论重大事项社会稳定风险评估机制的建设路径

杨芳勇

(江西省社会科学院 社会学研究所，江西 南昌 330077)

一、社会稳定风险评估机制的内涵与特点

（一）从概念看内涵

重大事项社会稳定风险评估（简称“风评”）机制在有的地方又称为“风评”制度，本文此后将其统称为“风评机制”或者“风评制度”。 对这一概念的认定有两种观点，一种观点以杨雄、吴智文等人为代表，认为“风评机制”是社会影响评价体系的重要组成部分，是防范社会风险的一项重要制度性措施。它是指对重大事项在制定、 出台及实施后可能发生危害社会稳定的诸因素进行分析， 评估发生危害社会稳定的频率，对不同的风险进行管理，做好危机预防及计划准备工作，采取切实可行措施防范、降低、消除危害社会稳定的风险。 整个机制除了风险分析和评估外，还应建立群众利益保障机制、群众利益诉求表达渠道及解决机制、“涉稳”重要信息报送及报道机制、社会舆论汇集分析和“维稳”形势预测预警机制、重大矛盾纠纷和不稳定因素排查调处机制、 防范和处置群体性事件现场应急机制等六大机制， 这些机制完备了，才可称为建立了一套完整的“风评机制”。另一种观点以刘中起等人为代表，认为“风评机制”还应包括评估组织领导体制、评估程序和问责机制等。根据上述概念，可将“风评机制”的内涵归纳为三个方面：首先，“风评机制”是风险源的专业技术评估机制。该机制针对的是涉及较多群众利益的重大事项，工作任务是对“事项”出台之前或实施过程中可能出现的社会稳定风险源及其发展进行先期预测、 先期评估、提出建议。 其次，“风评机制”是一个科学的组织领导、项目决策、风险化解及责任追究机制。 包括各级政府是否重视评估工作、强化组织领导；是否将评估结论作为各级党委和政府做决策、出政策、搞改革、上项目的主要依据；是否对可能出现的风险做好了应对准备；是否建立了问责机制，考评相关部门对“风评”工作结果的采纳和执行情况。 最后，“风评机制”是一个利益沟通机制、民主决策机制。 在立足评估风险的同时，建立群众利益保障机制、群众利益诉求表达渠道及解决机制等， 意在寻求能够让老百姓易于接受的发展性政策方案， 实现稳定与发展的互促共生。这三个方面可以概括称为“一中心两配套”。“一中心”指的是风险专业技术评估机制；“两配套”，一个是配套的组织领导机制、 另一个是配套的利益沟通机制。根据系统论的观点，“一中心两配套”是三个并列的制度性子系统，“风评机制” 建设就是对这三个子系统的建设。

（二）四大特点

“风评机制”的中心是社会稳定的风险评估，两大机制都是围绕这个中心配套建设的， 因此， 探究“风评机制”的特点应从分析“社会稳定风险评估”这个词的构成开始，该词可分割出“社会稳定”、“社会风险”、“风险评估”具有丰富语意的四个词组，由此推导出“风评机制”的四个基本特点。

1.社会稳定的动态性。 社会稳定被视为“有序的发展”。[1]社会作为一个超复杂的系统，是一个非绝对平衡的开放系统， 其构成要素在社会整合机制下会形成特定的运行秩序； 由于社会又是一个动态的开放系统，因而避免不了来自内部和外部的扰动，有些扰动会导致风险的产生， 进而破坏运行秩序甚至造成社会冲突。 社会稳定的实现过程就是不断识别风险源、限制风险发展或排除风险的过程。 因此，在风险社会里，稳定不是静态的、不是一劳永逸的，而是动态变化的。 “风评机制”的价值在于采取适当的措施对社会风险进行识别和监控， 在决策前有社会风险意识，决策后限制风险水平，在危机爆发前做好应对准备，在危机即将爆发时发出警报，保持社会的良性运行与有序发展。

2.社会风险的渐变性。 因为风险无处不在，所以政策制订者最关心的问题是如何将社会风险控制在一定的范围和程度内， 以及管理社会风险的实践性后果——公共危机。 “风评机制”的概念囊括了从社会风险到公共危机的整个渐变的因果过程。 风险指损失的可能性，而危机则是已经明确发生的损失；风险如果任其发展，最终必然演变成危机。社会风险与公共危机的关系表现为：社会风险是因，公共危机是果；社会风险是量变前提，公共危机是质变结果；社会风险是公共危机处于萌芽阶段的潜在状态， 公共危机是社会风险发展到一定阶段的必然表现[2]。当社会风险因素不断积累， 并超出社会稳定的临界阀值时，社会风险就会转化成公共危机，使潜伏着的威胁演变为现实中的破坏。

3.评估结构的双重性。 “风评机制”是运用一定的科学方法对风险的整体水平进行预测、 评价和应对的活动， 评估工作和评估机构本身也属于这个机制的组成部分，要求能全面、科学、系统地反映社会稳定风险的整体水平。 社会稳定的动态性和社会风险的渐变性这两个特点决定了重大事项的社会风险评估在时间顺序上应覆盖 “决策立项——利益沟通——项目施行”这三个阶段，此为第一重结构，构成评估机制的横轴； 在涉及的角色上应包括评估方（保持价值中立的评估机构和舆论媒体）、立项方（政府领导部门和责任部门）、利益相关方（对项目有直接利益诉求和间接利益诉求的群众），这三方与“一中心两配套”对应，此为第二重结构，构成评估机制的纵轴。 纵横交错构成立体的评估机制。

4.风险应对的层级性。 对社会稳定风险的评估结果通过风险系数来表示，一般设定三个临界阀值，分为四个层级，即低险、中险、高险和重险。 层级不同，社会风险的水平不同，风险的应对策略也不同。当风险系数小于最小临界阀值时，“重大事项” 处于低险层级，可以正常运行。当风险系数处于最小临界阀值与最大临界阀值之间，又区分两种应对方式：风险系数偏小则适当注意风险源即可， 风险系数偏大则应及时采取治理措施； 当风险系数等于或大于最大临界阀值时，“重大事项”有重大风险，表明社会风险随时会转化成公共危机，应采取应急措施。当风险系数处于最小临界阀值和最大临界阀值之间， 项目虽可执行，还需加以注意或采取治理措施。

二、社会稳定风险评估三大制度性子系统的内部构成

（一）专业技术评估机制

在科学理论指导下的社会实践才能取得准确的实践结果。 对重大事项的社会稳定风险评估同此道理， 不同的社会稳定风险评估理论基础决定着不同的专业技术评估框架体系。 目前学术界对这方面的研究主要有来自于三个不同理论来源的评估体系。

1.以“社会燃烧理论”为基础的评估体系。 社会燃烧理论将“风险—危机”的发生类比为一个物理燃烧发生的过程，将风险评价的内容覆盖决策立项、利益沟通和项目实施三个阶段， 不仅可以针对单个阶段进行评估，也可以综合三个阶段进行全面评估，实现对重大事项社会稳定风险的动态评估。 将社会燃烧理论与重大事项“风险—危机”的过程做类比，形成三要素评估方法，每个要素为一级指标，每个要素下面对应4-5 个二级指标， 针对重大事项的不同确定相应的三级指标数量， 采用层次分析法确定层次指标的权值，以此建立评估指标体系。 然后，通过收集重大事项利益相关者对不同指标的评价， 采用模糊综合评价法建立评价模型，分别计算出决策立项、利益沟通和项目实施三个阶段的风险值以及总风险值，以此制定相应的风险应对措施。

2.以“利益相关者理论”为基础的评估体系。 基于公共决策的视角来看待重大事项， 则可将利益相关者理论作为社会稳定风险评估的理论基础。 利益相关者参与公共决策是解决利益、 价值观和心理感受等方面矛盾冲突的主要途径。[3]根据此理论构建出“利益相关者导向型风险评估”模型，包括利益相关者审计、 利益相关者分析和利益相关者参与三大部分。 通过对利益相关者的审计界定重大项目利益相关者及其需求、对他们的需求及影响进行评估，绘制出重大项目利益相关者及其影响权重的总图谱；通过分析利益相关者的利益诉求、 关系网络和矛盾冲突来判定社会稳定风险的风险源；最后，对不同人群分别选择采用咨询式参与、 邀请式参与或委托参与来实现利益相关者的参与， 为重大事项在决策前避开风险提供一个较为清晰的操作指南。

3.以“新公共服务理论”为基础的评估体系。 从公共行政理论的视角将公民置于整个治理的中心，强调政府治理角色的转变是服务而非导航， 因此在“风评”中引入公民社会组织等多元参与主体转变政府行政角色，变导航为服务。在此基础上[4]提出了“风评”的“多元主体评估模式”，由重大事项的利益相关者、政府公民以及社会组织等一起参与到“风评”过程中形成一种利益均衡的评价结构。但是，这种评价结构在目前受到三方面的制约： 一是政府的经济理性与社会传统文化等观念与意识层面的制约； 二是专业评估知识技术的缺乏阻碍了评估信息的传递，制约公众评估的真实性与科学性； 三是多元主体参与“风评”缺少制度和程序依据，制约了利益相关者的参与。因此，有效的专业技术评估机制不是独立存在的，而是需要其他两方面机制的成熟发展来匹配。

（二）组织领导机制

组织领导机制是以重大事项决策立项的责任部门和主管部门为对象， 通过规范性来保证评估工作的科学开展， 并对违反相关规范的单位和部门及其领导进行问责追究的制度体系。其中，科学认定哪些事项必须进行评估，是构建“风评机制”的逻辑起点；明确评估工作的责任主体，是确保整个“机制”得以顺利运转的前提；针对评估结果采取相关应对措施、化解风险，是“风评机制”实现社会管理创新的价值体现；建立“问责”机制，是实现“风评机制”社会价值的重要保障。

1.科学认定必须纳入评估的“重大事项”。 可避免“应评未评”和“不评而评”的情况出现。建立“重大事项”认定机制要解决两个问题：一是谁来认定？ 由于评估工作事关当地的“维稳”大局，这项工作自然应由当地的“维稳办”来承担。二是怎么科学认定？对不同层级的政府而言， 重大事项的牵涉范围是相对的。因此，还需与相应行业领域主管部门联合出台一些细化的指标来进行认定，毕竟，行业（如城建、环保、人事和社会保障等）主管部门对行业领域的问题最了解。

2. 明确重大事项责任主体与评估主体工作机制。 “谁主管、谁负责”的评估主体认定方式，类似于裁判兼运动员的角色，不能保证客观性。为避免评估责任主体与被评估的项目之间存在特殊的利益关系。 应将评估工作的主体划分为责任主体和实施主体两块，责任主体负责组织和发起评估，但不具体插手评估， 只负责按照评估结果做好社会稳定风险的应对工作；实施主体则必须具备专业素养以及客观、中立的态度， 才有可能保证评估结果的真实性和可信度。

3.建立健全潜在社会稳定风险的应对和化解机制。该项机制包括，四个内在机制——涉稳重要信息报送及报道机制、 社会舆论汇集分析和风险源预测预警机制、 重大矛盾纠纷和不稳定因素排查调处机制、防范和处置群体性事件现场应急机制；一个外生机制——公共关系维护机制。 评估责任主体在四个内在机制的建设方面经验比较多，措施也比较多；在公共关系维护方面却显得经验不足。 可考虑引进专业外聘机构，以确保对风险的认知客观真实，应对得当。

4.建立严格的评估工作“问责”机制。 当社会处于相对稳定状态， 而又面临发展与稳定的重大选择时，一些地方政府往往会放松稳定这根弦，对评估工作敷衍应付。 为了保证重大政策决策和建设项目的社会稳定风险评估不“走过场”，必须重视“问责”机制的建设，而且这种“问责”应当建立在明确决策与评估的职责划分的基础上。为此，在明确决策与评估的职责划分的同时， 还应完善风险评估工作的行政考核体系，相关的配套法律法规建设也应跟上。

（三）利益沟通机制

利益沟通机制是实现重大事项利益相关者利益表达和融合的重要机制， 该机制不仅要顾及直接利益相关者的私权保护， 要顾及因重大事项实施而出现的弱势群体的利益保障， 还要顾及间接利益相关者以及社会公众的舆论与诉求。可以这样说，每一个重大事项的立项和执行都是两类群体的利益搏弈过程， 是立项推动方打破原有利益平衡并与直接和间接利益方重新进行利益调整的过程。

1. 着重利益诉求的沟通表达及解决机制的建设。针对“重大事项”所涉相关利益群体的诉求，重点解决“向谁说、谁来办”的问题。 首先是建立“一实一虚”的利益诉求的倾听网络，“实”的倾听网络是：以家庭为核心的利益诉求， 通过在社区建立利益诉求中转站受理； 以单位为核心的权益诉求通过在街道设立利益诉求受理办公室来转达； 以社会为核心的公共利益诉求则由重大事项责任方设立群众利益诉求工作部受理。 “虚”的倾听网络就是建立五大利益诉求表达平台： 利益诉求受理中心、 社会服务监督网、公众意见信箱、群众利益诉求信箱和市民投诉中心等。 重大事项的责任主体方负责对这些诉求提出解决措施。对利益诉求解决机制的构建，从大的层面来说，有赖于政府积极培育社会企业和社会组织，加强社会管理主体建设， 提高社会力量解决社会问题的能力；从小的层面来说，重大事项的责任主体应放下身段， 与利益相关方经常召开利益协商和互动协调会议，在会议上解决双方诉求的矛盾，最后形成双方都能接受的共同行为准则， 这样才能避免过激行为的出现。

2.建立健全弱势群体的利益保障机制。 所谓弱势群体， 是指由于某些自然或者社会原因而使其权利处于不利地位的特定群体[5]。 他们缺少必要的经济、 政治和社会资源， 因而在遇到某些生活和环境时，不知如何保障自己的利益，也不懂如何改善自己的生存状态。为此，只有通过政府相关部门建立和健全弱势群体的利益保障机制， 才能以制度和法律的方式，防止因为某个“重大事项”的出台而重创弱势群体或再次产生制度性的弱势群体。 以房屋拆迁为例： 可以预见到在拆迁的执行阶段会有不少需要法律援助和行政仲裁的事件发生， 项目的责任主体如果建立了法律与仲裁援助机制， 就能减少因弱势群体的投诉无门而走向极端的可能。同样的，建立保障住房的安置机制、 社会保险和工作变更最低保障以及最低生活保障等机制， 将极大地减少因拆迁给群众生活带来的负面影响， 使项目得以顺利实施。 就“风评机制”而言，这个保障机制也是实现社会稳定的基础性机制。

社会稳定风险评估的功能有两点， 一是前置的项目决策评估； 二是项目决策后的意见表达和意见综合。 这两点功能的发挥都缺不了直接和间接利益方的参与， 实现有效参与的办法就是建立利益沟通机制。通过这一机制有效吸纳利益相关各方的对“重大事项”的意见，消除隔阂、融会共识、形成民主决策。可以说，建立相关利益方的利益沟通机制是从源头上把握风险、化解风险的首要手段。

三、社会稳定风险评估机制的构建策略

“风评机制” 作为社会管理创新的重要内容之一，承担着“健全矛盾纠纷排查化解长效机制，提高早发现、早化解、早处置的能力，注重从源头上减少不稳定因素”的重任。社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾， 而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。 社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个， 一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力，二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。从“一中心两配套”的“风评机制”内容构架以及最近几年各级政府的实践来看， 如何完善评估程序和评估指标体系，如何避免”风评”流于形式并使“重大事项”决策真正体现大多数群众的利益，以及如何加强群众在评估工作中的地位等， 都需要有恰当的策略手段予以实现。就“一中心两配套”的本质而言，有三大对应性策略。

（一）核心机制的构建策略——坚持发展第三方评估

作为“风评机制”的核心，社会稳定风险评估工作的主体分为责任主体和实施主体两块。 责任主体部门负责评估的组织领导和风险应对工作， 实施主体部门则应独立于责任主体部门之外， 属于受后者邀请的第三方评估机构。第三方机构充当实施主体，一是能发挥专业性的优势， 二是能保证评估结果的公平、公正。负责风险评估需要很多专业知识和专业技能，诸如问卷设计、概率抽样、数据处理等等。重大事项的责任主体部门不一定有这方面的专业人才，也没有必要储备这类人才。 第三方评估机构的组织形态类似于会计师事务所。它既对企业负责，也对政府和公众负责， 它所提供的风险评估报告既要提交给责任主体也要上报给政府的“维稳”部门，接受“维稳”部门的审查[6]。在实施评估时，由于第三方机构是相对独立于政府各职能部门的专门机构， 又要接受同行业的道德约束和行业主管部门的考核管理，因此比较容易保持价值中立， 进而使得评估结果更客观真实。

目前从事社会稳定风险评估的专门机构很少，甚至接近于无，深圳、上海等地尝试着委托给投资咨询公司执行，但这类公司不是严格意义上的“第三方组织”。 首先，真正的第三方组织如会计师事务所提供的服务具有“公共性”，而投资公司提供的服务产品只面向企业，不具备公共性；其次，投资公司的研究对象是研究企业行为的风险， 而社会稳定风险评估研究的是制度性和文化性中所隐含的风险源，因此在研究的理论、工具和方法上不能通用。针对这种情况，应注重第三方评估机构的建设，包括专业评估技术、 专业评估团队和外围专家团队三大方面的建立；建立风险评估的教学、科研、培训基地，逐步完善风险评估的理论体系、操作体系，形成强大的师资培训力量，开发出规范的风险评估师资格考试系统；为了保证其第三方的性质， 风险评估机构由风险评估师组成，风险评估师要通过相关考试获取资格证书，各级“维稳办” 负责风险评估师资格考试和资格认定，同时负责对评估机构的资质审核；对评估机构和评估师进行分值考核，当分数低于某个标准时，可取消其评估资格。 在此期间，当评估机构、评估师出现重大工作失误或篡改数据等问题时，“维稳办” 可吊销其评估资格；进而建立起对评估机构、评估师的责任追究制度。

（二）领导机制的运作策略——引用“治理理论”进行地方治理

在两个配套机制的建设中， 风险评估的责任主体决定“风评机制”的运作效率。 作为公益性事件的重大事项都由他们推动。与此同时，责任主体部门还肩负着妥善处理好项目所涉范围内的各种矛盾、承接和解决利益诉求问题的重任。以公共利益为借口，采取行政强制手段、 以野蛮粗暴的工作方式让群众承担利益损失的做法， 在当前私权觉醒的时代已经不合时宜，相反容易引发公共危机。 为此，需要有正确的方法论做指导，以平等、协商的方式与相关利益群体互动，谋求共识。 在这方面，治理理论成为地方公共事务管理的首选理论。所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 它使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程， 它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则， 也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。[7]治理的本质在于利益对立双方的合作， 通过利益相关方的积极参与，实现重大事项决策与执行的民主化。 可以说，通过治理实现“善治”，是使公共利益最大化的社会管理过程。

治理理论作用的发挥需要以一定的条件为基础。 这些基础性条件包括经济上的、机制上的、制度上的、文化上的以及理论上的等等。 第一，从运作机制上讲，需要以“信任—服务—合作”为特征的社会合作管理机制；第二，从治理结构上来讲，需要独立、健全的非政府部门与有限的、服务型政府共享权力，共同管理公共事务；第三、从制度环境上来讲，需要有正式和非正式的制度安排来保障； 从权责分配的角度来讲， 运用治理理论需要合理分配各行动主体间的权责。从这四点来看，当前运用治理理论的一些条件还不成熟。但是从长远的角度来看，随着我国政治经济体制的不断改革完善、 社会的不断发展与成熟、制度的不断健全以及市民社会的不断成长，治理理论的适用条件会逐渐成熟完善。 所以我们需要在“不断深化行政体制改革，科学界定政府职能范围”、“加强培养非政府部门的独立意识与能力”、“逐渐建构起以信任为基础的社会合作机制”、“不断完善各种正式、非正式制度”等四个方面提前做出努力，为治理理论的应用创造条件。

（三）利益机制的融合策略——加强对公众参与的规范

站在公共危机的角度回溯风险的形成与扩大可以发现， 社会稳定风险评估的过程就是公众意见的收集过程、舆论的沟通与说服过程、共同认可的制度或规则的建设与认知过程，也就是公众参与的过程。对“风评机制”的建设，从源头上把控风险的最重要途径就是加强公众参与。公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。其定义可以从三个方面表达：首先，它是一个连续的双向地交换意见过程，以增进公众了解政府机构、 集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；其次，将项目、计划、 规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；最后，积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉： 设计项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。 公众参与是一种有计划的行动； 它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流， 使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。

虽然当前已有不少公众参与“重大事项”决策与管理的案例，但存在着参与者的代表性不足，透明度不高， 从程序到实体都严重制约着公众参与的效果等问题。加强公众参与的规范，前提是要逐步明确公众参与“重大事项”决策与管理的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等，并通过法律保障公众参与权利的切实实现。与此同时，考虑以下事项：一是保证公众参与代表的选择更具有科学性。不仅注重阶层结构、职业状况和地域分布等特点，还应根据项目情况选择相关领域的专家和一线工作人员参加。二是明确公众参与的权力和义务。参与代表既有权力获得项目核心机密信息， 又有义务遵守国家法律、保守核心机密。三是规范公众参与程序。例如，在利益诉求的会议沟通前，应明确会议的目的、内容和要求，使参与代表有时间进行信息收集和调研。四是尽可能多的安排交流对话的时间， 应给予参与者适当的机会和时间， 使他们的意见和建议得到充分的表达。以上四点的作用在于有效杜绝形式主义，形成真正高质量、高效率的公众参与，实现融合利益对立方矛盾，达到和谐发展的目的。

四、结语

“风评机制”是源于地方政府“自下而上”的创新机制，如果将其政策目标仅仅锁定在“维稳”的贡献上， 容易忽视该机制所蕴藏的重要价值， 即立足评估， 意在寻求能够让老百姓易于接受的发展性政策方案，实现稳定与发展的互促共生。透过三大建设策略的分析可以发现，独立、健全的非政府部门有利于完美地发挥“风评机制”的社会功能，“风评机制”实质上是一种“倒逼”逻辑，以“维稳”为主轴，推动政府与公民的互动， 推动第三部门这一类社会管理主体的建设，实现经济社会的有序良性发展。如果政府部门仅仅把“风评机制”当成“维稳”的唯一灵丹妙药，而不注重自身决策机制的科学化和民主化建设，该创举就有可能成为政府改革的一种装饰。 保持经济社会稳定、持续的发展，迫切需要把社会稳定风险评估放在社会管理的首要位置， 作为社会管理的前置条件， 并且依法纳入科学决策的程序与政府绩效考核体系中。

[1] 阎耀军.社会稳定的计量及预警预控管理系统的构建[J].社会学研究，2004,（3）.

[2] 张海波.社会风险研究的范式[J].南京大学学报,2007,（2）.

[3] 王锋,胡象明.重大项目社会稳定风险评估模型研究--利益相关者的视角[J].新视野，2012,（4）.

[4] 苏娜.重大事项社会稳定风险评估中的"多元主体评估模式"研究[J].未来与发展，2012,（7）.

[5] 杨海坤,曹达全.从制度层面关注弱势群体的利益保护[J] .法制建设，2007,（2）.

[6] 廉如鉴.在社会稳定风险评估中引入第三方的思考[J].前进，2011,（10）.

[7] The Commission on Global Governance：Our Global Neighborhood. Oxford：Oxford University Press，1995：2-3.