面腐败。

1.清官反腐是人们最津津乐道的方式。 古代以包拯、海瑞为代表的一批清官，以刚正不阿、秉公执法的美名，深受世人的称颂。 清官好官，是历代士大夫的标杆和楷模，对于封建政权的维系和巩固，有着一定的积极意义。但在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最终目的是为了维护统治者的地位，是否反腐，反什么腐，反谁的腐，遵从的都是统治者的旨意。 这就决定了清官反腐只能是隔靴搔痒， 不可能真正带来政治清明和社会公正。[2]

2.重典反腐是统治者动用严刑酷法的一种反腐方式。 因其手段严酷， 常使许多官吏不敢越雷池一步。 在一定时期内，对于震慑腐败、维护政权统治能起到立竿见影的作用。 但血淋淋的惩罚手段可以震慑一时，不能适用于长久。 事实证明，重典肃贪决心最大、手段最残酷的明朝，仍然是中国历史上最腐败的朝代。开国皇帝朱元璋曾百思不得其解，叹曰：“吾欲除贪赃官吏，为何朝杀而暮犯?”因为重典反腐缺乏法律的普适性、延续性和规范性，未体现法律的公平性，所以注定会沦为政治斗争的工具。[2]

3.运动反腐，即依靠大规模的群众运动惩治腐败的反腐方式。 上世纪以来，全世界至少有96 个国家先后掀起规模不等的反腐败运动，我国在20 世纪50 年代的“三反”、“五反”运动也是较典型的反腐运动。[2]运动反腐可以运用群众的力量与腐败现象作最大化的斗争，辐射面广，威慑力强，能迅速遏制腐败现象的滋长，同时能培养和建立公民的法治意识，净化政治环境和社会风气。但是，运动反腐的实质却是与现代法制精神背道而驰，存在着诸多弊端：一是反腐败运动容易成为一阵风， 无法保证反腐的稳定性和持续性；二是人治和主观因素起主导作用，反腐容易“过头”；三是主要侧重于惩治，形成事后巨大的打压态势，疏于事前防范，无法治本；四是运动容易转移经济建设的注意力，影响社会发展进程。因此现代法治文明国家不主张运动反腐的方式。

（二）目前我国制度反腐的不足

既然清官反腐、 重典反腐和运动反腐只能是在一定时期内、一定限度内治标不治本的反腐，那么制度反腐则成为人类文明由人治反腐到法治反腐的必然选择。 而我国有关反腐败的制度， 自改革开放以来，已颁布了许多，但为什么腐败仍屡禁不止? 主要原因有三：

一是反腐败适用的制度缺乏统一性、纲领性。目前，我国防治腐败的法律法规数量很多，各种法律、规章制度多达1200 余件，法律条文内容交叉，散见于刑法、行政经济法规或部门规章制度当中，很多规章、制度缺乏科学论证，难以操作，有的甚至相互抵触、相互矛盾；而制定这些法规规章的部门之间职能重叠或空白， 在一定程度上影响了反腐倡廉工作的进展。建议出台一部具有纲领性的统一的反腐败法，来协调各反腐败机构的关系， 解决反腐败机构职能交叉重叠、同一案件参照法律标准不一等问题。

二是反腐败制度的设计缺乏细致性、全面性。我国目前的制度设计， 往往只注重权力的设计而忽视责任的设计，保留最大的行政自由裁量权，好给自己多留一点“活动空间”，为腐败留下机会，建议法制在出台前，应广泛征求群众的意见，自觉接受群众和上级的监督，杜绝制度设计的随意性。制度的设计不单指法规制度， 对各项工作的具体实施制度也应包含其中，在规定制度上要严密：减少机会和设防堵洞，在一切可能产生人为选择的时候或程序上都规定好，这样没有可选的机会，自然不容易有人为因素影响，从而起到预防作用，大大减少腐败案件的出现。

三是反腐败制度的执行缺乏严厉性、平等性。立法难，执法更难。 制度的好坏最终要看执行的好坏。现有刑法对腐败犯罪的执行标准不一， 在惩处的同时受各方面因素的影响，案件的最终结果也不同，没有贯彻罪刑相适应的原则。对“老虎”、“苍蝇”案件的处罚结果不同， 对高级官员腐败案件惩处的力度不大，威慑力不强，导致高官要员的腐败高发多发。

三、坚持和完善反腐制度体系建设

(一)建立完善的预防腐败制度

在十二届全国人大一次会议江苏代表团发言中， 南京市检察院职务犯罪预防局局长、“全国模范检察官”林志梅说，“检察机关不光看抓了多少人，更要看预防了多少人犯罪”。[3]建立完善的预防腐败体系是反腐倡廉工作的重要抓手。

1.从思想上加强教育培训力度。 要加强中国传统“廉”文化的教育，要从青少年抓起，小学可相应开设有关课程， 培养他们的正确廉耻观，“知耻而不为”，当社会培养出知耻的政治文化，腐败分子就必然沦落到“千夫所指，不病而死”的境地，被人民看成社会的公敌，自然在贪之前要思量甚至放弃贪腐；要树立正确的世界观、人生观和价值观，抛弃官本位、作威作福、摆官架子的封建残余思想，牢固树立“全心全意为人民服务”的思想，倡导和践行“八荣八耻”等社会主义荣辱观，开展正面主题教育、廉政反面教育，培养国家荣誉感，从意识上自觉遵守党纪国法，提高自我约束力。

2.实行高薪养廉养贤制度。 执政党应从自身做起，自上而下营造廉洁政治环境。“八项规定”的出台正是我党自上而下进行的一项廉洁示范； 李克强在答记者问时，立了“约法三章”，提到了三公问题，这些都表明了新一届领导人崇尚俭扑， 克已奉公的思想。反腐必须从最高层做起，只要国家的核心领导保持清明，同时坚定政府须诚实廉政的信念，贪污问题就能受到控制和逐步减少。

新加坡前总理李光耀的评论值得我党深思:“中国领导人希望建立一个健全的法律制度， 他们又很明白在一个文明社会里实施法治所需的体制结构，不可能在道德真空里凭空建立起来。 ”[4]现阶段,我们一方面强调要继续加强理想信念的教育, 但同时也不能回避经济高速发展下人们对财富的渴望。 官员们既是公仆，也是生活在实际中的人。一味强调精神的崇高而忽视经济的现实， 是无法真正杜绝贪污腐败的。 马克思曾说过：200%的利润就能让人冒绞刑的风险，何况是百倍甚至千倍的利益呢？高薪养廉养贤制度应尽快在我国实行。

3.建立社会保障制度。 如果高薪养廉只是工资薪酬的提高而未顾及当下房价、养老、医疗等方面，再多的薪酬恐怕也难以满足贪欲。 赚再多的工资也买不起一套房，退休后养老金减少，医疗也得不到保障等等，如果这些现象存在，贪污现象如何能清除。因此， 首先要建立完善的住房制度， 健全保障性住房，廉租房、公租房、经济适用房等制度，让所有进入政府工作的人都不必为了一套住房而贪污； 其次要完善公积金和养老金制度， 提高公积金及养老金比例， 等公务员退休后所领取的公积金及养老金的数量多到一家人衣食无忧，而一旦发现有贪污行为，开除公职，取消养老金。 在这样的制度下，大部分人都会掂量贪污的成本，而选择没必要贪污，从一定意义上防止腐败的发生。

（二）建立健全的监督腐败制度

预防腐败制度的建立是从廉政环境的培养及思想和生活实际处罚，让人觉得贪腐没有必要。而监督腐败制度的建立健全是用制度来防止腐败漏洞的产生，堵塞一切可能产生腐败问题的缺口。

1.规范和完善“身边人”录用考核制度

领导干部多配用司机秘书等人员，被称之为“身边人”，目前这些人的选用，大多是由领导干部自己指定而缺乏组织部门的有效监管。 由于“一把手”权力过大，“身边人”往往成为行贿者攻坚的突破口，极易造成“李真案”的出现。 因此，我国应尽快完善“身边人”选拔录用考核制度和定期轮岗制度，一方面组织人事部门要按照德才兼备的干部录用标准公开选拔“秘书”，并定期考核测评；另一方面要制定秘书司机等人员定期轮岗制、交流制及回避制；最后需减少秘书的配备数量，明确秘书职能，通过监督领导干部的权力来减小秘书的作用。

2.建立健全公务员监督制度

公务员考录、 任职和平时工作等都应进入监督体系。考录严格按照《公务员法》规定的制度，公开考核，严格审查。不得徇私舞弊，杜绝篡改分数、面试时拉关系做手脚等人为因素的干扰， 选拔真正德才兼备的人员进入公务员队伍。

建立公务员报考人员平时资料情况的监管制度。在学校或工作中有舞弊、扰乱社会治安等不良行为的，成绩不达标的，都没有报考资格，将大学生中的精英招进公务员队伍。 一方面可以录用合格的人才，另一方面可以改变目前高校学生“混”日子的现状。

个人财产申报制度。 从进入公务员队伍起就建立财产档案，每年一次申报审查，这样能使公务员从年轻时就自律自制，建立廉洁的思想。对官员的财产公示制度也要进一步加大公开力度， 敢于向社会公开，接受公众的监督，否则，公示制度将流于形式，无法给官员造成威慑力，腐败仍会继续。

日常考核制度。目前公务员实行年度考核，记录本上都是自己记录的工作情况。 只有评选为年度先进工作者的考核手册才上交人事部门审查。 其他公务员则无人检查监督。 建议建立年度考核与平时考核相结合的制度，由纪检部门及单位纪检员，不定期地对不特定对象抽查，一旦查出问题及时上报，及时处理。 在一定程度上可避免小事发展成大案。

3.加强纪检部门的监督检查制度

规范领导财务制度。 我国实行“一把手”不直接管财务的制度，可在某些地方和部门，这些制度没有很好地贯彻落实，导致公款乱用私用，国家财产成了个人银行，江苏丹阳近日出台新规：部门“一把手”不再直管财务。[5]按照新规，部门主要领导对本单位财务工作负总责， 财务工作明确1 名副职领导直接分管。还要加强对各单位财务往来的监管，拒绝公款浪费，变相消费。对领导干部八小时工作外进行不定期抽查暗访，随时监控。

将本单位纪检员或纪检书记单列或独立出来。“抓党风廉政建设是纪委书记或纪检组长的事”等思想的存在，导致“一把手”不管廉政建设，同级或同部门的纪检员又“不好”监督“一把手”，造成“一把手”缺乏有效的约束和监督， 违法违纪行为不能及时发现查处，导致国家财产遭受严重的损失。建议将纪检员单列出来， 不由本单位管辖， 隶属于同级纪检部门，列席党组会，参与单位或部门的决策，对本单位的领导决策详实记录备案并定期汇报， 对有疑问的可向纪检部门反映，但需提供真实可靠的材料。

4.拓展社会监督渠道

要想更好地实现全民“共治”官员腐败，拓展群众性的社会监督渠道是非常可行的。 要加大社会监督力度， 实现全民反腐， 才能彻底肃清贪污腐败分子。要进一步畅通群众监督渠道，完善群众监督的实现形式。 探索、引导和培育民间反腐组织，重视民间反腐力量，推动以重要岗位“一把手”为重点对象的监督和反腐治贪的社会化。

（三）实行完善的惩治腐败制度

1.完善反腐立法体系。 我国目前已形成中国特色的法律体系， 接下来我国要为建成小康社会这一目标规划立法。为实现这个目标，就要进一步完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败的体系。完善网络反腐的立法， 应强化媒体特别是网络的反腐作用。政府要给予网络反腐更大的作用空间。在我国网民数量已达5.38 亿的背景下，要重视网络这个庞大“发酵池”的发酵作用，给网络反腐穿上制度的“保护衣”，以免别有用心之人利用网络反腐，误伤无辜之人。

完善反腐立法体系不仅体现在法律的制定上，同时体现在生产生活的各领域各环节中的规章制度上。 制定严密的规定，减少腐败的机会和漏洞，做到步步设防，使人不能贪。

2.建立严明的法治力。 法治的核心是对全体公民包括领导者具有约束力。我国也强调，依法治国必须是所有人在宪法和法律允许的范围内活动， 任何人没有超越宪法和法律的权限。 惩治腐败要从上至下，要“依法治官”。 习近平说要“苍蝇”“老虎”一起打。 国家的高官如果有贪污之嫌， 只要我们一视同仁，拿法律严格对待，都应接受严格的调查。 惩治腐败是一个长期的过程， 也是一个需要我们建立信心的过程。

执法严厉，有罪必惩，轻罪重惩。 有腐败行为的必须惩处，贪污数目极小的也要惩处。而不是规定腐败还有个底线， 几千块钱以上才算， 这样势必导致“苍蝇”的滋生。就是几块钱不该得的利益也要惩处，鼓励相关人员举报，查实后立即处罚，处罚力度要大大大于贪污的数额，这样就能把“苍蝇”打落。

3.设立独立和高效的惩腐机构。 这个惩腐机构必须是独立的，它直接听命于最高长官，独立办案，有调查权和逮捕权， 而判决权归最高法院的独立审判庭。机构人员的工资应该较高，使他们没必要利用手中的权力贪污，人员的素质和能力都是一流的，他们要铁面无私，要雷厉风行，要追求透明，让人民信任公众合作， 才能获得更多的案件线索惩治和打击腐败行为，取得显著的惩防腐败的成效。

习近平说反腐败是实现“中国梦”的前提。 守护好反腐防线，就是守护民众的希望，就是守护我们的中国梦。

[1] http://news.qq.com/a/20130309/000232.htm.

[2] 王明高.反腐创新的历史追问. [EB/OL].人民论坛.http://www.rmlt.com.cn/News/201011/201011041654094735.html.

[3] 习近平：官商交往不要勾肩搭背不分彼此.http://news.ifeng.com/mainland/special/2013lianghui/content-3/detail_2013_03/09/22908740_0.shtml.

[4] 吕元礼.新加坡为什么能:上卷[M].南昌:江西出版集团.江西人民出版社,2007.234.

[5] 丹阳出台新规：部门“一把手”不再直管财务.http://www.js.chinanews.com/news/2013/0507/58950.html.2013-05-07.