对我国出口加工区整合转型发展的思考

孙 浩

出口加工区是继保税区之后我国批准设立的第二类海关特殊监管区域，是推动我国加工贸易转型升级的重要载体，其设立的目的就是变加工贸易漫山遍野的 “散养”为 “圈养”，以适应加工贸易迅猛发展的新特点，提高加工贸易发展水平，扩大外贸出口。目前，我国共有保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园、保税港区和综合保税区六种不同类型的海关特殊监管区域，它们在吸引外商直接投资、促进地区经济贸易发展方面发挥了重要作用。但是，由于种类较多，不同类型的海关特殊监管区域之间存在分界模糊、功能重叠、政策交叉等问题。为进一步推动海关特殊监管区域科学发展，2012年10月27日国务院颁布了《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》（以下简称《意见》）。该《意见》提出要整合现有的海关特殊监管区域类型，“在基本不突破原规划面积的前提下，逐步将现有出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区及符合条件的保税区整合为综合保税区”，即以后只保留综合保税区和少量的保税区，其它类型的海关特殊监管区域将实现整合转型发展。按照这个发展思路，在全国103个①截止2012年5月，国务院已批准设立六大类海关特殊监管区域共计103个，其中，保税港区14个，综合保税区19个，保税物流园区5个，保税区12个，出口加工区51个，珠澳跨境工业区（珠海园区）1个，中哈霍尔果斯国际边境合作中心（中方配套区）1个。国务院批准设立的六大类海关特殊监管区域中拥有51个席位的出口加工区的整合转型无疑是其焦点所在。

一、我国出口加工区的发展现状

自2000年首批设立15个出口加工区以来，我国出口加工区的数量一直在快速增长，一度超过80个。随着2006年以后部分出口加工区和其他类型特殊监管区域整合转型为保税港区、综合保税区，截止2012年5月，全国共有51个出口加工区。经过十二年的建设与发展，我国出口加工区主要呈现出以下特点：

1.地域布局呈现东部密集扎堆、中西部稀疏发展、部分省份空白的特点

从出口加工区的地理位置来看，分布极不均匀，东部省份设立的出口加工区数目远远大于中西部设立数目的总和，呈现出明显的东部密集扎堆现象。仅江苏省就有13个出口加工区，长三角2省1市有23个。相比之下，中西部发展稀稀疏疏，很多省份如湖南、湖北、内蒙古、河南等只有1个出口加工区，而贵州、宁夏、青海等省还尚未设立出口加工区。

2.开发建设进度参差不齐，开发饱和度小于50%的超过一半

按照2011年12月底的统计数据，在全国51家出口加工区中，除安徽合肥出口加工区（2010年获得审批建设）、江西井冈山出口加工区（2011年获得审批建设）2家尚未完成验收外，其余49家已经验收完毕并投入运营。但是，其中仅9家获得完全开发通过验收，另40家的开发饱和度（即已开发面积占规划面积的比例）情况参差不齐。开发不饱和度（即未开发面积占规划面积的比例）超过40%的有10家，超过50%的有25家。在这25家未开发面积超过规划面积50%的出口加工区中，竟然有4家属于2000年首批设立的15家出口加工区之列，有6家设立于2002年，5家设立于2003年，9家设立于2005年。开发最滞后、已开发规模最小的是于2002年获准设立的江苏泰州出口加工区，该区直到2010年9月20日才通过验收，而且验收面积仅0.6平方公里，尚有1.7平方公里未通过验收，未通过验收面积比例高达96.6%，开发饱和度仅为3.4%。

图1 49家已验收出口加工区尚未完全开发面积的比重分布

无论是从全国整体情况来看，还是从相同地区不同出口加工区来看，我国的出口加工区在早期批准设立的时候圈地现象明显，后期由于在政府支持、企业引入等方面存在巨大的差异、阻力，以致开发建设的规模并不容乐观。

3.产业结构相似，同业化竞争激烈

我国的出口加工区历经发展已经基本形成以电子信息业、高新技术产业为主的产业格局，相互之间的产业结构非常相似。以数量最多的江苏和上海的出口加工区为例，即可窥见一斑。

上海松江出口加工区历经10年的快速发展，已经形成以电子信息产业为主的产业格局；上海青浦出口加工区已基本形成精密机械装备产业、汽车零部件产业、电子信息产业和新材料产业四大主导产业；上海漕河泾出口加工区引进的20家企业主要集中在电子信息制造业、医疗器械制造业领域。

江苏苏州高新区出口加工区已形成以电子产业为主导，精密机械、汽车零部件等多产业并存的格局；无锡出口加工区以集成电路、精密机械制造、现代服务为主导产业，突出IC、IT产业发展；镇江出口加工区、常州出口加工区以光伏产业为龙头；扬州出口加工区已初步形成了以电子和光伏产业为主的特色产业链。

4.发展水平良莠并存，经济指标落差很大

2010年全国出口加工区共实现进出口总额1890.03亿美元，比上年增长31%，规模创历史新高。进出口额居前三位的是江苏昆山出口加工区、上海松江出口加工区、山东烟台出口加工区，分别完成进出口额533.95亿美元、477.96亿美元、202.72亿美元，它们的累计进出口额占全国出口加工区进出口总额64.3%。进出口额居后三位的是江西赣州出口加工区0.035亿美元、福建泉州出口加工区0.214亿美元、云南昆明出口加工区0.223亿美元，它们的累计进出口额0.472亿美元，约占全国出口加工区进出口总额的万分之二。进出口额居前三位是居后三位出口加工区进出口额的2573.86倍，其中居第一位的昆山出口加工区是居末位的赣州出口加工区进出口额的1.54万倍，差距非常悬殊。

图2 2010年全国主要出口加工区进出口份额

2010年全国出口加工区实现工业总产值9530.23亿元，同比增长30.26%。昆山、松江出口加工区工业总产值分别为2881亿元、2408.29亿元，二者之和即超过全部出口加工区工业总产值55%。工业总产值最低的是云南昆明出口加工区，不足120万元，与昆山、松江出口加工区相差5个数量级。

二、我国出口加工区整合转型发展面临的困惑

出口加工区作为一种基本的海关特殊监管区域类型，随着国家领导多次对海关特殊监管区域转型发展的指导，其转型、整合发展已成定势。但是对于51个出口加工区这个庞大、复杂群体的整合转型，是否都需要进行整合转型发展，现阶段已经转型发展的是否成功等问题需要认真地进行分析、思考。

1.是否都进行转型发展或者整合发展

51个出口加工区无论是在开发建设进度上、发展经济效益上，还是在区域分布上都呈现出明显的差距。在海关特殊监管区域整合转型工作的推进下，所面临的困惑首当其冲的就是，是否所有的出口加工区都要转型或者整合发展?是否要淘汰一部分?

按照日本学者藤森英男提出的出口加工区生存周期理论，随着出口加工区生存条件的变化和原定目标的实现，出口加工区存在的必要性自然会起变化，性质也必然会有所改变，出口加工区会经历从诞生、成长、发展，直至衰退、消亡的变化过程，在某种意义上可以称为出口加工区的兴亡周期。①参见藤森英男：《亚洲地区的出口加工区》，中国社会科学出版社1981年版。外部经济形势对出口的影响，出口加工区优惠政策的变化以及生产类型从劳动密集型向技术密集型的转变，国内生产技术水平的提高等，都对出口加工区的生存周期产生重要影响。此外，随着出口加工区设立数量的增加，相互之间同业化竞争也会加速出口加工区的衰落。

目前，受欧美日等主要出口贸易伙伴国经济不振的影响，我国出口贸易出现明显滑落；出口加工区的产业主要集中于电子信息技术产品，同业竞争激烈；国内生产技术、生产水平普遍提高等因素，已令出口加工区处于一个发展的十字路口。因此，对于51个出口加工区是全部保留下来升级到综合保税区，或是与其他类型海关特殊监管区域合并转型，或者是部分已进入到衰退期的需要接受淘汰?如果有所筛选，那些淘汰的出口加工区又何去何从?这些都是在推行海关特殊监管区域科学发展中面临的困惑和必须认真考虑的问题。

2.目前已经整合转型发展的效果是否理想

2005年洋山保税港区的诞生、2006年苏州工业园区综合保税区的诞生，不仅宣告了两种新型的海关特殊监管区域问世，②保税港区和综合保税区在优惠政策、海关监管等方面完全相同，除名称有所差异外，其实质相同。而且它们作为我国目前开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显、国际惯例最接近的海关特殊监管区域，吸引了很多地方政府积极推进当地保税港区或综合保税区的批复建设工作，其中大部分是在整合出口加工区及其他类型海关特殊监管区域的基础上发展而来，譬如，全国首家综合保税区——苏州工业园区综合保税区是将出口加工区AB区和保税物流中心（B）整合在内发展而来；2009年12月经国务院批准设立的江苏昆山综合保税区，是由全国首家封关运作的昆山出口加工区转型而成的综合保税区，是出口加工区转型升级的典范。重庆保税港区、广州保税港区、青岛保税港区、潍坊综合保税区、沈阳综合保税区等也都是在整合出口加工区的基础上设立的。

综合保税区与出口加工区相比，二者的税收政策相同，主要差异在于区域功能上。我国的出口加工区早期的功能非常单一，主要从事保税加工业务。2006年12月首批7家出口加工区获准拓展保税物流等功能业务的试点，区域功能拓展至保税加工、保税物流、研发、检测、维修、售后服务及部分国际贸易功能。而综合保税区具备保税加工、保税物流、货物贸易、服务贸易、展览展示、研发、口岸服务等七大功能，业态更加丰富。

从目前已经由出口加工区转型为综合保税区（保税港区）的发展情况来看，虽然由于正式运作时间偏晚，暂无详细统计数据供比对分析，但是在经营业务范围、产品系列化、研发能力等方面都发生了很大的变化。2009年昆山出口加工区转型升级为昆山综合保税区后，从过去的 “三为主一致力”向 “三并重两致力”转变，即以工业为主向以发展工业和服务业并重转变，以外资为主向以外资和内资并重转变，以外贸出口为主向以出口和内销并重转变，在致力于发展先进制造业的同时，致力于发展现代服务业。一些入驻企业已经从代工向自创品牌发展，从单纯加工制造向研发、销售总部转型，从单一产品向多产品化发展，从低附加值向高附加值转变。2010年，昆山出口加工区实现利润35.32亿元，同比增长29.1%，①昆山综合保税区一期（昆山综合保税区规划面积5.86平方公里，分二期进行规划和组织验收）即是原昆山出口加工区（2.86平方公里）于2010年6月正式挂牌运作，二期基础设施正在紧张建设，因此《中国保税区出口加工区年鉴2011》暂无昆山综合保税区的统计数据，仍只提供昆山出口加工区的统计数据。是实际利润最多的出口加工区。目前昆山综合保税区正努力打造加工制造、保税物流、进出口商品交易三大基地，以及研发实验、服务贸易实验、口岸服务三大平台，积极为各类企业转型升级、做大做强创造良好条件。2011年底，十大总部签约落户开发区，昆山综合保税区进口酒类展示交易中心启动，法国滴金家族法歌酒庄等10大海外酒庄入驻。②昆山综合保税区：功能创新促产业创新，人民网http：//unn.people.com.cn/GB/22220/32721/15961180.html，2011年10月20日。

三、国际上出口加工区的发展经验

国际上出口加工区的类型多样，包括加工出口区、自由工业区、保税工业区、投资促进区、经济技术开发区等，通常以出口加工区为其典型代表。考虑到要与WTO的规定衔接，以及出口加工区在设立国的内销比例增加等因素，1999年世界出口加工区协会（WEPZA）把 “出口加工区”更名为 “经济加工区”。

按照联合国在1985年召开的贸易与发展会议上的说明，世界上第一个出口加工区是1959年在爱尔兰的香农机场建立的，主要是发展旅游服务业。印度紧随其后，1965年在古札拉（Gu-jarat）省的坎德拉设立第一个出口加工区——坎德拉（Kandia）加工区。此后，台湾、韩国、越南、印度尼西亚及中南美洲、非洲的一些落后国家纷纷设立出口加工区。据统计，到2006全球有130多个国家共设立了3500多个出口加工区。经历了半个世界的发展与建设，世界出口加工区呈现以下特点。

1.动态多元，出口加工区内产业不断拓展丰富

从世界范围内出口加工区的发展来看，出口加工区一直处于动态发展变化之中，不断适应设立国经济发展的需要，区域功能从单一向多元化发展，产业从劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变。以香农出口加工区为例，远程喷气飞机的发展使飞机中途在香农机场加油不再成为必然，当地政府为了维持机场已有的就业机会，审时度势地在机场附近开辟一块区域建立了香农出口加工区。在建设初期以加工出口为主，到了1970年代还发展了旅游业、新产品开发技术，并在初期主要提供产品销售、运输和进出口服务的基础上增加了银行和其他专门咨询机构的服务。1980年代中期，又开发了食品加工业，建立了本土高技术公司的创新中心，依托利默里克建立利默里克国家技术园，依靠科技力量的支持，很快实现劳动密集型向技术密集型工业的转变。1990年代后期，香农出口加工区向知识经济型转变。除建立了利默里克国家技术园外，还建立了凯里技术园、提珀雷里技术园、恩尼斯信息时代园和博尔技术中心。2001年与欧洲、北美实现了宽带网络联接，建立起了电子商务环境。为爱尔兰成为世界第一大软件出口国发挥了重要作用。

台湾加工出口区③台湾的出口加工区虽然称作加工出口区，但英文名称仍是export processing zone，实质与我们常说的出口加工区相同。因其成功建设经验成为其他国家和地区学习和效仿的典范，自1966年12月首设高雄加工出口区以来，又新增了台中加工出口区、楠梓加工出口区、中港园区、高雄软件科技园区等共10个加工区。这些加工出口区的产业结构随着经济环境的变化而发生改变。1970年代，先行设立的高雄、台中和楠梓三个加工出口区以劳动密集型产业为主。进入1980年代以后台湾进入了经济发展升级期，加工出口区着力推动新产品研发，提高附加值和国际竞争力。初期劳动力密集加工的洋伞、制鞋等工业自然淘汰，成衣、初级电子装配产品逐渐减少，取而代之的是光学、高科技电子等高附加值、高科技的产品。

2.开放区域，出口加工区围网管理不再唯一

出口加工区作为一个特殊的经济区，为了和国内其它一般区域区别开来实施特殊管理，同时也为了防止走私等违法犯罪行为，管理部门往往通过物理围网的方式将其与外界分割开来。台湾高雄加工出口区周围设有2.5米高的围墙，上面还加了1米高的铁丝网；楠梓加工出口区以花砖建设3米高围墙取代铁丝网，这种物理阻隔的方式在很多国家的出口加工区都被普遍采用。

从管理的角度来看，这种物理分割的方式便于政府提供基础建设、管理服务，易于评估其对区域和国家经济的影响。但是，封闭的区域存在一个非常重大的缺陷，即其影响往往只被局限在区域周边紧邻地区，降低了知识和技术溢出效应。毛里求斯、多米尼加共和国和牙买加出口加工区的成功凸显了区域地理形态多样性的重要性，在他们国内可见开放的出口加工区。毛里求斯和多米尼加共和国也被描述为 “一个大的出口加工区”。许多非洲国家还把这种出口加工区地理位置分散的概念写入了出口加工区法规中，突尼斯长期允许这种区域开放的出口加工区建设实践，多哥和纳米比亚两国也强调出口加工区可以在国内任何地区建立。①Dorsati Madani.A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones，World Bank Policy Research Working Paper No.2238，November 1，1999.

3.灵活经营，出口加工区多样化发展

世界各国出口加工区在设立之初都是完全面向国际市场的，它们将从国外、国内区外采购的原材料、零部件进行加工装配，然后销往国外。由于世界经济形势变化、出口受阻、国家经济政策转变以及内地市场发展壮大等因素，出口加工区内企业开始获准在国内出售一定比例的产品，以替代国外进口产品。多米尼加共和国允许20%的产品进入国内市场，墨西哥允许20-40%的产品在境内销售，巴西Manaus则允许自由地向国内销售产品。②Manuel-Rodriguez.The Manaus Free Zone of Brazil，1996.台湾和南朝鲜的出口加工区向内地出口的产品大部分都是半成品，不会和内地企业发生竞争，而且只能按国际价格出口。

在出口加工区的管理方面，政府也逐渐放手，主要负责在建设初期完善基础设施建设，建立海关等管理机构，在后期的运营管理上则开始允许一些私营企业进行管理，如菲律宾Subic Bay项目、肯尼亚EPZ项目、多米尼加共和国La Romana工业自由区等。

4.转型发展，出口加工区并非终身制

印度是亚洲第一个设立出口加工区的国家，40多年来其出口加工区的发展经历了萌芽期（1964～1985）、发展期（1985～1991）、巩固期（1991～2000）和转型发展期（2000～今）四个阶段，共建立了七个出口加工区。③印度的出口加工区数量有7个、8个、9个不同的说法，以7个居多。本文根据印度官方统计取用7个出口加工区的说法，它们是Madras Export Processing Zone（MEPZ），Cochin Export Processing Zone（CEPZ），Santa Cruz Electronic Export Processing Zone（SEEPZ），Noida Export。Processing Zone（NEPZ），Visakhapatnam Export Processing Zone（VEPZ），Kandla Free Trade Zone（KAFTZ），Falta Export Processing Zone（FEPZ）。在萌芽期阶段，印度两个已设立的出口加工区暴露出基础设施差、优惠范围有限、缺少合适的政策和监管、缺少激励机制等弊端，印度政府成立了三个委员会专门负责研究出口加工区建设方案。由于受到第二次石油价格冲击，印度的出口遭受重创，因此三个委员会提出建立更多的出口加工区提振出口贸易，同时提出促进出口加工区绩效改善的措施，这就是发展期阶段，在此期间成立了五个出口加工区。1991年，印度政府重组了整个出口加工区的框架，出台了更多的财政鼓励、简化政策规定，允许园艺、农业、贸易等行业发展。从1997年开始，特别经济区（Special Economical Zone，简称SEZ）的概念被逐步引入，印度政府于2000年3月31日颁布了进出口政策，提出在印度各地区建立特别经济区的新法案，以进一步提高国际竞争力，建立更加轻松自由的出口环境。根据这个新法案，原有的七个出口加工区在2003年前后全部转变成为特别经济区。

与出口加工区相比，印度特别经济区的建设不局限于政府部门，可由州政府或任何人在公共、私有或者联合区域开发；除提供工业用途空间外，还提供居住空间，并且提供居民各种财政和非财政政策。与出口加工区相同的是，特别经济区也以免税、低关税和其他各种激励措施来提高印度经济发展水平。

按照生命周期理论，印度出口加工区四个阶段的发展可谓是非常典型的产生—发展—成熟—衰落的生命周期，只不过它的衰落期是以另外一种形式替代，从而进入下一轮的生命周期。由此可见，出口加工区作为一种特殊经济环境下的国家政策的产物，势必会随着国外经济环境、国内经济形势的改变而改变，或者自然衰落消亡，或者转型发展。

四、我国出口加工区整合转型发展的策略

我国出口加工区的整合转型发展已成必然，借鉴上文对国际上发展成熟、建设经验丰富的出口加工区发展特点的分析，对我国出口加工区转型发展提出以下建议。

1.优胜劣汰，分类有选择地转型

历经十二年的发展建设，我国的出口加工区已呈现出明显的分化局面，或开发进度严重滞后，或经济效益增长严重乏力。因此，在实施我国海关特殊监管区域转型发展战略时，对于51个出口加工区的未来走向需要分类处理。

首先，需要建立明确的淘汰机制，严查设区时间早但开发进展非常缓慢的出口加工区、区内各类经济指标（如进出口额、工业总产值、FDI等）严重落后的出口加工区，将它们作为可能淘汰的对象。同时，对于那些受到临近区域内新建综合保税区（保税港区）的影响，功能作用被逐渐替代，存在价值基本丧失的出口加工区，可以考虑撤区。2012年9月重庆出口加工区在这方面已经迈出了陆续撤除围网、打造商业商务区①重庆出口加工区于2001年6月15日经国务院批准设立，选址在机场路旁。随着寸滩保税港区的成立，出口加工区的作用日趋被其替代。出口加工区撤除后将打造商业商务区，奥特莱斯、宜家、欧尚、迪卡侬等都有意向落户于原出口加工区。的重要一步，可以作为其它出口加工区的转型典范。

其次，对于各类经济指标均排名靠前，经济效益显著发展非常成熟的出口加工区，考虑将其转型为综合保税区（保税港区），即实现出口加工区单体转型升级，类似于昆山出口加工区转型升级为昆山综合保税区。

最后，对于介于前面两种情况之间的一些出口加工区，即在51个出口加工区中约占60%的出口加工区，可以考虑与设区地方政府管辖范围内的其它类型的海关特殊监管区域或场所整合发展为综合保税区（保税港区），类似于北京天竺出口加工区与保税物流中心整合发展为北京天竺综合保税区，沈阳出口加工区、张士出口加工区与沈阳保税物流中心整合为沈阳综合保税区；也可以根据情况发展成为设区地方政府管辖范围外甚至省外综合保税区（保税港区）的飞地。

2.产业优化，合理布局互补发展

我国的出口加工区已基本形成以电子信息业、高新技术产业为主的产业格局，相互之间的产业结构非常相似，同业化竞争非常激烈，并不利于出口加工区整体的发展，非常有必要从出口加工区整个体系出发，根据国家发展战略和地方资源优势进行产业的合理布局。

然而，由于我国的出口加工区是由在各区设立的管理委员会管理，这些管理委员会接受加工区所在地的地方政府领导，缺少一个对全体出口加工区实行统一管理的中央管理部门（中国保税区出口加工区协会只是一个协调性机构，并非管理部门），很难从全局上进行产业优化。因此，对于出口加工区产业布局优化问题，可以从中观和宏观两个层次展开。中观层次是省、直辖市和自治区级别的协调优化，即各省、直辖市和自治区对辖区内出口加工区的产业布局进行梳理和引导，避免在辖区内不同出口加工区之间出现产业布局雷同、相互倾轧的现象，引导出口加工区引入差异性的产业入区发展，实现省（直辖市、自治区）内出口加工区的产业布局合理、差异化发展。宏观层次是从国家层面结合海关特殊监管区域整合转型发展的国家战略，通过产业转移、产业转型、新产业引导等途径对现有出口加工区的产业布局进行综合性调整优化，实现互补发展。

3.清查土地，适当撤网缩小规模

除了安徽合肥和江西井冈山这两家尚未完成验收的出口加工区，49个已完成验收投入运营的出口加工区中开发饱和度小于50%的有25家，小于60%的有18家，土地资源严重地被闲置浪费。因此，需要对开发饱和度低的出口加工区进行全面梳理，分析实际开发率不达标的原因，酌情考虑缩小围网规模，把闲置土地释放出去以作它用，更好地发挥土地资源的利用价值。

4.政策支持，鼓励发展国内市场

在目前我国主要出口国经济疲弱、贸易保护日益严重、贸易纠纷不断的情形下，开发国内市场应该成为出口加工区和其他海关特殊监管区域发展的重要方向。从国外出口加工区的发展来看，发展出口加工区产品销往国内市场的先例比比皆是，放开的尺度也很大。我国也在几年前开始对海关特殊监管区域产品出口转内销的问题展开了研究，并适度进行了运作。然而，由于税收、监管等问题，出口加工区产品内销国内市场的阻力依然很大。因此，有必要学习国外在出口加工区经营管理方面的经验，从政策上给予我国出口加工区更为灵活、自由、自主的政策，推动出口加工区发展国内国际两个市场。