监察博弈视角下的海关执法内控机制优化

陈继耿

国内外的理论和实践证明，内部控制能起到防控风险和有效监督的作用。海关的内控实践也表明，内控机制是优化海关监管和服务的重要保证。但如何优化内控机制，合理配置人、财、物、科技等资源，有效控制内控成本，提高海关执法整体效能，以合理的行政成本达到最佳的风险控制效果，这个课题目前仍未得到很好解决。监察博弈是一种委托——代理模型，反映博弈局势中一方具有控制和监督另一方的权力优势。笔者从监察博弈视角出发，对海关执法内控机制进行思考。

一、海关执法内控机制的监察博弈分析

监察博弈是一种委托——代理的非合作博弈模型，主要应用于犯罪预防和工人激励。

（一）监察博弈模型

假设代理人为委托人工作，其工作态度有两个策略可供选择：工作（W）与偷懒（S）。倘若工作将使代理人花费g，并理所当然地获得委托人付给他的工资w（w＞g）。

委托人在监督方面也有两个可供选择的策略：监察（I）与不监察（NI）。如果委托人监察需要费用h，以此为代价换得代理人是否偷懒的信息。一旦发现代理人偷懒，则扣除工资作为惩罚，若代理人努力工作而不偷懒，则将为委托人增加价值v的财产。监察博弈模型如表1所示：

表1 监察博弈模型

在监察博弈中没有纯策略①纯策略，简单理解就是固定选择某种策略。的纳什均衡②纳什均衡（Nash Equilibrium），是指在一组策略组合中，所有的参与人面临同样的一种情况，当其他人不改变策略时，他此时的策略是最好的。。当委托人不监察时，代理人偷懒是其利益最大化的选择，这时候又要求委托人选择监察；当委托人选择监察，则代理人工作是明智的选择，这就意味着委托人不监察更好。因此，委托人在均衡中必须采用随机化的一种混合策略③混合策略，与纯策略相对，是参与人以一定的概率选择决策方式。。同理，代理人的策略也必须随机化。

（二）海关监察博弈模型

海关是国家行政机关，海关与其工作人员可以看作是委托——代理关系，因此可以建立一个监察博弈模型来分析海关与其工作人员的关系。

假设现场关员遵章作业的正常收益为w，主要是指工资和福利待遇；现场关员违章作业没有被查处时获得的额外效用为w2，主要为获取非法所得；被查处的惩罚为w1，主要包括经济、精神以及发展前途方面的惩罚，当然非法所得也将被没收；海关为国家增加的正常收益为v；海关付出的监督成本（包括人员和资源的投入，以及由此导致人际关系紧张、部门间和谐度下降等）为h；由于现场关员违章作业并成功逃脱海关监察而对海关产生的负面效用为⊿2；因为海关查处内部违章作业而产生内部震慑作用和社会正面影响的效用为⊿1。假设现场关员违章作业的概率为x（0＜x＜1），海关系统监察的概率为y（0＜y＜1），则海关与现场关员的监察博弈模型如表2：

表2 海关监察博弈模型

（三）海关监察部门和关员在博弈中的策略分析

当现场关员都是遵章作业的时候，海关选择不监察，这是右下角（遵章作业，不监察）的策略组合；现场关员发现海关不监察的时候，由于有非法收益w2的诱惑，部分关员逐渐开始违章作业，博弈策略组合由右下角向右上角（违章作业，不监察）转移；当现场关员违章作业越来越严重的时候，国家蒙受巨大损失，海关作为国家执法机构，需要开始加大监察力度，博弈策略组合由右上角向左上角（违章作业，监察）转移；现场关员发现海关选择监察策略时，又开始遵章作业，策略组合从左上角向左下角（遵章作业，监察）转移。在理想模型下，博弈策略组合的变化呈逆时针变化。

由此可以得到结论：海关内控的监察博弈属于动态的重复博弈，不存在纯策略纳什均衡。

同时，博弈的信息结构为不对称信息博弈，具有不完全信息的参与人是海关方面。这是因为海关通常会加大内控监察工作的宣传力度，因此现场关员比较了解监察部门的信息，包括监察内控的措施和处罚力度等。相反，监察部门对现场关员信息的了解是缺乏的。主要原因有：一是信息的获取需要成本，要掌握海关内部工作情况必须花费大量的人力、物力和财力；二是腐败分子刻意隐瞒违法犯罪的行为，给监察内控机构获取正确信息增加了难度；三是监察内控的手段尚未达到真正的 “耳聪目明”。

（四）四种策略组合发生的历史实践

四种策略组合的博弈模型，在中国海关发展过程都曾经发生过。

第一阶段，建国之后一直到改革开放前为 “遵章作业，不监察”。此时人心淳朴，而且国家对外贸易量很小，海关的权力并不大，现场关员想以权谋私也不太可能，因此在这个阶段中，现场关员遵章作业，海关系统不监察，这是博弈中最理想的状态，但这种状态极不稳定，一旦外界条件有所改变，其均衡态势立即被打破。

第二阶段，改革开放到上世纪90年代为 “违章作业，不监察”。随着改革开放的逐渐深入，国家外贸经济飞速发展，海关的作用越来越大，海关人员的权力越来越大，贪污腐败的腐朽思想也随之产生，部分现场关员抵御不住利益的诱惑，开始违章作业，而此时海关系统监察力度不大，导致海关系统走私放私的现象日趋严重，这是中国海关历史上最为腐败的时期，也是中国海关形象最差的时候。

第三阶段，从1997年开始至新世纪初为 “违章作业，监察”。以湛江海关案和厦门远华案为标志，海关系统加大监察力度，查处了多宗大案要案，一大批海关中高层领导干部纷纷落马，在海关内形成强烈的震慑作用，在社会上也起到很大的正面影响。应该说，从这个时候开始，海关开始重塑形象，海关的执法水平也不断发展。

第四阶段，新世纪初至今为 “遵章作业，监察”。目前，海关系统的廉政程度有了很大的提高，虽然违章作业情事还时有发生，但绝大部分现场关员都是遵章作业。

从海关反腐败的进程上来看，内控力度经历了从小到大的过程，从过松逐渐变严，目前在一些环节和过程已经有些过严的倾向，但力度仍然在继续加大。

二、监察博弈视角下的海关内控机制困境分析

海关的内控工作，为提升海关管理水平，规范业务运行，遏制执法腐败，做出了积极贡献。但海关目前仍然存在多头管理、职能重复，思路不清、监控不准，配合不紧，外行监督内行等诸多问题，这些问题既造成人力、物力的浪费，也使防控风险的有效性大打折扣，甚至还导致业务现场人员产生干多错多的思想而消极怠工，从而降低了对外监管的效率。本文基于监察博弈从源头分析海关内控工作问题的成因。

（一）非合作博弈关系导致现场关员对内控工作存在抵制心理

监察博弈模型是一个严格的非合作博弈模型，从而导致博弈双方的对立关系，也使现场关员对内控工作产生不支持甚至抵制的心理。因此，对内控工作的认同感和支持力度最高的是内控管理部门，其次是职能管理部门，最低的是现场业务部门。而在现场业务部门中，审单、通关、统计、关税等单证数据管理较多的部门认同度最低，目前主要是专门内控部门在推动内控工作，其他部门仅仅满足于应付内控部门布置的规定动作，根据自身实际开展内控的自选动作并不多。

当前海关内控管理工作，在几乎所有的业务流程设定了多个风险环节和内控节点，对操作岗位和人员进行监控，但是同时，现场人员为了避免触发预警监视程序，可能需要作一些形式上的操作，这就增加了现场的工作量，另外现场科室需要定时报送内控的规定项目，这些项目主要由专门内控部门设置，从业务的角度上看，内控部门未必十分熟悉现场的各项操作流程，因此就出现了很多针对性不强的项目，加重了业务现场的负担。

（二）博弈信息结构的不对称性为腐败渎职行为提供条件

从上文分析可知，海关内控监察博弈的信息结构属于不对称信息博弈，海关系统及其监察内控部门属于具有不完全信息的参与人。

海关监察博弈的信息不对称性，一方面监察内控部门难以发现腐败渎职行为，为腐败渎职行为提供条件，另一方面监察内控部门始终对现场关员存有戒心，认为受控人员怀有权力腐败动机的先验认识，无意中提高了博弈的成本。

目前，海关内控信息的获取主要依靠科技手段。当前海关专门内控平台——HL2008应用面广，2011年的普及率达到21.9%，人均使用率23.5次/月，成效很显著，发现异常数据，核查问题，补税追税，处理内部人员也很多。但是，系统使用的含金量还有待提高。比如核查的问题里面，执法情况正常的占据绝大多数。批评教育或组织处理达到5860人次，却仅有10人受到纪律处分，可以看出发现的问题大都比较轻微。取得的成效大多是完善制度、移交线索等含金量较低的情况，虽然也有追补税的成效，但事实上此类问题一般在各业务系统都能发现。

同时，系统主要应用于处置核查问题，未能分析查找深层次原因，通过制定和完善规章制度，从根本上解决制度机制问题。

（三）内控的成本效益关系导致难以把握内控与监管的最佳结合点

内部控制的成本包括两方面：一是内部控制自身的成本，内部控制是新增的制度，其建立和实施需要耗费一定的人力、物力和财力；二是内部控制实施过程中的机会成本，内部控制的制衡性容易导致限制和约束过多而抑制行政效率。

海关内控的目标不仅是廉洁度，而且还应考虑监管的有效性。适度的控制和监督，对提高受控人员的工作效率很有帮助，但不是无限度的，当内控的投入以及过程的成本高于产出的效用，此时的内控只能是适得其反的，不仅不能提高工作效率，而且还挫伤受控人员的工作积极性，反而影响对外监管的效果。

而且，各种业务环节的内控力度并不均匀，通关、审单和关税等环节，由于报关单数据比较完备，内控系统经常能够发现异常，但这些异常大多并非真正的问题，通关现场人员为了应付各种核查而不堪重负。查验和稽查等监管风险较为突出的外勤作业环节，由于游离于数据系统外，内控的有效性不足，内控的力度也偏弱。因此，如何提高内控的效益，既保持执法廉洁，又加强监管，是当前海关内控工作面临的一大难题。

监察博弈的分析说明，内控机制的有效安排取决于监察概率、处罚程度和现场人员的监管效用。对违章行为的打击力度可以认为是监察概率与处罚程度的乘积，这个乘积应该保持在一定的范围内，乘积过低表明打击不力，人员的执法和廉政风险必然升高；乘积过高则表明内控投入过大，既浪费人力物力，甚至还挫伤现场关员的积极性，从而导致海关对进出口的监管不力。也就是说，有效合理的内控机制实际上是查处概率和处罚程度的协调。

但是实际上海关执法内控监察博弈支付函数的计算极其复杂，一方面是监察概率、处罚程度和现场人员的监管效用等参数难以量化，另一方面是监察环境不断变化而且人为干预影响显著，这就导致了风险内控力度的最优点难以计算。

（四）“经济人”假设导致内控强调刚性手段而缺乏柔性手段

管理学对人性假设的理论包括 “经济人”、“社会人”、“自我实现人”和 “复杂人”等四种观点。“经济人”假设 “人的本性是懒惰的，必须加以鞭策；人的行为动机是为了最大限度地满足自我的经济利益，工作只是为了获得经济报酬。”①竺乾威：《公共行政学（第三版）》，复旦大学出版社2008年版，第149-152页。对应的管理理论为 “X”理论，认为大多数人都不能克制感情，难以做到自我约束，自我激励。

当前海关内控工作之中，侧重于采用制度和计算机系统等技术性要素，这些要素都属于刚性手段，而缺少运用柔性手段树立起广大执法人员的自我控制与约束力，没有刚柔并济地把人、制度和操作系统等手段有机结合。制度的执行者是人，因此内控的最终落脚点必然表现在人的行为上。刚性手段是基于把执法关员的 “经济人”假设。很明显，“经济人”假设和 “X”理论没有设法理解人的不同需求选择，所以难以做到有效监控。

实际上应该把执法人员假设为 “社会人”和 “自我实现人”以及更进一步的 “复杂人”。“社会人”假设认为，人不是机器和动物，是有思想、有感情、有人格的，“金钱和物质虽然能刺激其积极性，但是人的最大需求是社会需求，只有满足他的社会需求时，工作的积极性才能得到充分的发挥。社会需求不仅仅包括物质享受，更重要的、更具决定性意义的是良好的人际关系、和谐的群体氛围。”②同上。由此可见，过于刚性的内控机制，必将损害内控对象的心理需求，进而损害系统的人际关系，破坏和谐的组织氛围，导致工作效率下降等一系列问题。由于各自立场不同，内控部门往往需要 “鸡蛋里挑骨头”，不放过任何风险隐患，在工作中也多采用硬性手段；受控人员很多时候则认为内控部门不熟悉业务，不了解实际情况，内控是给他们制造难题，并没有什么实际效果。

三、优化海关内控机制的思路和对策

“内部控制产生的本源就是委托——代理问题，需要解决的核心问题就是信息不对称（包括逆向选择和道德风险）。”③池国华：《内部控制学》，北京大学出版社2010年版，第55页。

上文博弈分析证明，站在海关的角度，最优策略组合是（遵章作业，不监督），但惨痛的历史教训表明，失去监督的执法行为是不可能做到清正廉洁的。海关系统及其监察部门只能选择次优策略组合（违章作业，监督），但完全监督是做不到的，也没有必要。正确的做法是选择合适的监察概率y，在努力提高查处率的同时降低监察成本h。

结合海关内控机制在监察博弈中的困境分析，可以得出优化海关内控机制的思路：从博弈环境着手，协调非合作博弈关系，解决博弈双方的信息不对称问题，提高博弈总收益。

具体来说，就是要将海关内控工作由分散管理逐渐向系统全面的综合治理转变，形成系统建设、资源支持、制度保障和文化推进的合力，在内控实施过程中强调系统关联和综合平衡，以系统和全局为着眼点，改变内控部门之间割裂的缺陷，调和内控部门与受控人员之间的矛盾，重点提高整体效用，通过整合资源、全面分析和综合治理达到整体优化的效果，建设一个具备系统全面、全过程和全员参与的海关内控管理机制。

（一）注重行政心理建设，协调非合作博弈关系问题

建设良好的组织和个人行政心理，充分调动关员的积极性，增强内控意识，自觉遵守制度，主动接受监督，形成和谐的内控氛围，将内控工作由被动应付转变到主动自觉，提高海关内控的软实力，从而实现海关特别是现场业务部门自我评价与控制。

1.建设优秀海关文化，营造良好内控环境。

内控环境是内部控制的基础要素，直接影响着内部控制的价值观念、风险偏好、组织形式和管理风格。因此，优化海关内控机制，首先就是要营造良好的内控环境。海关文化包括价值观、社会责任感、风险意识和法制意识等，在内控机制中起关键性作用。因此，营造良好的内控环境，关键在于塑造优秀的海关文化。

一是探索海关内控文化长效机制，将内控建设视为廉政文化建设的一部分，纳入到 “文化兴关”活动中；二是在广大关员中树立正确的海关价值理念，弘扬 “忠诚公正、兴关强国”的海关精神，树立高度的海关职业伦理；三是结合廉政教育活动，以现场执法人员为重点，开展行政伦理和从政道德教育，加强政治品质和道德品行教育。

2.协调内控产生的矛盾，提高内控的心理认同度。

逐步建立内控教育长效机制，增强广大关员的内控意识，树立正确的内控工作动机，由被动应付转变到主动控制，把思想统一到海关总署的内控目标和决策部署上，力求使海关工作人员在作业的每一个环节、每一项业务都能自觉改进工作质量、提高执法效能，最大限度发挥内控管理的作用。

对执法部门和广大关员，重在培养作为被监督者的自觉意识，防止出现抵触情绪，通过宣传教育使他们认识到，实施内控不是对被监督者的不信任，更不是为了打击现场执法人员，而是对执法人员的关心与爱护，严管才能厚爱，内控工作将最终惠及被监督者自身。

3.有效运用考评手段，加大内控工作推动力度。

建立健全对内控运行情况和结果的分析评估、纠错问责和激励机制。完善内控机制考评制度，既要奖励推动内控工作的人员，又要建立在内控工作中对违纪违法案件的自查奖励制度，奖励主动发现并坚决查处违纪违法案件的部门和个人。

（二）把握成本效益原则，提高海关博弈收益

“成本效益原则要求实施内部控制应当权衡成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。成本效益原则有两个要义：一是努力降低内部控制的成本，即在保证内部控制制度有效性的前提下，尽量精简机构和人员，改进控制方法和手段，减少过于繁琐的程序和手续，避免重复劳动，提高工作效率，节约成本；二是合理确定内部控制带来的经济利益。”①方红星、池国华：《内部控制》，东北财经大学出版社2011年版，第29页。

1.打造现场自控、职能监控、专门监督 “Y型结构”体系。

基层海关的业务科室设立业务内控岗，人员较多的主要业务科室如通关科和查验科设立专职内控岗位，人员较少的科室则设置兼职内控岗位。在执法一线上，逐渐将执行控制节点融入到作业系统中，在执法实施过程中实现内控工作的直接性和实时性。职能部门业务监控职能处室设置内控部门，在自身管辖的业务范围内对基层科室进行监控。职能监控应当与本项业务的职能管理相结合，与下级该项业务的执行控制相衔接。依托督察内审、纪检监察等手段，对内控运行整体情况进行的监督和评估。

业务科室、职能处室、专门内控部门三级监控机制的关系成 “Y”型结构，业务科室在下面，职能处室和专门内控部门为两翼，三级监控部门联动配合，形成内控合力。

2.建立风险管理、内控工作双轮驱动的 “双螺旋结构”模式。

针对海关的风险部门和内控部门配合力度不足的情况，黄埔海关首先提出 “双轮驱动”风险防控模式并付诸实践，收到良好的效果。以风险管理和监察内控实现了动态风险防控与静态制度落实 “两手抓”。风险管理侧重执法风险，同时通过发现执法风险，防范执法风险向廉政风险转移，内控工作侧重廉政和管理风险，同时通过查找廉政风险发现执法漏洞。两者通过联动配合，可以在保持内控力量不变的同时，增强内控的有效性。风险管理与内控工作相互交错，相辅相成，形成 “双螺旋”结构。

3.构筑统计分析、风险管理、监察内控 “链式结构”防线。

统计分析部门和风险管理部门在海关内部的定位比较特殊，既属于业务部门，又属于职能部门，为了避免目前的外行监督内行的局面，一定要充分发挥这两个部门的作用，并且利用他们的日常工作，这样才能使内控做到既专业又不加重工作量。

统计分析部门每月都要分析本关区的业务情况，并进行监控预测，因此最容易从宏观上发现异常情况；风险管理部门在日常的风险分析和监控，有利于从业务风险发现廉政风险；而监察内控部门则是内控工作的主管部门。因此，这三个部门应该形成可行的配合方法：统计分析从监控预测中发现异常情况，转交风险管理查找业务风险，再移交监察内控查找廉政风险和制度漏洞。三个部门的配合成链式结构。

4.打造风险监控-处置-反馈-整改 “环形结构”闭合回路。

事件识别、风险评估、风险反应、风险控制四个要素构成风险处置的闭合回路，形成“环形结构”，任何一环的断裂都将导致回路不能闭合。因此在内控管理的处置评估上，要求风险分析、结果处置、考核评估、责任追究、整改处理同步实施，对风险防范的效果进行后续监控，及时整改和优化内控措施，防范同类型的风险，打造风险监控——处置——反馈——整改 “环形结构”闭合回路。

（三）实现智能化内控，改变信息不对称结构

要改变海关内控监察博弈的信息不对称结构，最关键的做法就是运用信息化技术，增强内控工作的科技含量，在不加大受控人员工作量的同时，提高内控的效率，建立 “耳聪目明”内控机制，实现智能化内控。

1.嵌入内控要求，搭建统一的执行内控平台。

在海关主要作业平台H2000系统及其它业务操作系统直接嵌入内控要求，将事后控制逐渐转为事中控制，使内控深度融入作业流程，有效实现风险实时防控，减少因对 “体制内、系统外”风险的人工干预而产生资源浪费。同时建立例外申报制度，严格控制非正常的业务操作。

2.提高使用成效，建设高效的专门内控平台。

继续坚持专门内控平台HL2008系统的使用推广，优化作业模式，审慎设置系统警示提示分类，提高实体性处置成效，过滤形式上的成效，减少内控资源的浪费。

3.基于新系统开发，打造三位一体的内控平台。

在海关综合管理系统（H2010工程）的设计开发中，全面嵌入各项内控制度要求，打造三位一体的内控平台，真正实现业务操作和内控监督一体化。

〔1〕方红星，池国华.内部控制 〔M〕.大连：东北财经大学出版社，2011.

〔2〕池国华.内部控制学 〔M〕.北京：北京大学出版社，2010.

〔3〕张阿玲.防范 “两大风险”背景下的海关内控机制解读 〔J〕.海关研究，2010（1）.

〔4〕杨路明.电子政务（第2版）〔M〕.北京：电子工业出版社，2010.

〔5〕杨国勋.海关科技 〔M〕.北京：中国海关出版社，2007.

〔6〕张维迎.博弈论与信息经济学 〔M〕.上海：上海人民出版社，2004.

〔7〕谢识予.经济博弈论 〔M〕.上海：复旦大学出版社，2008.

〔8〕朱·弗登博格、让·梯若尔.博弈论 〔M〕.姚洋，注释.黄涛，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

〔9〕竺乾威.公共行政学（第三版）〔M〕.上海：复旦大学出版社，2008.