关于农村土地综合整理的几点思考

钟爱保 杨 蓉

（1.中共南昌县委党校，江西 南昌 330200）

农村土地综合整理作为破解城镇化以及工业化进程中土地等要素制约和农村发展中资金等要素制约的有效途径， 当前在全国各地也都进行了不同程度探索。 其中政府引导社会资本参与农村土地整理的模式或称PPP（Public Private Partnership）模式被广泛实践， 并在盘活农村闲置资源为城市提供占补平衡指标与促进农业产业化方面发挥了预期效益，像重庆的地票式交易、成都土地流转、广东佛山的股权分红、天津宅基地换房等，在一定程度上破解了政府资金困境以及传统农村发展困境。 本文尝试对PPP 模式的实践做法进行分析和总结， 以期探索通过农村土地综合整理促进农业产业化， 实现城乡统筹的发展思路。

一、当前农村土地综合整理的现实需求

农村土地综合整理是在统筹城乡和新农村建设的宏观背景下，根据社会经济发展需要,对土地利用方式、 利用结构和利用关系进行重新规划与调整的一种措施，当前主要有以下两个需求：

1.“建设用地双扩张”与“18 亿亩耕地红线”的矛盾日益突出

土地作为基本生产要素, 是当前甚至未来较长时期里中国城市快速扩张及工业高速发展的重要积累来源。随着城市化和工业化步伐的加快，城市发展过程中的用地需求不断增长,而与此同时,稀缺的土地资源在供给上表现为严重日益紧缺。 要在承载城市发展的同时,实现保护耕地、发展农村的目标,客观上需要通过农村土地综合整理这一制度创新, 以充分挖掘农村内部土地资源,在实现保护耕地、粮食安全和发展农村的基础上, 通过增减挂钩方式为城市发展提供不占建设用地指标的土地资源, 以满足工业化、城市化进程对建设用地的需求。

2.零碎化的土地利用方式与发展现代农业的冲突

当前，南昌县农业经营主要以农户家庭为主体，较分散、零碎，无法适应现代农业生产规模化、专业化、机械化的要求,致使农业的经济效益也无法大幅度提高。 从根本上看,这种小规模的农业经营方式是无法适应现代农业的发展需求。因此，客观上迫切需要通过进行农村土地综合整理, 改变零碎化的土地利用现状, 为实现现有土地由粗放经营向集约节约利用转变提供可能性,为农业产业化创造条件。

像南昌县这样的城市近郊县， 由于受农产品需求变化的直接影响, 现代农业发展的内在要求相对更为强烈, 因而对改变土地零碎化利用也有着更直接和更强烈的需求。 因此，笔者以为，引入社会资本参与农村土地整理是南昌县实现“拼争全国五十强县市”目标的加速器，是实现工业强县，农业富县的关键。 以同为中部地区百强县的长沙县为例，2010年，长沙县实施南工北农战略，将经济技术开发区的相关政策引入到北部乡镇，鼓励社会资本、工商企业到农村投资现代农业。 近三年全县引进农业项目128 个，吸引各类农业投资60 亿元，带动100 多项农业科技成果和近千名技术人才的引进， 加速了农业产业化进程。 仅2011 年， 第一产业实现总产值84.9 亿元，完成增加值52.3 亿元。 其实在国际上，很多人多地少、耕地资源稀缺、人均土地资源相当短缺的国家,像日本，其土地整理工作在农业产业化的进程中发挥了巨大作用。 在土地整理过程中也是采取政府引导，企业参与的形式。 项目运作时，政府并不是把项目的责任全部转移给企业， 而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 通过有规划的引导“社会资本下乡”，不仅激发农村发展的活力，推进农业产业化、规模化、品牌化经营，促进农业增效、农民增收， 而且有利于培养有市场意识和农业科技意识的新农民，改变传统农村生活方式，并增强农业、农村、农民的自我发展能力。

二、农村土地综合整理的实践——以成都为例

PPP 模式自2003 年引进成都进行试点，经过近10 年的摸索，不断完善，目前在四川、重庆、江苏、山东、湖南、安徽等地铺开应用。 笔者概括主要有两种模式: 一是 “宅基地——农民上楼——建设用地指标”；二是“耕地——资本下乡——产业化和规模经营”。 以成都市龙泉驿区黄土镇洪安村为例，通过土地整理农民原有宅基地复垦为耕地， 人均建设用地由过去的126 平缩减到32 平。 退出集体建设用地908 亩，其中160 亩用于建农民集中居住区“滨西绿洲”，政府统一修水、电、气、光纤、通信、垃圾集中堆放点等公共配套服务设施， 实现城乡居民生活的同质化。剩余的748 亩集体建设用地指标通过“城乡建设用地增减挂钩政策”流转到龙泉驿主城区，集中用于总部经济、汽车贸易产业，获取的12 亿元土地收益除了用于平衡投入成本， 其余部分全用于发展壮大集体经济；复垦新增耕地1200 亩，通过引入龙头企业开展土地流转，实现产业化经营，农户获得可观的收益。应该说，这种土地整理模式在一定程度上在满足城镇化和工业化用地需求的同时， 让农民合理分享到了城市化带来的土地增值收益， 促进了农业产业化进程。综合成都农村土地整理的实践，笔者以为主要有以下几个方面的重要创新：

1.注重探索社会资本的参与机制。 农村土地综合整理是一项涉及面广、工作量大的系统工程,大量的资金投入是其得以顺利实施的关键。 显而易见的是,单纯依赖财政资金将是十分困难的,如何拓展社会资本的进入空间, 进而撬动金融资本的有效进入是一个必须破解的重大难题。 正因如此,在农村土地综合整理过程中, 成都市努力从制度上探索构建社会资本的参与机制, 一方面通过用法定程序决定各项规划和产业政策, 以帮助各类市场主体明确参与土地综合整理项目的合法盈利模式, 使其尽可能减少政策法规层面的不确定性；另一方面,在规定企业不得以任何方式直接参与土地出让收益分成的前提上,更加注重引导其与农村集体经济组织合作,就地开发新增建设用地， 以保障持续稳定的投资利益为基本方式鼓励更多城市社会资本的进入。 社会资本的进入， 不仅破解了农村土地综合整理中政府面临的资金困境，形成了多元化的投资格局，同时也使得农村土地综合整理在更大范围内推进成为可能。

2.创新多项目整合的统筹建设路径。 在实践中,将土地综合整理项目与中低产田土改造、 农田水利建设、农村道路建设、现代农业发展、基层文化建设、基层组织建设、农村电力改造、农村通讯事业及基层民政事业等项目有机结合,形成“1+N”的资金整合模式,综合发挥各项资金的叠加效益,共同用于农地整理和挂钩项目,放大土地综合整理的成效。

3.注重农民主体地位。 土地资源不仅是农民的生产资料、劳动对象,而且承载着农民社会保障和财富资源等重要功能,因此,农民始终是农村土地综合整理中最重要的利益主体。 成都市在推进农村土地综合整理过程中,充分尊重民意,改变过去政府部门包揽整理项目的做法,注重赋予农民主体地位。 在项目实施上,通过村民自治、“一事一议”、干部逐户宣传等方式, 在保证群众充分了解各项政策的基础上,让村民自己做主。以新津县袁山社区为例，从拆迁还建房的规划选址、小区布局、到房屋户型等，都是先征求农民意见，然后再实施。

4.创新性地构建收益分配制度。 农村土地综合整理中的利益分配是非常关键的难点问题, 成都市在这方面创新性做法主要表现在两个方面: 一是规定节余建设用地指标初始交易所得的收益, 缴纳10%的基础设施配套费后全部返还农村, 由农民集体和参与整理项目的农民按照体现农村产权制度改革成果的原则自主决定具体的分配方案; 二是在扣除农民集中居住区占用建设用地面积后的剩余部分, 必须无偿预留不低于5%用于农村集体经济发展,为实现共同发展或建设公共服务平台奠定基础。

5.强化产业发展的支撑作用。 农村土地整理最直接的目的就是改变土地零碎化利用， 强化产业发展。 因此，在实施农村土地整理过程中,各地都高度重视将土地综合整理项目与产业发展相结合, 注重对未来支柱产业的培育和农村持续发展能力的建设, 有效避免了一些地方单纯为土地整理而整理的弊端。 如新都县静平村项目区因为位于相对较近的二圈层区县,地形以平原为主，该县就重点发展以特色花卉苗木和大棚蔬菜种植为主的现代观光休闲农庄产业,形成一、三产业联动的产业结构，同样实现了土地整理与产业发展的良性互动。

三、总结与思考

作为统筹城乡发展的基础工程, 农村土地综合整理是社会经济发展到一定阶段解决城乡土地利用问题的重要选择。 成都引入社会资本参与土地整理的实践也充分证明, 农村土地综合整理在破解工业用地瓶颈， 促进农业产业化方面的确具有重大的现实意义， 并为当地农村发展带来了瞩目的成绩。 当然，引入社会资本参与农村土地整理，作为一项涉及复杂利益关系的制度创新过程， 不可避免地存在一些不尽完善的方面： 如在社会资本参与土地整理的过程中，存在着“非粮化”与“非农化”、侵害农民利益、流转服务体系欠缺等，这些问题从本质上看都是发展中的问题，既不能简单否定，更不可因噎废食，而重要的是必须正视问题，找准症结,明确思路。 因此，笔者认为，南昌县在农村土地整理过程中，可以在以下几个方面做些尝试：

1.循序渐进，建立社会资本参与机制。 将政府过去在土地整理工作中的主导角色， 转变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、 指导以及合作者的角色。 根据实际情况，建立社会资本参与机制，将土地整理项目与农业综合开发、产业化项目紧密结合起来，以公平招标、邀请投标或竞争性谈判等方式确定土地整理项目的投资方， 动员和引导工商企业、民营资本等社会资金投入到农村基础设施和公共服务建设中来， 通过农民集中居住， 腾换建筑用地指标；通过土地集中流转促进产业集中发展。

2.示范效应，破解拆迁难题。 土地整理一般分为收购、征地拆迁补偿、平整三个阶段，其中征地拆迁工作是最大难点。 笔者以为可以先期引入社会资本参与“新村”工程，完善新村社区功能，通过“示范效应”，自然破解拆迁难题。 在成都，以袁山社区为例，迁村并镇的农民新村， 最初也只有两成农民愿意搬进新村，但政府并没有强制，而是先集中起了这部分农民，后来，新村产生了示范效应，农民看到了新村的好处，就纷纷要求加入，搞二期时，已有近九成的农民主动要求搬迁了。土地整理的事，只有农民想通了，事情才好办。

3.因地制宜，做好项目规划。 2010 年以前，很多地方集中上马现代农庄项目，2011 年以后由于市场反应远低于预期，投资锐减，很多项目成为空壳。 因此政府在引进工商企业参与土地整理时， 要因地制宜，做好项目规划，在离城区较远的传统农业区，像三江、广福、泾口要重点引进那些以获取农产品加工原料或开发优质农产品为生产目的工商资本； 对于城市近郊，或者旅游资源丰富的地方，像黄马，蒋巷可以考虑引进大型现代农庄项目，实现一、三产业联动。

4.创新方法，破解土地权属难题。 农村土地综合整理的过程不仅是农民居住方式的简单改变, 更是突破原有村组的集中居住过程, 因此必然涉及突破村组界限的土地权属调整, 面临更为复杂的土地空间置换。 目前,我县向塘等地土地整理工作曾一度止步土地权属调整。 笔者以为可否借鉴成都市在这方面的一些做法，例如“租赁”、“一次性货币补偿”、“互换”、“调田撵地”等方式。

5.加大力度，扶持土地整理项目。 土地整理是个投资大、见效慢的项目，从拆迁到产出效益往往需要1-3 年以上的时间， 因此政府可否在项目扶持力度上适当倾斜： 一是对土地连片流转面积达到一定规模的流转农户和经营主体， 各级财政应该在安排农业基础设施建设的专项资金时优先给予支持， 对投资农村土地综合整治的企业实施优惠的税收政策，鼓励他们积极参与农村土地综合整治。 二是加强对规模经营主体的信贷支持， 把规模经营主体作为信贷支农的重点，每年安排一定额度的信贷资金，解决规模经营主体季节性、 临时性生产经营资金不足的问题。 三是逐步建立以政策性保险为主的农业保险体系， 对商业性保险公司提供的农业保险业务给予政策优惠。

6.注重引导，建立生态补偿机制。 鉴于土地整理项目的特殊性，可否考虑将其与生态建设挂钩，建立相关补偿机制， 从机制上引导和鼓励社会资本参与农村土地整理，发展生态农业。