对“普九”化债过程中职务犯罪的调研与思考

顾家龙 肖辉 周勤国

一、“普九”化债中职务犯罪的特点

襄阳市下辖南漳、保康、谷城三县，枣阳、宜城、老河口三市，襄州、襄城、樊城三个城区，另外还有国家级的高新技术开发区。随着农村税费改革基本完成，过去多年长期积累的农村“普九”债务成为农村中小学和县乡政府的沉重包袱，直接影响到农村义务教育经费保障机制的正常运行。近年来，该市各级政府一直着力“普九”债务化解工作，2005年市政府采取“以奖代补”的方式，化解“普九”债务1300多万元。2007年，国务院办公厅转发了《国务院农村综合改革工作小组关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作意见的通知》（国办发[2007]70号），湖北省为第一批试点省，文件规定从2007年12月起，用2年时间，基本完成“普九”债务化解工作，同时建立起制止发生新的农村义务教育债务的稳定机制。

伴随“普九”化债工作的进行，由襄阳市人民检察院精心组织部署的查处教育系统“普九”债务化解职务犯罪专项行动也在全域展开。截至目前，已立案查处涉嫌职务犯罪的案件14件14人，案涉保康、谷城、宜城、襄城4个县（市）区。通过案件分析，此类案件有如下六个方面的特点。

1.犯罪主体集中。由于教育系统教师多，管理人员少，而人、财、物的管理权又多集中在管理层，因而管理人员是教育系统内职务犯罪的“高危”群体。在所办的案件中，学校校长5人、副校长3人、总务主任1人、出纳2人、会计3人。他们年龄最轻的36岁，最长者56岁，文化程度均为大专以上，其中硕士研究生1人，本科7人，且大都为中共党员。

2.共同犯罪居多。在查处的案件中，有4件4人涉嫌共同犯罪。犯罪嫌疑人与利益相关人相互勾结，共建攻守同盟。一是学校主要领导之间相互串通，事先商量并达成一致意见；二是学校领导同有关人员、行贿人员等学校外部人员相互勾结，共同谋划。例如襄城区院在办理欧庙镇康田小学代某、张某贪污“普九”化债款一案中，办案人员通过审查，发现该校申报的债权人只有学校校长代某和财务人员张某两人，通过分析债权人的身份，认为其中可能存在虚报债务嫌疑。因为“普九”化债有较为严格的审定程序，若要虚报就必须伪造相应的账册和凭证，故办案人员重点围绕反映债务的账册、记账凭证的真实性进行审查。财务人员张某解释学校欠其和校长的债务是因为替学校垫付工程老板杜某维修校舍的工程款，在审查杜某领取工程款的领条时，发现该领条上的笔迹系张某本人的笔迹，同时涉及该笔支出的账页有添加改动的痕迹，及时找到杜某核实了该领条系伪造，从而迫使张某交代了其伙同校长代某伪造个人债权，采取虚增债务的方式骗取国家专项资金5.18万元予以私分的犯罪事实。

3.贿赂犯罪突出。在查处的案件中，有6件6人涉嫌受贿犯罪，涉案金额达32万余元。例如，2012年3月，保康检察机关在对该县农村中小学“普九”债务进行核查时，发现两峪乡中心学校校长晏某和该校总务主任兼主管会计宋某，有共同贪污、受贿的重大嫌疑，遂立案侦查。经侦查表明，自2009年到2012年，晏某、宋某二人相互勾结，利用职务上的便利，在“普九”化债中弄虚作假，贪污公款；在学校工程建设方面，为他人谋利益，收受现金。其中，晏某参与贪污四次，共计2万余元，个人实得1万余元，受贿八次，共计2万余元；宋某参与贪污四次，共计两万余元，个人实得1万余元，受贿四次，共计1万元。案发后晏某、宋某两人所得赃款9万余元已全部追缴并上缴国库。

4.手段较为隐蔽。检察机关办案发现，在“普九”化债中，犯罪嫌疑人往往将通过虚列工程合同或工程项目，增加应付款等隐蔽方式套取的资金上财务账，或搁置账外，脱离管控，使账面上“天衣无缝”。与此同时，“借条”成为贪污贿赂的重要隐蔽手段之一。如，保康县歇马镇中心学校校长余某在与建筑工程商龚某共同虚列套取“普九”化债专项资金的过程中，通过龚某将资金套出，而龚某没有将套取的10万元交给学校，只是在给学校会计打了一张“借条”后，用于自己从事的经营活动中。再如，2009年2月18日，时任宜城市流水镇讴乐初级中学出纳的犯罪嫌疑人朱某，将该校依其名义申报的学生宿舍楼改造“普九”化解债务款约1.5万元占为己有，用于考驾驶证、买田及其他个人消费。

5.案情错综复杂。这批职务犯罪案件，显示出三个明显的特点：一是贪污犯罪与受贿犯罪并存，其中以受贿犯罪占多。二是犯罪人员相互勾结，一方面学校内部人员尤其是管理层往往存在事先密谋、串通的情况，另一方面学校内部人员与外部人员相互勾结，即同债权人密切联系，共同谋划，通过给债权人一定好处，虚设合同套取现金，债权人实际未领到钱，却仍给学校打收条，双方达成攻守同盟，增加了办案难度。三是所办案件主要发生在学校工程建设、争取国家专项资金领域，犯罪嫌疑人作案时间长，贪污受贿次数频繁，但单笔作案数额不大，少则500元，至多1万元，犯罪总金额也相对不大，没有超过10万元以上的案件。

6.社会影响恶劣。调查表明，近年来，教育系统职务犯罪不仅案发频繁，且呈现高发趋势，就整个襄阳市看，有三个明显特征。一是农村发案高于城区发案。襄州、樊城、襄城三个城区，只有襄城发案一件。二是经济欠发达地区高于经济发达地区。枣阳、宜城、老河口三个县级市在襄阳市属于经济相对发达地区，只有宜城发案两件。三是贫困山区农村高于一般农村和城区。保康、谷城、南漳三县俱属国家级贫困山区县，也是全国秦巴山区扶贫开发重点县份，恰恰也是“普九”职务犯罪的“高发”县。在查处的案件中，半数以上集中在保康、谷城。所有这些涉及“普九”化债职务犯罪案件的发生，其社会危害之大、影响之恶劣显而易见。其一，因职务犯罪而“牺牲”了一批干部，这些人员或因贪污、受贿而涉法，或因违规违纪而受到党纪政纪处理，不仅直接玷污了教育、学校这块圣洁“净土”和教师教书育人、为人师表的崇高社会形象，也对广大青少年学生的健康成长产生了严重的负面影响。其二，因债权人的合法权益得不到有效保障，即诱发了上访，甚至越级上访等现象的发生，严重影响了农村社会的稳定与和谐发展。其三，职务犯罪还严重破坏了党和政府惠农政策的实施，造成了政府公信力在农民群体中的下降，使得干群关系紧张，社会矛盾激化，为推动科学发展、跨越式发展，加快全面建成小康社会进程埋下了隐患。

二、“普九”化债中职务犯罪产生的主要原因

1.思想教育缺位。一方面，当前，各中小学都面临巨大的升学压力，不少学校只片面地重视对教师业务能力的培训和教学质量的提升，而相对忽视了对教师尤其是学校管理层的思想政治教育。另一方面，随着社会经济快速发展，教职人员收入增长速度不及许多行业，收入分配差异凸现，直接刺激了部分教职人员。在这样的时代背景下，加之社会上拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想的侵蚀，致使少数教职员工尤其是学校管理层，逐渐丧失了抗腐防变的能力，经受不住物质利益诱惑，最终走向犯罪道路。

2.利益驱动影响。目前，国家对教育领域的重视程度高，投资力度大，学校各项建设如火如荼，因此，一些人将目光投向了书声琅琅的校园。在学校里承包一些工程，基本上都是稳赚不赔的生意，有的甚至是“暴利”，如某中学教学楼层面防水工程，工程造价大约九万元，而成本却只有四万元。于是一些建筑工头在巨大利益的驱使下，往往采用贿赂手段来保证其能够顺利获得工程项目的承建资格。部分学校领导在管理学校的过程中与他们多次、长期的接触后，放松了戒备，将利用职权收受贿赂为自己捞取好处的行为看成了一种“合法”惯例、一种“应当”行为，进而物质抑制了党性，“金钱”激活了贪欲。

3.市场竞争机制缺失。虽然改革开放进行了三十多年，但是我国市场经济制度仍然不健全，公平有序的市场竞争机制尚未形成。各教育部门、单位在参与经济活动中，遵循市场竞争机制的意识缺失，认为公开招投标的方式不够便捷，仍以照顾关系为主，在商谈签订基建工程及采购电教设备等类合同的过程中，喜好幕后操作，存在侥幸心理。导致了商家敢于明目张胆地采取感谢费、劳务费、回扣等手段，拉拢诱惑管理层，不仅严重违背了公开、公平、公正和有序竞争的市场经济参与原则，而且也诱发了职务犯罪。

4.权力过于集中。一方面，学校管理层，特别是“一把手”对人、财、物的管理决策权力较大，成为不法者重金贿赂的对象；另一方面，在学校内部财务管理混乱，工作流程简单，校务不公开，管理不到位，财务不受监管，作案后不易被发现，使少数犯罪分子有空可钻。如某乡中心学校校长年底要去“走动”一下，需要1万元，校总务主任接到指示后便心照不宣地先将现金准备好，然后联系分校小学以拨付工程款名义将账做平。特别是在乡镇基层学校的人事管理方面，“一把手”在提拔用人时往往看该人是否听自己的话，是否按自己的意志办事，而不是按照规范的人事考核标准程序定升降，下属也是看“一把手”的脸色办事，从而导致少数学校领导的权力极度膨胀，一手遮天，目无法纪，最终成为犯罪嫌疑人落入“法网”。

5.监督制约乏力。一是民主机制不健全，对于涉及学校建设管理和师生利益的重大事项，往往校长、副校长、总务主任、会计和出纳几人商量后便做出决定，教职人员只有服从权，没有参与权。二是信息公开工作落实不到位，党务公开、政务公开、校务公开、财务公开等重要信息工作只有计划没有实施，只有制度没有记录，群众的知情权得不到有效保障。三是交流轮岗制度不完善，比如某县地处山区，部分中小学校地处偏远，交通不便，条件艰苦，人员流动性小，很多人不愿到偏远艰苦的地方任职，这使得部分中小学校的领导班子成员长期稳定，形成了封闭的利益“小团体”，一人得利，他人有份，学校逐渐变成了少数人的“银行”，内部监督成为了“纸上谈兵”。四是外部监督不力，即上级教育部门、审计部门、纪检部门等相关部门的监督鞭长莫及，使得对学校领导的权力约束形成“真空”。如在“普九”化债过程中，某市财政部门和教育部门，要求各学校多虚报债务以争取资金缓解各学校的经费紧张问题，审计部门则一路绿灯放行，从而让少数不法分子有了可趁之机。

三、对“普九”化债中预防职务犯罪的对策建议

襄阳市“普九”化债工作已圆满结束。在这样的基础上，结合检察机关办案后的反思，当前和今后一个时期，我们认为，可采取如下对策建议，来预防相关系统领域的职务犯罪。

1.加强思想政治教育，建设一支高素质的教师队伍。要进一步加强学校特别是领导班子、党员干部和广大教师职工的核心价值观教育、职业道德教育、党风廉政教育和法制教育。通过教育，引导全体教师职工更加坚定政治立场，确立先进理想信仰，不断增强大局意识、廉政意识、法制意识，牢固树立正确的人生观、世界观和价值观，促进党员干部率先垂范，廉洁自律，将“以廉为荣、以贪为耻”的思想理念转化为个人行为的自觉实践。努力创建一支立场坚定、管理规范、素养高尚、纪律严明、敬业奉献的教职队伍。通过营造风清气正的校园环境，维护教育系统良好的社会声誉。

2.加强内控制度建设，规避财务管理关口环节的腐败风险。要紧密结合《教育法》、《会计法》、《中小学财务制度》等法律法规和规章制度的贯彻实施，进一步深化和规范学校财务管理。一是坚持农村中小学财务统一集中核算制度，实行“校账局管”，同时严格执行“收支两条线”，以从教育内部源头、最大限度地减少违纪违规问题和腐败问题的发生概率。二是不断完善教育规划和财政投资的绩效评估机制，大力提高教育资源存量和增量配置的效率，以避免对有限的教育资源造成浪费。三是突出学校内部控制制度建设的重点：实行会计、出纳岗位分设，账、钱分管；实行财务内部联签制度；实行重大经济支出的集体决定和公示制度，以增加财务管理透明度。四是加大财务监管力度，各项财务管理制度一旦建立健全，不能形同虚设，要坚持制度落实到位，常态性检查监管到位，发现问题督促整改到位，切实做到事前监督防患于未然，事中监督防止错弊，事后监督查漏补缺。通过堵塞财务管理漏洞，竭力将“钱”上的腐败风险扼死于襁褓和摇篮。

3.健全完善外部监督制约机制，形成整体联动的社会大预防格局。预防教育领域职务犯罪是一项系统工程。如果仅靠教育部门自身力量很难奏效，必须创新思维，借助外力，争取社会各方面的监督支持。要建立完善由检察机关牵头，吸纳教育、纪检、审计、财政、公安、法院、司法、宣传等各部门参与的预防学校职务犯罪联席会议制度，明确相关部门职责，确定一定时期内的工作重点，共商预防职务犯罪对策，发现隐患，限期整改。教育部门要与新闻媒体密切配合，加强预防教育领域职务犯罪工作的宣传，营造良好的社会预防氛围。检察机关要利用查办的典型案件，采取法制进校园、定期举办法律讲座、制发检察建议、设立宣传专栏等多种群众喜闻乐见、易于接受的形式，以案释法，由法及理，不断增强教职人员抵御腐朽思想侵蚀的能力，切实做到廉洁奉公、依法办事。与此同时，纪检监察、财政、审计、政法等部门应主动介入并加大协调力度，对涉及教育领域的违法违规行为，发挥各自职能优势，综合运用经济、行政及法律等多种手段，多管齐下，严肃查处。通过联动共振，齐抓共管，形成预防合力，构筑防腐壁垒。

4.强化权力运行监督，防止公权私用和权力滥用。一是完善人事管理制度，慎重选用教育领导岗位人员，从政治素质、法律水平、工作能力诸方面严格要求，做到德才并重，以德为先，严把干部质量关，降低教育行政管理过程中重要岗位和重要环节的腐败风险。二是完善领导岗位轮岗易职制度，加强各个学校间主要领导和班子成员的调动交流，避免领导班子成员长期固定不变，杜绝拉帮结派的“小团体”现象发生，增强学校活力，减少职务犯罪发生的诱因。三是健全议事决策制度，对于较大的项目工程和涉及师生切身利益的事项，应由学校领导班子与教师代表共同商议决定，防止少数人利用职权谋取不正当利益。四是在校务管理上，统一建立政务校务公开制度，充分贯彻民主集中制，自觉接受群众的监督。五是推行党风廉政和预防职务犯罪目标责任考核，建立学校领导廉政档案，开展廉政双向承诺，确保预防职务犯罪工作的规范有效。

5.积极探索制止发生新债机制，铲除职务犯罪的滋生土壤。实践证明，“普九”债务产生的核心原因是经费不足，而乱收费恰恰是产生职务犯罪的直接诱因。自2008年开始，湖北省物价厅、财政厅、教育厅联合发文，明确规定农村中小学不再收取任何费用。从这个角度讲，当经过“普九”化债解决旧债务之后，积极探索制止发生新债的机制、路径和办法，就显得尤为重要。有鉴于此，我们认为，为全面控制农村义务教育新增债务，县级政府应制定出台《制止农村义务教育阶段中小学新债管理办法》，将制止农村义务教育新债纳入制度化管理轨道。一是扎实推进农村义务教育经费保障机制改革。将农村义务教育全额纳入财政保障范围，对涉及农村义务教育的建设项目，由县级政府通盘考虑，量力而行、统筹安排，用财政性资金解决，不留缺口。二是规范学校建设管理。对农村义务教育项目建设、资金来源、项目申报、责任追究等予以明确界定，凡发生新债的乡镇和学校，严格追究乡镇党政主要负责人及校长的责任，在新债务没有化解前，乡镇党政“一把手”和校长不得提拔重用，不得异地任职，甚至撤销领导职务。三是切实加强学校各项预算支出管理。对超标准、超预算和没有资金保障的建设项目与投资不予批准，严格控制学校公用经费支出，严禁将教育经费挪作他用，严禁超标准发放教职工津贴。通过以上举措的落实，阻断职务犯罪的生存空间，从根本上做到预防。