国际乳品生产大国乳品质量安全管理经验及启示

文 / 刘艺卓 王 丹

（农业部农业贸易促进中心）

21世纪以来，随着我国人民生活水平的提高，奶类需求迅速增长，刺激了奶业的高速发展，但随之而来的是乳品质量安全事件屡有发生，2008年爆发的三鹿牌“婴幼儿奶粉事件”及随后多次乳品质量安全风波更暴露出我国奶业发展及乳品质量安全管理体系中的深层次矛盾。相比之下，世界乳品生产大国，如美国、欧盟、澳大利亚及印度等奶业发展相对稳定，质量安全水平也均保持在较高水平。学习和借鉴这些国家乳品质量安全管理的成功经验，对于完善我国乳品质量安全管理体系，提高乳品质量安全水平具有重要意义。

1 主要国家乳品质量安全管理体系的做法

1.1 美国

美国乳品质量安全管理体系由乳品质量监督管理机构、乳品质量安全法律法规体系和奶业支持政策组成。乳品质量监督管理机构主要包括食品药品管理局（FDA）、农业部（USDA）等联邦机构、各地方政府及相关行业协会等；法律法规体系主要包括联邦法律及法规、自愿性标准和行业规范等，其中《A级巴氏灭菌奶条例》（PMO）是美国乳制品安全保障体系中最重要的法令；奶业支持政策主要包括牛奶收入损失合同项目（MILCP）、乳制品价格支持项目（DPSP）、联邦牛奶销售规程（FMMO）、乳制品出口激励项目（DEIP）、乳品进口分担项目（DIA）、乳品与营养援助项目（FNAP）等。从功能看，乳品质量安全的监管机构、法律法规、标准体系和支持政策间互相关联，各监管机构间互相协作，各法律法规和标准间互相补充，各奶业政策间互相促进，乳品质量安全管理体系运作顺畅高效，充分保障了美国生鲜乳和乳制品的质量安全。

1.2 欧盟

欧盟乳品质量安全管理体系主要由决策、执行和咨询三类机构及其在乳品质量安全的立法、监督、管理和服务中的互相协作组成。决策机构主要是欧洲理事会与欧洲议会，食品安全立法主要由欧洲理事会制定；欧洲议会在与食品安全有关的政策领域也享有立法权。欧洲议会下设的环境、公共健康和食品安全委员会具体负责食品安全及食品标签事务，制定与消费者健康风险相关的兽医法规，负责对食品及其生产体系实施公众健康检查等。执行机构主要是欧盟委员会及食品与兽医办公室。咨询机构主要是欧盟食品安全局（EFSA），主要负责风险评估及风险信息交流工作。此外，欧盟各成员国也会根据本国的需要，设立相应的管理机构，如英国食品标准局、法国奶业质量控制署等。

1.3 澳大利亚

澳大利亚乳品质量安全管理体系由政府机构和非官方的相关奶业组织、全面的澳新食品标准和具体执行的地方乳制品管理局组成。目前参与乳业管理的机构主要有澳大利亚乳品局（DA）、奶业委员会（ADIC）、奶农联合会（ADFL）、乳制品生产商联合会（ADPF）、牛奶销售商联合会（MMFA）及各州级组织等。澳新食品标准4.2.4是乳品质量安全管理的重要依据，包括生鲜乳和乳制品生产标准流程两个板块，涵盖了除零售外的所有环节。在操作环节，各州乳制品管理局（SDFAS）负责乳品质量安全监管的具体实施，包括以HACCP为基础的食品安全计划的说明性标准，以公司质量保证体系为基础的传统巡查制度和覆盖全价值链的终点检测。为方便落实责任，明确监管范围，政府还制定了详细的乳品质量安全规制框架，涵盖了乳业价值链的所有参与者，对产前投入品、农场养殖、原奶运输、工厂加工、分销运输、销售等环节进行了详细分解，明确标示了各部门任务。

1.4 印度

印度乳品质量安全管理体系由生产环节的合作组织、政府层面的国家乳制品发展委员会和相关质量安全法律法规构成。奶农生产合作组织负责生鲜乳的生产、检测、加工和销售，是保障乳品质量安全的第一道关口。国家乳制品发展委员会（NDDB）是乳制品质量监督管理体系核心，不仅负责制定和实施国家乳业发展规划，还在推进地方水牛良种繁育及技术推广，指导扶持各级奶农生产合作组织发展并推动合作社组织及其所属企业通过ISO 9000质量控制体系和HACCP认证等方面发挥着重要作用。此外，政府根据《食品安全与标准法》（FSSA，2006）、《反食品掺假法》（PFA，1954）等法律法规要求成立了食品安全与标准局（FSSAI），负责乳品质量安全监督检测。

2 国外乳品质量安全管理体系的主要经验及启示

2.1 主要经验

2.1.1 制定完整的法律法规、发展规划及严格的质量标准

美国和欧盟的乳品质量安全管理相关法律法规涵盖了从生产到消费的全程监管过程，制定了一整套完善的强制性条例，使乳品各环节均有法可依，欧盟还制定了一系列自愿性检测标准。澳大利亚食品标准也对乳制品各项指标制定了统一严格的规定，乳制品行业也严格遵守相关标准。印度制定了乳业综合发展相关计划，为保障乳品质量安全的整体水平发挥了长期指导作用。

2.1.2 成立专门机构强化乳品质量安全管理

澳大利亚2003年成立了全国性乳品行业服务机构——澳大利亚乳品局，充分实现了资源整合，帮助全行业完成单个农户难以完成或效率过低的活动，如大型技术推广、市场分析研究预测与海外政府合作计划等。印度2006年颁布实施《食品安全与标准法》后，政府组建了食品安全与标准局（FSSAI），负责制定乳品质量安全标准，并加强监测管理。美国尽管乳品质量安全监管涉及到诸多部门，但各部门职责分工明确，效率很高。

2.1.3 形成乳品质量安全的全供应链管理体系

欧盟乳品质量管理体系建立了“只有参与供应链的所有企业都共同按照公认的质量标准经营才能获得安全优质的终端产品”的理念，确立了独立机构对供应链各环节进行经常性检查的管理办法。澳大利亚监管检测流程先后涉及11 个部门，各部门的责任范围都有明确规定。按照食品标准规定，牧场与工厂、工厂与分销商、分销商与最终消费者之间建立了严格的双向可追溯体系，为责任事故问责、问题食品召回与溯源提供了支持，食品标准局官网负责公布食品安全信息，并将食品安全问题细化到每种产品的具体包装、具体批次、产品生产商、主要零售商等，为及时查找问题环节和隐患奠定了基础。

2.1.4 发挥行业协会、合作组织、乳品企业在乳品质量安全管理中的作用

澳大利亚乳业机构针对原料奶生产、加工及销售三个主要环节分别成立了奶农联合会、生产商联合会及销售商联合会，在奶业委员会（ADIC）派驻代表维护其团体利益。印度政府依托覆盖全国的奶农合作社组织、网络基层合作社负责指导奶农进行科学饲养和疫病防治，并对原料奶进行质量检验。美国乳制品协会（ADPI）、国家奶类生产商联盟（NMPF）等第三方组织不仅是政府监管部门的重要补充，还是形成各种奶业支持政策的主要推动力量。欧盟奶业合作社集生产、加工和销售于一体，使利益与责任高度统一。如荷兰奶业合作社参与制定奶业生产与安全标准并帮助奶农严格按标准执行，通过按质论价、不合格处罚的办法保证了原料奶的质量，乳制品加工企业则全面实行ISO 9000系列标准和HACCP质量控制体系。

2.1.5 注入强大的科技和资金支持

为保证国内乳业的良性增长，澳大利亚在国内建立了大型科研技术研究中心及教育知识推广机构，资金来源于政府支持、向奶农收取服务费及相关企业的赞助，如2010年未，乳业合作研究中心（CRC）获中央政府支持2 800 万澳元，维多利亚州政府投资4 000 万澳元，奶农缴纳服务税费1 300 万澳元，牧场主、奶牛选育公司、乳品生产商及高校现金和资源折合4 700 万澳元。印度尽管资金短缺，但政府借助联合国粮农组织和世界银行等国际组织建立了约10 亿美元的乳业发展基金资助奶农合作经济组织，同时还建立了从生产收购到加工营销的一体化技术支持体系，将教学、科研、推广和生产紧密结合，其国家乳业研究院、兽医研究院等科研机构经常组织技术人员下乡，增强了基层保障乳品质量安全的技术力量。

2.1.6 设立具有激励导向的奖惩机制

为保障原料奶及乳制品的质量，澳大利亚根据生鲜乳质量分别设置了奖励价格、正常价格和惩罚价格，乳品加工厂商可拒收质量不合格的原料奶，原料奶质量较差的奶农甚至面临被吊销营业执照的风险。美国则通过强大的奶业支持政策体系激励奶农保障和提高乳品质量安全。

2.2 启示

2.2.1 各国都高度重视乳品质量安全，多层次、全方位构建乳品质量安全管理体系

发展奶业对于保障和丰富一国的食物供给、改善国民体质具有十分重要的意义。无论发达国家还是发展中国家均重视乳品质量安全管理，将构建乳品质量安全管理体系作为国家食品安全的主要内容；在管理理念上认同并实施“从农田到餐桌”的全程监管理念；在管理对象上对奶农、乳品企业及管理者都提出明确要求，制定有力的奖惩措施；在管理环节上对整个产业链的每个环节都进行严格管理；在管理方法上引入HACCP体系和质量安全可追溯体系等。总之，通过多层次、全方位的监管，确保国民消费到营养价值高、质量安全的优质乳品。

2.2.2 管理依据完备、责任分工明确是乳品质量安全管理体系有效运行的重要前提

没有相关的法律法规，乳品质量安全管理就无法可依。上述各国都从宏观和微观层面对乳品质量安全制定了多种法律法规或标准体系，尤其对饲料、产品质量、安全限量、生产过程控制、包装等环节都出台了详细操作性规定，避免了乳品法律法规流于形式。同时，为减少因分工不明、责权不清而发生的管理部门互相扯皮现象，有的国家还成立了全国性的乳品行业服务机构，从法律法规上对各相关部门的职责分工进行细化，减少监管的重复交叉。

2.2.3 覆盖全供应链的乳品质量安全认证体系和可追溯体系是乳品质量安全管理的核心手段

乳品质量安全管理涉及生产、加工、运销等多环节，涉及奶农、合作社、企业等多个主体，任何一个环节出现问题都会使乳品质量安全受到威胁，因此必须对全供应链各环节同时进行科学监管，才能有效保证乳品质量安全。国际经验表明，覆盖全供应链的乳品质量安全管理主要体现在两大体系的建立和运行上，一是面对各生产环节的乳品质量安全管理体系，如HACCP、GAP、GMP等普遍为奶业发达国家的乳品生产者所采纳；二是从消费环节出发的乳品质量安全可追溯体系，如澳大利亚在牧场与工厂、工厂与分销商、分销商与消费者间建立了严格的双向可追溯体系，极大地降低了每个细节发生质量安全问题的可能性。

2.2.4 依靠奶业科技，提高生产组织化程度，兼顾违规处罚与正面激励是乳品质量安全管理的主要途径

生鲜乳是乳品生产的原料，也是乳品质量安全管理的源头，各国都将生产环节作为质量安全监管的“重中之重”。首先，将奶农组织起来形成合力，维护自身利益，有利于对生鲜乳质量安全进行更有约束力的监管，有效防止个别奶农的“舞弊”行为。其次，不断出台相关政策，奖惩并重，激励奶农积极、主动地提高乳品质量安全水平。此外还对乳业科技的发展投入了较多资金，从生产技术上保证乳品质量安全。

3 完善我国乳品质量安全管理体系的建议

3.1 加快推进奶业合作组织的建设，充分发挥其在提高奶业生产组织化水平中的作用

进一步加大优势区域布局的实施力度，促进奶牛养殖适度规模经营，为推动一体化奶业合作社发展奠定基础。发展奶农专业合作社既可有效解决饲养环境总体较差，奶农饲养水平总体较低，生鲜乳收集、贮运等操作环节欠规范等难题，又可使奶农间形成一种相互监督的内生机制，有力约束奶农行为，确保生鲜乳质量安全。

3.2 成立乳品质量安全管理专门机构，加强乳品质量安全认证和可追溯体系的构建

改变目前的“多头管理”为“一家为主，相关方参与”的管理方式，并以法律形式明确界定各部门职责分工，逐步建立起权责一致、权威性强、运作效率高的管理机制。同时抓紧建立乳品全供应链的HACCP体系、乳品质量安全追溯体系和严格的乳品召回制度。

3.3 开展“以补促质”战略研究，从政策上对乳品生产者实行有效正面激励

制定科学合理的计价方式和补贴方式，加大对奶业产业经济和质量安全保障技术等方面的研究支持，提高产业链上各主体对保障乳品质量安全的正面激励。

3.4 注重科技创新，提升乳品质量安全水平

加大对乳业科研的投入和支持力度，加快奶业科技推广，加强奶牛良种繁育体系、疫病防治体系、饲料安全与开发体系、技术服务体系以及多元化的投融资体系建设；建立奶业发展风险基金，提高奶业抗风险能力；建立健全奶业从配种、饲养、防疫到乳制品检测消毒、包装和流通等一整套社会化科学技术服务体系。

3.5 进一步完善乳品法律法规体系，实现修订常态化

进一步细化和完善乳品法律法规体系，并实现对乳品质量安全法律法规修订的常态化。