基于农业用水转移背景下的水价改革

崔延松，荣迎春，崔 鹏

（1.南通大学交通学院，226019，南通；2.南水北调东线江苏水源有限责任公司，210029，南京；3.河海大学商学院，210098，南京）

一、农业用水转移的理论内涵

农业用水转移是针对农业用水量减少而提出的概念，是农业用水权益的他项转让。其理论内涵为：在水资源供需矛盾突出的背景下，供水部门利用特定的工程体系，在有约束的制度安排（行政手段、政策规范、市场制度）下，致使农业水资源向非农用水部门（或行业）转移的过程。

上述概念诠释了四方面的内容：一是突出了农业用水转移的背景和内在推动力——水资源供需矛盾突出，农业水资源有一定的转移空间；二是强调了农业用水转移实现方式和供水体系——利用特定的工程体系和依靠有效的制度安排；三是明确了农业用水转移的动态现实——农业用水转移具有过程的随机性特点；四是界定了农业用水转移经济驱动——水资源“农转非”具有交换的市场价值和政府配置水资源的双重属性。

二、农业用水转移的基本类型

影响农业用水转移的因素 （降水过程、产业结构、区域经济规模、工程控制体系等）较为复杂，依据不同标准，可以作出不同分类。依据农业用水转移的区域特点，将农业用水转移分为三种类型，即同一地区（主要指产业经济区域）农业用水向非农业用途转移，不同地区间（主要指核心经济区域或生态区域）农业用水向非农业用途转移，同一地区 （主要指利益相关区域）以农业用水户为主体的用水转移。

1.同一地区农业用水向非农业用途转移

同一地区农业用水向非农业用途转移，多发生在经济发达地区，农业所占的GDP比重较低，工业性用水紧缺，生态性用水急需。如长江三角洲经济区，工业总产值占GDP的85%以上，工业反哺农业的能力较强，工业性污染较严重，水质型缺水危机时常发生。为解决上述矛盾，只有依靠压缩经济区内农业用水，腾出用水指标，以应工业用水和生态用水急需，形成了同一地区的农业用水转移。

2.不同地区间农业用水向非农业用途转移

不同地区间农业用水向非农业用途转移，多发生在特大型、大型企业的周边地区，或大型经济开发区、生态严重脆弱地区。这些地区的共同特点是存在核心经济带和生态经济带，如青岛的黄岛经济技术开发区、天津的塘沽经济技术开发区。以上两个经济技术开发区内不仅各产业特大型企业多，人口集中，还不乏高耗水产业。因处在淡水资源缺乏地区，为缓解工业用水紧缺的矛盾，黄岛只能从相邻的山东诸城跨海引水济黄，塘沽只能从相邻的河北廊坊引水济塘，从而形成了廊坊、诸城地区的农业用水转移。再如，为缓解塔里木河下游生态危机，曾多次从博斯腾湖调水向塔里木河下游进行生态补水，形成博斯腾湖区域农业用水转移。

3.同一地区以农业用水户为主体的用水转移

主要是灌区农户以农民用水者协会为载体，在用水指标有结余的情况下，由用水农户与周边工业、企业签定用水转移协议实现的非农转移。如甘肃张掖，农户用农民用水者协会分配的水票，直接向周边的工业企业转让用水权益。

三、农业用水转移的实现形式

1.行政性安排方式

指农业用水与其他类型用水（主要是工业和城市用水）存在矛盾的前提下，政府为保证工业部门（特别是重点工业企业和工业园区）的高效用水和城市居民饮水安全，在分配各类型用水指标时，首先压缩农业用水指标，使农业用水定额减少而造成农业用水转移。或者在水资源严重不足的非常时期，直接停止农业供水，使农业用水量减少，农业用水客观上实现了转移。此方式下的农业用水转移是政府对农业水资源利用的一种行政性制度分配，实质上是政府凭借政治权力，围绕经济和饮水安全目标，对水资源高效利用和稳定保障作出的一种行政性配置。如黑龙江省宾县二龙山水库承担下游3万亩（0.2万hm2）的灌溉水田和宾县城区供水任务。2010年水库达到死库容，为了保证县城供水，县政府提出应急预案，县人大讨论同意后发布公告，强制停止了农业灌溉供水。

2.契约（合同）方式

两地（一般是政府与政府）签定供水契约，明确两地供水量和经济补偿数额，实现水资源在区域间的转移。对水资源流出方而言，会减少农业用水量。对水资源流入方而言，不仅增加农业用水量，也会相应地增加工业等其他类型的用水量，从而形成区域间的农业用水转移，是区域间水权转让的一种实现方式。如浙江东阳与义乌签订的供用水协议，东阳的农业用水转移到了义乌的工业用水；再如内蒙古鄂尔多斯市2005—2011年启动黄河水权工程，农业代表方与单个工业企业方累计签订了69份供水契约，预期实现3.8亿m3农业水权的非农转移。

3.政策引导方式

主要是指政府通过经济激励政策，将农业节水与投资挂钩，粮食增收与用水指标挂钩，节水引资与财政匹配挂钩等方式制定经济奖励政策，从而实现了农业用水的转移，是农业用水权益的补偿性让渡，或农业用水权益的“依价”交换。如江苏南通市规定，农业每节水1万m3，财政追加投资1.5万元；粮食水分生产率（kg/m3）每提高1公斤，财政按亩补贴投资10万元；再如浙江金华市规定，农业节水工程建设引进社会性资金，财政按1∶0.5配套，工业企业与农业供水部门签订用水转移协议，财政按工业企业到位资金的1∶0.3配套；黑龙江海伦市财政支付说明要则中明确规定，列入名录的工业企业对农业用水支付的补偿经审计确认后可以直接进入成本项目进行核算。

农业用水转移的以上三种实现形式中，行政性安排方式具有“硬”（强制性、刚性）约束功能，是由水资源自然属性和水利基础设施的基础性决定的，是农业用水转移实现形式的基础方式。契约（合同）方式是农业用水权转移的经济性（市场性）补偿方式，具有市场的一些属性，是农业用水转移实现形式的经济行为。政策引导方式是农业用水权转移的管理形式，是政府实施公共财政管理的一项制度安排。

四、对农业用水转移的基本认识

1.对经济措施的认识

农业用水转移的经济措施主要是实行经济补偿，经济学意义上的“交换”还很难实现，但其理论意义是明确的，实际效果也是有益的。

从理论意义上讲，农业用水转移到非农部门，给予一定的经济补偿，是对农业水权的一种物化认定。经济学的物权论认为，产权在不同的主体之间产生有效率的配置，市场规定的价格机制必然发挥作用，通常是以价格交换的形式显现出来。但由于水资源产权的特殊性，我国水市场是“准市场”，政府的行政性干预 （表现为“硬”约束、“软”补偿）起着重要作用。水资源供需矛盾的严峻性，促进农业用水向非农用途转移而换取一定的经济补偿、技术支持、优惠政策。实际效果表现在四个方面：

①有利于合理配置水资源，提高用水效率。通过交换带来的水资源增值不仅体现在经济效益上，还反映出效用价值的延伸。②有利于城镇化、工业化进程的推进。农业用水实现非农转移也是城镇化的一项重要内容和推动保障。③有利于城乡互补，发展节水产业。对工业而言，因“买水”同样会产生节水动力，工、农业双向节水，更有利于发展节水农业和节水工业。④有利于减轻农民负担，增加农民收入。城市化可以直接增加农民收入，农业用水转移可以获得政府投资之外的、发展节水农业的资金，减少了农民对节水工程的投资，又减少了灌溉用水量，从而节约了水费，减轻了农民负担。

2.对行政措施的认识

不仅是我国，包括西方主要发达国家，水市场运行都是低效的，水资源的特有属性和基础地位决定了水市场的特性：有限的竞争性、政府的特许性、需求的广泛性、功能的互补性。农业实施用水转移，需要政府的行政措施加以干预和行政规范。农业用水转移中，水资源配置的特殊性更需要政府的行政干预。实际效果表现在以下两方面：

①体现水资源战略需求。水资源是关系经济社会发展的战略性资源，是生态环境稳定的基础性保障，这已经成为社会性共识。水资源在工农之间、城乡之间的再配置，不仅仅是经济问题，从国家层面上看体现了国家安全和社会稳定的战略目标。

②实现区域执政目标。农业水资源在工农、城乡之间的再配置，既体现了区域协调发展的导向问题，同时也考量着地方政府执政的效率问题。针对农业用水转移的现实，根据区域水资源禀赋的差异，实行区域水资源管理的适度干预，是实现执政目标的需要。

五、对水价改革的启示

1.财政性补贴不计入农业水价定价成本

①节水投资与补贴不计入成本。国家对农业节水的直接投资，属于持续的农业再投资，形成的增量资产不计入农业水价定价成本。按照人员编制定额或者水利工程维修养护定额补贴的方式形成的管理费增量应以不提高农业水价为原则。

②明确水利供水资产的资源属性。水利工程供水形成的经营性资产是资源性资产，区别于货币性资产，在全面推行延期折旧或者免提折旧政策的同时，更新改造资金不足由财政直接拨款，供水价格仍实行行政审批。

③适度降低末级渠系水价。末级渠系水价不仅要体现农户的承受能力，还要反映农民的支付意愿。为细化灌区节水管理，对提水成本较高的末级渠系“以奖代补”形成的增量投入，在不计入农业水价定价成本的前提下应对过高的提水成本实行财政补贴。

2.工业用水实行差别水价

①保护工业企业的投资利益。工业企业投资农业节水设施，置换出农业水权流转到工业企业。对投资的工业企业而言，其投资收益必须在用水价格中得到体现。为稳定工业企业的投资收益，除设定较长期的水权外，在现行行政审批的水价背景下，应明确投资企业的水价优惠政策，实行差别水价，保证工业企业有持续投资的意愿。

②规范农业水权交易管理。社会单位直接用货币购买农业水权，价款应该纳入财政补贴专项进行统一核算，用于补贴工业水价、农业水价、污水治理以及水生态修复等支出。

③细化供水工程管理程序。对工业、农业共用的供水工程，通过制定供水优先顺序、单个工业企业供水优先顺序，以优先供水作为对工业企业实行差别水价的补充和调整。

3.财政转移支付兼顾直接补贴农户

参照农业生产资料补贴方法，将财政转移支付与农业水价调整挂钩，对定额内用水量提价部分进行明补，定额外不补，同时与现行的农业“直补”政策相协调，兼顾直接补贴到农户。

4.构建节水投资的信贷和优惠机制

农业水费从行政事业性收费转变为经营性收费，实质上是农业水费收取方式的转变，即从行政性代收转变为水利部门自收，而不应片面地强调农业供水的经营性导向。应从税务主管部门的角度出台农业供水免税规定，细化水利工程供水价格办法，突出农业供水的公益性质，在此前提下构建节水信贷优惠的政策机制，包括贴息规定。

5.实行灌区供水分类定价

农业用水转移必然减少灌区用水量，而我国现行大部分地区农业水价实行的“分类按亩收费”，确定亩均收费标准，加提水成本综合收取。显然，这一收费方式忽视了三个因素：一是灌区取水条件和水资源供给状况；二是灌区节水状况和改造投入；三是农业用水转移对灌区供水量的影响。这三个因素不仅影响农业综合水价的公平和导向，而且直接影响农业用水转移后的效益评估和政策落实。

解决的方法是根据灌区条件实行灌区供水分类定价。分类方法除兼顾灌区节水条件这个因素外，还可选择与水价分担关系最密切的因素作为标准，如选择分类的单项指标，用这些单项指标区分不同灌区的社会贡献、节水潜力、价格现状、农民和政府对于水价的分担能力，结合单项分类指标进行综合分类。

6.明确农户对水利投资（劳）的权益

农户对水利投资（劳），从传统意义上看是“以工代赈”，从改革的过程角度看是“一事一议”。在客观上，农业用水须依靠农户的延伸投入，如末级渠系到田间的用水管理，主要还是依靠农户投劳投资。因此，鼓励农户多投入，必须要明确其权益。权益决定分配，权益产生节水动力，权益同样影响水价机制的合理运行。

7.实行城乡水务一体化管理

城乡水务一体化是城乡协调发展的一项重要内容。农业供水单位需要确定用于转移的总水量，并制定供水运行的调节规则，明确用水可靠性等细则，规定向终端用户提供的水量和水价，将经济手段与行政手段相协调，从而为水资源的 “工农互补”（工业依价补农，农业依量补工）提供条件，实现水务一体化管理。

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