基于新时期党的社会管理理念新发展的探析

舒 隽

（湖南省社会科学院，湖南 长沙 410007）

新中国成立以来， 党和国家始终高度重视社会管理， 为形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了长期探索和实践，取得了重大成绩，积累了宝贵经验。在新的历史时期，社会系统性的风险不断加大，迫切需要加强和创新社会管理以协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正。 2011年2 月19 日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上就强调要进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，加强和创新社会管理。 这一讲话表明新时期执政党对社会管理在解决社会矛盾、维护社会和谐稳定、保障民生、维护人民群众权益、 促进社会公平正义等突出问题上的重大意义有了更加全面的认识， 表明了加强和创新社会管理的重要性和紧迫性， 表明了党在加强和创新社会管理中的“领导核心”地位，同时表明新形势下党将社会管理工作摆在了更加突出的位置。

一、从革命党到执政党社会管理理念的历史发展

社会管理是执政党、 政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。而社会管理理念则是对社会管理的主体、体制、格局、职能、目的、方法等问题的高度思想概括，并用以指导上述问题的具体实施。执政党在社会管理中处于“领导核心”地位，党对社会的管理属于执政党层面的领导。因此，执政党的社会管理理念对社会管理的各项事务起着统领、 指导和规范的作用。

新中国成立后， 以毛泽东为核心的第一代领导集体拉开了中国共产党从以武装革命和阶级斗争为主要特征的革命党向以经济建设为主要特征的执政党历史性转化的序幕。 随着中国共产党对自身定位的转变，加之建国之初中国处于战后恢复阶段，百废待兴，社会建设的重点也开始转移到经济建设上来，并以尽快实现现代化为目标。并且，此时的新政权和新国家仍然受到国内外各种势力的威胁， 因此这个时期党的社会管理理念以保障国家安全和社会建设的顺利进行为先。十一届三中全会，以邓小平为核心的第二代领导集体正确判断了党和国家当时所处的历史方位，选择了改革开放、以经济建设为中心的发展战略，从封闭转向开放，转向各个方面的改革，党在指导思想上逐步实现从“革命党”向“执政党”的转变。改革开放的初期，党的执政理念是以经济建设为中心，社会管理理念也是一切以经济发展为先。但随着我国经济体制改革的深入发展， 社会主义市场经济体制下经济成分、利益关系、分配方式、就业方式等日益趋向多元化发展， 这种社会管理理念已越来越不适应社会管理的需求。 以江泽民为核心的第三代领导集体根据经济社会的发展变化和经济体制改革的需要，全面推动了执政党的理论转型[1]，到了上世纪90 年代中期以后，从中央到地方开始重视社会管理的改革创新， 并且不断地改革社会管理的体制和机制，调整社会管理的方式方法。 2002 年十六大报告第一次从政府职能上提出了社会管理。

新世纪新阶段， 党中央把社会管理创新放在了更加突出的位置。 2004 年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调指出，“深入研究社会管理规律， 完善社会管理体系和政策法规，整合社会资源，建立健全党委领导、 政府负责、 社会协同、 公众参与的社会管理格局”。这是党中央首次对社会管理体制改革的总体布局作出决定， 此后社会管理便成为我国改革的重点内容之一[2]。 2005 年中共中央政治局进行的第二十次集体学习中，胡锦涛指出，要适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况， 更新社会管理观念，转变发展思路。 这一社会管理的新理念、新思路，为推进社会管理创新确立了新的目标[3]。 2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 进一步明确了“健全社会组织，增强服务社会功能”的方针，并明确了“以政策服务促进非政府组织发展”的执政任务和执政原则。同时要求十七大以及三中、四中和五中全会对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局做出进一步的阐述。在这样一个大环境以及国家政策的推动下， 社会管理创新进入了一个新的发展时期[4]。 2007 年党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，……发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，进一步将健全社会管理体系的目标具体化， 将强化社会管理作为强化党的执政能力建设的重要内容。2011 年2 月19 日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话再次强调了社会管理的重要性、 新世纪创新社会管理的必要性及其重要意义。 党的十八大报告共16 次提及“社会管理”， 提出加强和创新社会管理， 正确处理改革发展稳定关系， 保持社会和谐稳定，加快形成科学有效的社会管理体制和机制，健全社会管理网络， 并单篇论述在改善民生和创新社会管理中加强社会建设的内容。 报告更进一步地强调了社会管理及创新在我国建设社会主义强国进程中的重要地位和作用。

二、新时期执政党社会管理理念发展的必然性

面对开放、动态、信息化条件下社会环境的发展变化，创新社会管理首先要创新理念。进入新世纪以来，我国社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生着深刻的变化，社会管理面临诸多新课题，执政党只有不断创新、完善社会管理理念，才能迎接新的挑战，推动社会管理创新的发展。

（一）是提高党的执政能力，巩固党的执政基础的必然要求

加强和创新社会管理， 必须从执政的高度正确处理好执政党、 国家政权与社会的关系。 胡锦涛在“2·19 讲话”中强调要“切实加强党的领导”， 十八大报告强调“应建立健全党和政府主导的维护群众权益机制”，这些理论都明确了党在社会管理中处于“领导核心”的地位。随着改革开放的深入、公民社会的兴起，党若要发挥好统揽协调的领导作用，就必须加强和创新社会管理理念， 把社会管理目标提升为实现现代化的内涵性战略目标； 必须树立党主动融入社会的新理念，始终保持与人民群众的密切联系，通过积极的社会参与，发挥政治主导作用，成为代表社会的主体力量， 成为公众民主参与的组织和引导力量。 在这个过程中，必须确保执政党的主导地位，坚持执政党对整个社会管理方向和路径的指导，切实提高党领导社会管理的科学化水平[5]。

（二）是坚持以人为本，维护人民群众根本利益的必然要求

社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益。加强和创新社会管理，就是要从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，努力解决学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的问题，真心实意为群众谋利益，让他们“生活有保障，未来有希望”。 正如十八大所强调的“必须从维护广大人民根本利益的高度，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”一样，只有牢固树立以人为本、执政为民的理念，多从实现和维护人民群众的利益上去考虑， 才能最大限度地减少社会矛盾和问题， 只有将群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点， 着力解决好人民最关心最直接最现实的利益， 保障人民安居乐业，才能实现稳定的社会秩序、和谐的社会环境、国家的长治久安。

（三）是平稳解决社会矛盾，推动和谐社会构建的必然要求

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，因此，促进经济社会协调发展，构建和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、 开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。 我国当前面临着体制和结构的双重转型，工业化、市场化、城市化、信息化和全球化也在我国同时进行。党中央清醒地认识到，一方面，我国面临着发展的战略机遇期， 经济社会发展将会迸发出更大的活力和发展动力；另一方面，我国又处于社会矛盾凸显期，随着经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式逐渐多样化，社会主体间的关系日益复杂，思想观念也呈现出多样化的特征，各类社会矛盾纷繁复杂，各种社会问题层出不穷， 影响着和谐社会的构建。 因此，十八大进一步提出，要“加强和创新社会管理，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力”。 只有深入研究社会管理规律，突破传统思维的约束，适应新形势，确立社会管理的新理念，才能平衡各方主体间的关系，平稳地解决各类社会矛盾，继续深入推进改革，推动社会主义和谐社会的构建[6]。

（四）是协调利益表达，促进多元化社会发展的必然要求

新时期我国社会多元化、 多样化的趋势进一步加强，社会的分化带来了不同的利益群体，不同的群体需要表达不同的利益。多元化社会的管理、不同阶层利益表达的渠道和空间、 情绪发泄的途径都不同于以往，对社会管理的挑战更大。相对于生动的经济发展局面，我国的社会管理变革显得明显滞后，利益诉求机制尚未健全， 存在着利益诉求多元与诉求渠道狭窄的矛盾。不影响政治系统的输入，就不可能在政治系统的输出中得到自身应有的利益，因此，只有形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，才能协调各方利益表达，促进多元化社会的发展，更稳妥地将两者衔接、结合起来，这不仅是社会管理必须面对的问题，也是创新社会管理理念更深层次的原因。

三、新时期执政党社会管理理念的六大转变

新的历史时期， 执政党根据经济转型发展给社会建设带来的新情况，在管理主体、维稳理念、管理职能、管理体制、管理格局以及管理方式等方面有了创新性的思维， 并以这些新的社会管理理念指导我国社会管理创新，着力提高社会管理科学化水平。

（一）管理主体：由“一元”向“多元”转变

在传统的社会管理中，党委、政府的一元核心地位比较突出， 其管理活动实际上触及社会生活的方方面面，成为社会生活的全面组织者、公共产品的直接提供者以及社会稳定的强力维护者。 在利益结构单一、 社会资源匮乏以及集体主义占据主导地位的历史时期，“一元” 主体的全面管理对于分配有限社会资源、维护社会稳定等方面确实起到积极的作用，但随着改革开放的不断深入，其弊端逐渐暴露出来：政府对社会的全面介入导致公民的自我教育、 自我管理、自我服务得不到完全发展，公民社会和社会自治发展缓慢； 政府在全面履行社会管理权以及公共产品供给权的同时， 缺乏有效的社会监督与制约机制，为权力寻租和腐败滋生提供了便利。党中央认识到要突破这一困境， 就必须实现社会管理主体由一元向多元转变。经过长期的探索和实践，并根据国内外形势的发展变化， 党中央创新性地提出要将社会组织和公众纳入管理主体的范围， 充分发挥多元主体在社会管理中的作用。

目前，我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善， 加之党的组织系统对各种社会资源有较强的整合能力和便利条件，因此，执政党在社会管理主体由一元向多元的转变过程中应该起到协调、引导、监督和管理作用，保证多元主体间的依法、有序、高效的良性互动[7]。 政府则应明确在社会管理方面的责任，对于涉及社会公平、 民生以及社会安全与稳定的领域，必须加强投入与管理。社会组织和公众是社会管理的协助者与参与者, 参与社会管理是社会组织的本质属性，也是其发展的必然结果[8]。 因此，党委、政府应积极培育社会参与意识和能力， 积极引导和扶持社会组织的发展，将政府不该管、管不好的事情放手交给社会组织去做[9]；同时，开辟多种渠道，调动、吸引广大社会成员参与社会管理[10]。

（二）管理体制：由“重经济建设轻社会管理”向“经济社会全面协调发展”转变

为了实现国家的独立、富强和现代化，从十一届三中全会到十七届三中全会的30 年，党始终将经济建设作为工作重心， 所有工作包括社会管理都围绕这一中心任务展开。随着改革开放步伐的加快，社会管理的发展明显滞后于经济发展，社会矛盾增多，社会管理呈现出极不协调的状况。 执政党充分认识到要加强社会管理，就必须改革旧有的社会管理体制，建立起与社会主义经济、政治、文化体制相适应的社会管理体制，才可能形成与社会主义经济、政治、文化秩序相协调的社会秩序[11]。

要实现这一转变，就必须从我国国情出发，按照科学发展和构建和谐社会的要求， 与推进政治体制和经济体制改革配套进行，总体考虑，统筹安排，把加强社会建设和管理同推进经济社会协调发展紧密结合起来， 同满足群众多样化的生活需要紧密结合起来[12]。 党委、政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时， 只有更加注重履行社会管理和公共服务的职能，以维护“社会公平与正义”的目标为基点，才能担负起处理社会冲突、 协调社会利益、 维护社会公平、保持社会稳定等责任[13]。

（三）维稳理念：由“偏重事后处置”向“重视源头治理”转变

随着改革开放深入推进， 我国社会结构开始从传统同质的单一型社会向异质的多样化社会转型，而且经济发展模式转换、 体制深层次改革和全方位对外开放还在不断地加速这种转型， 社会分层分化剧烈。党中央逐渐意识到，传统的矛盾处理方式已不能适应社会矛盾凸显期的社会管理的需要。 唯有更新维稳理念[14]，将矛盾处置的关口前移，从源头上治理才是社会矛盾和问题不积累、不激化、不蔓延、不升级、不向坏的方面转化，社会处于动态平衡、动态优化、井然有序、健康运行状态的治本之举[15]。 由此，党的维稳理念开始从“以堵为主”的静态稳定（事后处置）向“以疏为主”的动态稳定（源头治理）转变[16]。从源头上构建动态调节和化解机制是实现这一转变的根本途径。

实施源头预防。 建立健全“党委统一领导、政府组织实施、主管部门具体负责、综治维稳部门指导考核”的领导体制和运行机制，从源头上对社会矛盾提前预判、积极应对，促进源头排查。 健全矛盾纠纷排查调处制度和责任查究制度， 确保各方利益主体的诉求得到有效解决; 健全矛盾纠纷排查调处工作网络，整合基层维护社会稳定力量，有效预防社会矛盾和问题的积累、激化，促进社会运行的动态优化，推进源头化解；健全完善多元化的矛盾纠纷解决机制，充分发挥基层组织协调利益关系、 化解矛盾纠纷的作用， 充分发挥群众组织和各种行业协会的社会功能，做好矛盾纠纷调处工作[17]。

（四）管理职能：由“重管理轻服务”向“重服务保民生”转变

长期以来，受“政府本位”思想的影响，政府是社会的“管理者”，与公民处于不平等的角色关系中。随着社会主义市场经济体系的日益完善和经济全球化的开放型国际经济体系的建立， 政府这种凌驾于社会、民众之上的不平等角色定位，已经很难适应现代社会发展的要求。 经济的发展、社会的进步以及“以民为本” 的思想都要求政府必须把人的生存需求和全面发展作为行使管理职能的前提和根本。 执政党适时地将“重管理轻服务”传统理念调整为“重服务保民生”的创新性理念。这一新理念认识到政府与社会之间是平等的关系，政府不仅是社会事务的“管理者”，而应是公众的“服务者”[18]。 胡锦涛在“2·19 讲话”提出，社会管理说到底是对人的管理和服务，因此，管理和服务在本质上仍是统一的。社会主义和谐社会建设要求政府转变管理职能、强化服务、改进管理、提高效能，更加突出以人为本的服务理念[11]，这是马克思主义人本思想中国化的实践和创新。

要转变理念，树立“民本”思想。只有在管理社会的过程中尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人，关注人的生活世界， 对人的生存和发展确立起终极关怀，才能真正实现从“管理”理念向“服务”理念转变。 要转变职能，由经济转向社会。 将保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，加快发展教育、收入分配、社会保障、医疗保障、住房保障、社会救助等基础民生事业建设，并使发展成果惠及全体人民， 最终实现由管理型政府向服务型政府的转变[10]。要进一步完善公共服务。社会管理要创新，必须尽快建立起完善的公共服务体系，做到公共服务不缺位[19]。

（五）管理格局：由“重政府作用轻多方参与”向“政府主导的社会共同治理”转变

社会是由各社会组织、团体、企事业单位、基层组织等组成的，党、国家、社会“三位一体”、高度集中的传统格局[10]不能满足多元化社会管理的要求，社会管理日益复杂性、 多样性的特点决定了现代社会管理除了要依靠党委、政府，还必须借助社会组织、企事业单位、基层村民、居民组织的自律和自治。 经过长期探索和实践，我国初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，也就是政府主导加上社会自治的管理模式。 十七大报告进一步提出要健全这种社会管理格局， 表明我国开始由国家力量与社会力量，公共部门与私人部门,政府、社会组织与公民，来共同治理社会。 这是新时期社会管理的创新[6]，具有鲜明的中国特色。

党委领导， 就是要发挥党委在社会管理格局中总揽全局、协同各方的领导核心作用，要把领导社会管理工作放在党委工作突出重要的位置上。 政府负责， 就是要强化政府的社会管理职能， 做到职能到位、工作到位、责任到位，切实发挥好政府在社会管理中的主导作用。社会协同，就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、 政府行政功能同社会自治功能互补、 政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。公民参与，就是要充分发挥人民国家人民管的作用， 引导公民依法理性有序参与社会管理，探索公民参与社会管理的机制和途径，为公民参与创造条件。 这种创新的管理格局在管理的性质上强调政府对公民的服务， 在管理的技术上强调引入市场机制。积极培育和发展公民社会，发挥民间组织在提供公共服务、反映社会诉求、维护“社会公平”等方面的作用，形成市场机制、政府机制和社会机制的有机合作和功能互补[13]。2011 年的《政府工作报告》首次提出的“广泛动员和组织群众依法参与社会管理”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”， 表明党和政府正在解放思想，推进“善政”体系建设，进一步趋向“善治”。

（六）管理方式：由“单一的行政管理”向“综合运用多种手段管理”转变

随着现代社会经济的变革， 不同的利益主体产生了不同的利益诉求， 社会的多元化发展对社会管理方式提出了多样化的要求。新时期，执政党开始摒弃单一的管理手段， 转而综合运用多种手段加强社会管理。这是因为，今后的社会管理是参与型的社会管理，即党在领导社会管理的过程中，让不同的利益群体或者代表参与到社会管理中， 充分发挥各种力量的优势，使一切可以发挥社会管理的形式和手段，大到政治的、经济的、法律的、文化的、公共服务的；小到社会组织和群团自发形成、倡导、开展的各项具有社会管理性质的活动方式都能成为新的社会管理方式[20]。 综合运用行政管理、经济引导、法律制度、政策体系、道德力量、科技支撑、舆论评价等多种手段进行社会管理的模式转变。 在社会管理的过程中更多地运用服务性手段， 尽最大可能保护各方利益主体的合法权益， 特别是对弱势群体要给予重点关注和保护。 尽可能选择对公民权益影响最小的方式和手段进行社会管理，尽量运用说服教育等柔性、而非强制性的管理手段来实现管理目标[10]。

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