浙江舟山群岛新区背景下流动人口犯罪管控问题探析——以美国破窗理论为视角

米 卿 王东方

（舟山市人民检察院，浙江 舟山 316022）

一、浙江舟山群岛新区流动人口犯罪管控问题的提出

随着浙江舟山群岛新区的设立和新区规划的正式批复，工业化、城市化，特别是海岛小城镇化速度的加快，舟山群岛新区对外来人力资源的需求将会进一步增强。浙江舟山群岛新区地处我国综合实力最强、经济最为发达、城市化区域最广、流动人口最多的长三角地区，截止2012年，长三角地区流动人口已经超过四千多万。不少长三角地区城市的流动人口比例已经相当高，甚至超过当地人口。这些流动人口短期内在所居住地域内流动，而长期则在整个长三角地区流动。根据浙江省公安厅暂住人口登记数据显示：截止2012年，浙江省登记在册的流动人口已突破二千二百万，流动人口总量连续多年居全国第二位，同时流动人口的特点表现为：流入人口文化水平普遍不高，初中文化程度以下的占70%，大部分人从事低端劳动力密集型工作，且这些人口在浙江省内整体性流动，管控难度进一步加大。[1]

舟山群岛新区设立带动海洋经济新的发展，海洋经济成为浙江省新的经济增长点，这反过来必然引发舟山群岛新区一段时期内经济高速发展效应，省内已有和新的省外素质参差不齐的流动人口将进一步涌入舟山地区。2012年末，舟山常住人口114万人，其中，户籍人口97.18万人，流入人口35.37万人，其中，省外流入人口占流入人口总量的90.87%。[2]此外，根据已经批复的舟山群岛新区规划，今后舟山地区的人口将达到200万，现有人口总数翻一番，这预示着今后一段时间内将有数十万的流动人口进入舟山，流动人口将会出现爆破式增长。这些流动人口在为舟山群岛新区经济发展带来丰富人力资源的同时，必将引发更多、更复杂的流动人口犯罪问题，流动人口数的增加必将给社会管理能力带来新的考验。当前舟山群岛新区流动人口犯罪总数已经占到当地全部刑事案件总数的60%以上，且流动人口犯罪数量呈现不断攀升的趋势，流动人口犯罪成为影响舟山群岛新区社会安定，特别是经济发展软环境的最主要因素之一。因此，如何加强社会管理能力建设，创新社会管理机制，带动新区流动人口管理模式转型及改变海岛流动人口集中地区违法犯罪高发的现状，已成为对新区流动人口管理及其犯罪管控能力的一种全方位考验。

新的经济发展模式必然需要新的社会管理方式予以支撑，基于舟山群岛新区发展过程中在流动人口犯罪管控中所面临的上述问题，必须以创新社会管理方式为出发点，开辟符合群岛型新区的社会管理模式，即：探索一种新的符合舟山群岛新区实际的流动人口管理模式。破窗理论来源于美国犯罪控制的理论创新，20世纪90年代以来，美国纽约警察局以此理论为基础，加大社会治安治理力度，取得了显著成绩。[3]破窗理论不仅在美国本土引起了犯罪控制的革命，更是吸引了世界各国的关注和借鉴，使得环境犯罪学成为当代犯罪学研究的新领域。因此，我们有必要借鉴破窗理论的精华价值所在，探寻一条舟山群岛新区发展过程中能够有效解决流动人口犯罪控制问题的全新路径。

二、美国破窗理论及其对浙江舟山群岛新区流动人口犯罪管控的借鉴价值

我们经常遇到这样的感觉：如果在一个地方人们到处乱涂乱画，垃圾遍地，那么你就会发现那里的社会生活是杂乱无章的，相反如果是在一个干净的地方，那么一旦你想随地丢弃垃圾，你将承受巨大的心理压力，而那里的生活也是文明有序的；同样一个社区里一个房子的一扇窗户破了而没有人去修补，过了一段时间，这所房子的其它窗户也会莫名其妙地被人打破，甚至其他房子也会遭到破坏；如果一个社区街道墙壁上遭到涂鸦而没有被及时清洗掉，那么过一段时间，整个街道都会遭到同样的涂鸦，甚至接下来会出现诸多的垃圾和犯罪；上述这样的情景之所以经常出现在我们的日常生活中，往往是人们的从众心理在作祟。而这样的心理产生又和外部周围环境的变化存在直接的关系，即环境对一个人可以产生强烈的暗示性和诱导性的效果，正如孟德斯鸠在《论法的精神》一书中就提出“由于地域和气候的不同，人们的道德和犯罪动力也是不同的”。

基于对日常生活的观察和体验，1969年美国心理学大师詹巴多进行了一次心理学实验：他找到两辆没有牌照的汽车，把车子的发动机罩打开，将它分别停放在纽约布朗克斯（相对于其他社区比较杂乱贫困）和加利福尼亚州的帕洛阿尔托（一个中产阶级社区），结果发现在过去的一周时间内，布朗克斯的那辆车已经被洗劫一空，而帕洛阿尔托的那辆车则是无人过问，于是这位心理学家就自己用锤子把这辆车敲了个破洞，过了没几天，这辆车上有价值的东西也被洗劫一空掉了。这个现象，就是犯罪心理学中的“破窗效应”。1982年3月，美国学者威尔逊和凯琳基于上述实验结果和对前人研究的总结和分析，在《警察与社区安全：破窗》一文中首先使用了“破窗”一词，并指出：如果一个公共建筑物的一扇窗户损坏了并且未得到及时的修理，别人就会受到暗示和纵容去破坏更多的窗户，那么这些破窗就会造成一种无序的环境，久而久之，则破坏与犯罪的质与量日趋上升，居民则产生犯罪恐惧感，社会控制力削弱，从而引起更加严重的无序甚至犯罪。而如果警察和社区能够积极干预这些可能诱发犯罪的无序环境，就可以有效地控制、预防和减少无序的累积和某些犯罪的发生。[4-5]

因此，“第一扇破窗”常常是事情恶化的起点，如果没有得到及时的修复，作为社会控制手段之一的法律没有对此进行及时的惩治，那么“整栋楼”都可能出现坍塌。相反如果通过对相关人员（如外来务工人口）的就失业率、流出入率、犯罪率、等方面进行总结评估，注重改善那些诱导犯罪的环境，切断某些特定环节易发犯罪与相关环境的链条，建立道德和法律相对应“安全阀”机制，那么我们就有能力防止出现“一个国家在快速增长时期往往伴随比此前的贫困时期更多的社会动荡”的悖论。破窗理论对浙江舟山群岛新区流动人口犯罪管控具有多方面的借鉴作用。

一是能够拓宽舟山群岛新区发展建设过程中社会管理创新的视野。浙江舟山群岛新区作为我国第一个国家级海洋经济综合开发实验区，在发展地方经济同时更要探索陆海统筹的新路径。我们必须在社会管理创新的视觉下，探寻一种防控平衡的流动人口犯罪控制方式。而破窗理论综合运用多种手段，注重以防为主、防控平衡的指导思想，正好契合舟山群岛新区时代流动人口犯罪控制的实际需要，既能够使舟山群岛新区时代对流动人口犯罪的控制做到未雨绸缪，也可以通过借鉴西方发达国家成熟的流动人口犯罪控制理论和经验，探索出符合我国特殊经济改革发展地区的流动人口犯罪控制理论和机制。

二是能够为舟山群岛新区流动人口犯罪管控找到一条最有效的进路。国务院批复的舟山群岛新区规划中提出，要做到经济发展和环境保护协调同步，目的就是为了避免走其它地区“先污染后治理”的经济发展道路。我们不但在经济上要追求经济效益和环境保护的最优化，同时也要在社会管理中追求经济发展和社会管理的最优化。经济发展必须要有和其相配套的社会治理方式，我们不可能花费漫长的时间去摸索适合舟山群岛新区的流动人口管理方式，这样不但不经济，而且也会陷入社会管理中“先污染后治理”的境地。因此，借鉴破窗理论就为舟山群岛新区发展过程中社会管理方式的同步创新提供了一个较高的起点，能够在整合地方现有流动人口犯罪管控经验和有效做法的基础上，通过新观念、新理论、新手段的引入，不断完善已有经验做法，使其能够更加快速和有效地适应舟山群岛新区时代经济大发展的需要，从而使地方社会治理的探索少走弯路，减少成本。

三是能够整合法律资源，确保舟山群岛新区流动人口犯罪管控工作有效开展。由于我国法律法规门类众多，公检法等政法部门及相关行政执法机关在实际的流动人口犯罪控制工作中依据不同，常常导致推诿扯皮、推卸责任等现象的出现，这也为流动人口犯罪控制中法律死角、法律空隙的产生提供了“温床”。以至于相关法律法规在实际执行中大打折扣，流动人口犯罪控制工作不尽人意。借鉴破窗理论就为整合公检法等政法部门的资源提供了促动因素，破窗理论强调手段的多样性和群体的参与性，在政府、公众及社会的相互监督制约下开展工作，这样就避免了相关参与人员的不作为或不履职行为的出现，从而阻却导致法律死角、法律空隙因素的形成，使相关群体在自觉履行职责的过程中，形成一种应有的社会参与氛围，从而保证法律的统一和有效执行，也为政法部门及相关行政执法机关在流动人口犯罪控制工作中的协调配合提供了良好的基础。

三、借鉴破窗理论加强浙江舟山群岛新区流动人口犯罪管控的路径

当前，舟山群岛新区常发的刑事犯罪案件中，以抢劫、抢夺、盗窃、寻衅滋事、故意伤害等犯罪类型为主，且上述几类犯罪占到舟山新区全部刑事案件数的60%以上。这对群众的生命财产和安全以及整个社会的稳定造成了相当大的危害,是当前舟山群岛新区犯罪防控和社会治安的重心。司法预防作为目前最传统和最主要的预防手段，主要是指通过刑事惩罚的震慑力和高烈度，达到对潜在犯罪的特殊预防和一般预防的统一。虽然司法预防的作用是无可替代的，但是刑罚的预防作用主要是通过刑罚的肯定性、及时性、均衡性来实现。而在司法实践中真正记录在案的案件与实际发生的案件存在着较大出入，实际侦破且犯罪人受到刑事惩罚的案件比例并不高，这说明刑法的预防作用难以得到充分发挥，尤其是在流动人口犯罪集中的盗窃、抢劫等侵财型案件中。破窗理论则将发生犯罪迹象和可能引发犯罪的各种问题纳入到犯罪控制理论之中，注重对相应社会环境的维持和巩固，强调整治无序的环境，有利于有效制约犯罪的发生。作为对司法预防的重要补充，从社会管理创新的要求来看，破窗理论的现实应用完全可以为流动人口犯罪防控提供新的手段和探索点。

（一）以完善法律法规为基础，确保破窗理论实践有根有据

舟山群岛新区的海洋属性决定了其工业、城市及流动人口的特殊性。对于特殊问题必然要特殊对待，只有找到问题的个性所在，才能更好地解决舟山群岛新区发展中遇到的共性问题。一是应当尽早制定《浙江舟山群岛新区条例》，除对舟山群岛新区相关经济权限进行规定的同时，也可就相关机构在社会管理中的职责和权限等进行规定，并对相关社会治理方式进行探索（例如流动人口犯罪控制）并给予必要的保障。从而确保职责明确、有法可依，为破窗理论在舟山群岛新区的实践奠定良好的法制基础。二是舟山群岛新区公检法等司法部门可以根据地方流动人口犯罪控制工作的实际，在已有经验和做法的基础上，引入破窗理论的思想和实际可行的做法，就如何应对舟山群岛新区新形势下流动人口犯罪控制问题，通过共同出台文件的方式，对部门间的职责及分工进行细化规定，并就具体工作开展和具体措施创新进行合作，从而确保流动人口犯罪控制创新工作能够顺利有效地开展。三是从长远看，当破窗理论在舟山群岛新区流动人口犯罪控制的实践达到相应程度的情况下，考虑到流动人口的特点及江浙沪三地经济水平的同一层次性和经济的涉海性，应当促动长三角地区中与舟山联系最紧密的城市间联合制定有关流动人口及其犯罪控制的相关法规，并就城市间如何开展合作和经验交流进行规定，从而使流动人口及其犯罪控制能够走得更远、更深入。

（二）以改善城市硬环境为先导，有效减少违法犯罪滋生土壤

目前，舟山群岛新区流动人口的居住方式主要以房屋租赁为主。根据统计数据：截止2012年末，舟山群岛新区流动人口与户籍人口比例已超过3：1，部分岛屿流动人口总数已经超过本地人口半数。上述流动人口居住的方式主要以租赁房屋为主，且居住地以渔（农）村、城郊结合部及城中老旧拆迁小区为主。城乡结合部位于城市的四周，是市区与郊区的过渡地带，一般出租屋密集、街巷狭窄、设施简陋、基础设施不完善。脏、乱、差问题相比城区较为突出，是各类侵财性案件多发带，同时也是违法犯罪分子最愿意选择的藏身之地。城市的无序地带大都带有破坏性、反社会性的气息，由于环境的杂乱、人员的复杂等，对人的反常行为和违法犯罪带来了强烈的暗示性，易诱使潜在的犯罪者利用这些地区进行犯罪活动。[6]例如，舟山群岛新区半数以上的盗窃案件均发生在城郊结合地区，这里私房较多，多数用于出租，由于不具备现代社会的特点，导致环境较差，致使侵财犯罪较为容易发生。此外，由于舟山群岛新区下辖的行政区域中，老城区很多老旧拆迁小区由于建造时间早，基础设施不完善，外来流动人口居住数量大，也成为了城区内部较易发生流动人口犯罪的地方。

对此，相关行政部门和司法部门可以根据各自职能特点，对城郊结合部及城中流动人口聚集区进行定期、细致的排摸调查，将区域内突出的环境问题和治安问题按照可能引发治安及违法犯罪的风险程度进行排列，确定治理重点，有针对性地制定决策方案，从而在政府的统一安排下，在全市或县区有步骤地实施和管理，并结合效果评估、社会反馈等程序，将重点治理区域纳入新区改造规划。通过基础设施和生活环境的改善，公共服务职能的全覆盖等措施，特别是城郊结合部及市区老旧小区内较为突出的卫生、安全、公共设施年久失修及损毁严重等问题，积极落实整改，提升社区环境质量，从而有效减弱无序环境对违法和犯罪的心理暗示作用，营造一个有序化的环境，从而减少流动人口的违法犯罪。

（三）以严格规范执法为前提，有效净化社会无序环境

这里的无序环境指的是人类社会中个体的人以及人与人之间因不良因素作用而产生的社会学意义上的不正当行为及由此引起的反社会现象，例如：寻衅滋事、聚众斗殴、黄赌毒等违法现象。破窗理论强调了“公安”这一兼具治安治理和犯罪惩治的机关，在矫正社会无序状态中的核心作用。因为，公安机关在社会管理中的双重职责（行政权和司法权）不但能够对犯罪发生前的普通违法行为进行及时的治理和预防，也可以对犯罪发生后的严重反社会行为进行及时的打击，从而通过法律的震慑效果阻碍新的犯罪再次发生。[6]所以，基于破窗理论，在严格规范执法的前提下，开展社区警务和社区检务，能够使传统的治安打防控手段更加科学化和合理化，体现出社区犯罪控制的法治化。[7]

一是转变思路，切实改变以往流动人口服务管理中的“粗放经营”模式，加强流动人口排查力度，在人户一致的基础上实现登记率的提升，同时，建立区域高危人员定期跟踪档案，从而实现对“破窗者”的动态跟踪和违法犯罪的有效预防。由于，流动人口违法犯罪治理的根本措施在于做好预防工作，社区警务应从打击违法犯罪向预防违法犯罪转变。可以结合新区流动人口分布现状和各地域内流动人口的特点，设置符合地域实际的警务室，已经设有警务室的可以优化调整及增加相应的职能。同时，社区警务室应改变以往“坐堂办公”的模式，对筛选出的区域社会治安等问题进行深入调查研究，组织区域内流动人口意见征求活动。此外，还应积极整合社区警务室、社区司法所、社区行政管理机构的职能，在加大对流动人口聚集区安全巡逻频次的同时，通过多种手段解决区域内的流动人口日常纠纷、生活、法制教育等问题，从而确保流动人口违法犯罪预防目标的实现。二是针对治安问题突出和犯罪事件频发的流动人口聚集区域，在建立地域违法犯罪形势分析研判机制的基础上，由党委政府统一协调公检法司等执法机构，在遵循法治原则的基础上进行有针对性的集中整治和开展被破坏的社会环境的矫治工作。例如：沈家门作为全国性渔港，外来流动人口集中，一度黄赌毒等违法犯罪形势异常严峻，舟山普陀警方多次集中警力，对沈家门街道重点区域、问题突出的城中流动人口聚集区进行集中整治，加强对出租房、KTV等娱乐场所、偏僻小旅馆的管理力度，以及加大对黑网吧等的打击力度，使得滋生违法犯罪的土壤不断减少，有效压缩了流动人口的违法犯罪空间。此外，基层法庭、社区检察室和社区司法所也主动出击，发挥各自在犯罪预防、矛盾化解和依法从严从快打击犯罪中的作用，初步形成了流动人口违法犯罪治理和预防的大司法格局。这也有效增加了流动人口聚集区居民对法治的认同感，也积极参与到地域流动人口犯罪预防之中。

（四）以增强居民参与意识为依托，有效提高公共安全感

社区警务和公共服务等的建立和完善是破窗理论实现的物质基础，而社区居民的积极参与和作用的发挥则是破窗理论得以长久实行的灵魂所在。因为，特定区域内存在的违法犯罪问题得到根治后，必须依靠所在区域居民对现有环境的共同维护才能确保正常秩序不被再次破坏。个体的居民作为特定社区组成的最根本单位，只有形成维护区域社会有序环境的共同意识，并在这种意识的连结下积极参与和支持社区环境治理，社区警务、社区检务和相关机构治理和预防违法犯罪的工作才能有效开展。以英国为例，其20世纪90年代在社区参与和授权理念的指引下，建立起的‘守护天使巡逻’、‘邻里守望’等制度，就是全民参与实现区域违法犯罪有效治理的典型。其将社区警务与居民参与融为一个整体，形成了一张监控区域违法犯罪的大网。同时，在这个过程中，居民通过自发形成的各类组织，通过居民相互间提供各类自助服务，有效压缩了违法犯罪滋生的土壤，增进居民自身对违法犯罪的矫治能力。[8]

从舟山群岛新区时代流动人口犯罪控制的需要来看，由于海岛地缘、文化背景、风俗习惯的独特性,以及流动人口在单个岛内相对集中，而在岛外则相对独立的特点。舟山流动人口相对集中的地方，各群体多以血缘、来自地域等为连结点，这在部分别有用心人员的唆使下，容易产生群体性违法犯罪行为。外来流动人口作为服务新区发展的有生力量，应当以新居民等而视之，大力吸收他们参加所在社区各类活动，同时享受对等权益，着重培养他们对新区的认同感和归属感，将预防不良因素滋生始终放在第一位。考虑到新区实际，有必要整合原有分散的社区服务和违法犯罪治理力量，探索在流动人口相对集中的社区成立以管控外来人口为主的社区综合执法服务中心，将相关基层行政部门和政法部门的力量整合到一起，促进相关工作有效开展。同时，也可以将对外来流动人口的服务纳入网格化管理，各地域内的党政组织、工青妇等职能部门依托上述创新的管理方式，探索将流动人口服务纳入制度化和有针对性的程序之中。此外，政府还要加强就业帮扶、权益保护、教育卫生等与外来流动人口基本权力息息相关的公共服务职能的延伸，实现流动人口自我管理在聚集区域内的整合和完善。[9]还可以考虑在流动人口相对集中区域，组织流动人口和本地居民共同成立“平安服务队”，接受所在社区警务室的指导和管理，辅助社区民警开展宣传、帮扶及治安巡逻工作，减少流动人口违法犯罪情况的发生。这些柔性管理方式，能够减少外来流动人口与本地人口间的地域壁垒和隔阂，增强外来流动人口的身份归属感和维护居住区域良好社会环境的参与意识，从而有效消除流动人口相对集中区域可能引发违法犯罪的“破窗”现象。

[1]岳德亮.浙江：外来人口逐步回流导致常住人口增速趋缓[EB/OL].(2013-01-27).http://news.zj.com/detail/1434615.shtml.

[2]2012年舟山市人口发展报告出炉[EB/OL].(2013-05-15).http://dhnews.zjol.com.cn/dhnews/system/2013/05/15/016433813.shtml.

[3]朱兴祥,张峰.论“破窗理论”与流动人口犯罪控制[J].公安学刊，2011(6):73-76.

[4]李本森.破窗理论与美国的犯罪控制[J].中国社会科学,2010(5):154-164.

[5]林虹萍,周优育.基于“破窗理论”对暴力袭警频发的社会心理学思考[J].江西公安专科学校学报,2009(7):66-69.

[6]李本森.破窗理论与美国的犯罪控制[J].中国社会科学,2010(5):154-164.

[7]朱兴祥,张峰.论“破窗理论”与流动人口犯罪控制[J].公安学刊，2011(6)：73-76.

[8]情景预防措施—英国社区预防青少年犯罪的模式与理念之二[EB/OL].(2009-06-05).http://youth.cnhubei.com/2009-06/05/cms192223article.shtml.

[9]张爱琴.积极推行流动人口基本公共服务均等化努力促进人口问题统筹解决[EB/OL].(2012-10-19).http://www.docin.com/p-501768317.html.