城市公共交通财政补贴测算方法研究

王海燕,于 荣,王国祥,郑继媛

(1.南京财经大学管理科学与工程学院,南京210046；2.江苏省质量安全工程研究院,南京210046 3.东南大学交通学院,南京210002)

城市公共交通财政补贴测算方法研究

王海燕1,2,于 荣1,2,王国祥1,2,郑继媛2,3

(1.南京财经大学管理科学与工程学院,南京210046；2.江苏省质量安全工程研究院,南京210046 3.东南大学交通学院,南京210002)

城市公共交通的公益性在某种程度上决定了公交企业亏损的必然性,对公交的财政补贴已成为政府优先发展公共交通的重要举措.本文利用效用函数分析政府、企业、乘客三者的效用,建立乘客效用、企业成本和政府财政补贴的模型,分析分类补贴的优势所在,科学测算政府对公交企业的财政补贴金额.以南京市为例,根据出行者特征对乘客进行分类,测算南京市补贴总额.提出分类测算财政补贴,建立票价联动机制,为城市公共交通财政补贴提供新的思路和建议.

城市交通;财政补贴;效用理论;公共交通;测算方法

1 引 言

建设部早已提出《关于优先发展城市公共交通的意见》,指出“优先发展城市公共交通是提高交通资源利用效率、缓解交通拥堵的重要手段”；国家“十二五”规划中也提出“加大公共交通基础设施建设和管理力度,加大公共交通财政保障力度”的保障措施.城市公共交通作为事关民生的社会公益性事业,应由政府主导,相关部门根据自己的职能对其进行补贴,建立公交运行的长效监管机制.如何通过财政补贴来促进公交企业为市民提供优质服务并促进公交企业健康持续发展是政府关注的焦点.然而我国大多数城市基本上都是采用政府和企业协商确定政策性亏损补贴的方法,缺乏科学的、可操作的分配方法,使公交企业并未因补贴摆脱经营困境.因此制定科学的城市公共交通财政测算方法显得尤为迫切和重要.

国外对公交补贴测算模型及方法的研究大都是建立在人口、人口密度和公交运营里程数的基础上.Schmidt[1]在其研究中对此做了大量的分析,指出这种方法并未充分发挥补贴效益,导致公交企业在公交需求不足的地方过多地开辟线路；Stephen Glaister和Davis Lewis建立了一个定量补贴测算模型,并以伦敦市为例测算了公交补贴金额；随后Peter Tisato、Nils Fearnley、Bekken等人基于公交服务质量建立了补贴测算模型[2-4].Karlaftis和Mc Carthy[5]通过对实例的分析研究了财政补贴对公交系统的影响；Douglas O.A.Osula[6]开发了一个新程序用于估计发展中国家城市交通服务的补贴标准；Rainald Borck和Matthias Wrede[7]提出了汽车出行和公交出行两种交通方式的通勤补贴模型；Peter Nelson[8]利用区域运输模式与调整后的效用理论来推算地方公交系统给公交使用者带来的好处及减少拥堵给小汽车使用者带来的好处.我国对公交补贴的研究从20世纪90年代开始,主要是围绕城市公共交通的公益性性质,借鉴国外经验,从明确补贴对象、规范补贴测算方法、制定补贴考核计划,以及确定补贴来源方面探讨了城市公共交通的补贴机制[9,10]；并对政府财政补贴模式给予了大量关注,提出了许多有建设性的改革措施.杨则海[11]对城市公共交通的政策性亏损的补贴机制进行了研究,着重政府对公共交通补贴的直接授权经营和招标授权经营；王健、安实等[12]采用了交通行为科学的理论和方法,从系统科学的角度将财政补贴、拥挤定价和公交收费等问题结合起来,设计了基于财政补贴的拥挤定价下的公交收费策略,解释了如何通过拥挤定价和公交收费等手段实现缓解交通压力、减少公交财政补贴的目标.

城市公共交通行业具有强烈的准公共属性,既具有公共性,也具有不完全的竞争性和排他性.公共交通服务可以通过票价等方式把非付费人排除在服务之外,因此在服务上具有排他性[13].随着越来越多的乘客消费公共交通服务,在公共交通服务供给一定的情况下,一部分乘客的自身利益将减少——舒适度减少、等车时间增加,表现为具有一定的“竞争性”.公共交通作为城市的基础设施,其开辟线路、确定班次及运营时间必须满足群众需要,票价调整又受政府控制,边远小线路客流少、亏损严重,但又不能关闭.此外还有诸如学生、残疾人及老年人优待等公益服务功能.城市公共交通的准公共属性说明政府介入的必要性,否则将影响服务的供给和质量.以往的研究多是从补贴的机制和政策对补贴的范围、对象等方面做定性的研究.本文从公共交通实行低票价政策的现实出发,以城市地面公交为研究范围,提出一种定量测算公共交通财政补贴的方法,以南京市为实例进行补贴测算.

2 城市公共交通财政补贴总额测定模型

城市公交财政补贴最直接的利益相关方包括公交企业、政府和乘客.根据利益相关者理论,城市公交系统的运营必须同时兼顾公交企业、政府和公交乘客三者的利益.从乘客的角度来看,其追求的是可接受的服务质量、可承受的票价水平；从公交企业的角度来看,其追求的主要是企业利润最大化；从政府的角度来看,其追求的主要是社会福利最大化,同时还要考虑自身财政压力的可承受性.三者之间存在有相互利益的博弈.

政府在追求社会福利最大化、实现乘客福利的同时,不能一味地侵犯公交企业的利益,否则将导致公交企业运营的困难甚至倒闭.为了保证向居民提供相对廉价、有一定服务质量的出行服务,体现城市公共交通服务的公益性,政府通过财政补贴对公交企业进行补偿.公交财政补贴的重要意义在于实现公交服务“正外部性的内部化”,以解决因公交正外部性而产生的市场失灵问题,从而使作为利益相关者联合体的城市公交系统能够朝着健康、可持续的方向发展.

城市公共交通财政补贴的总额计算涉及方方面面,具体来说,各利益相关方的目标如下:

(1)政府:政府需要在保证公交企业正常运营的基础上实现整个社会的福利最大化,同时对公交企业的服务进行监督,保证合理有效地使用财政补贴.

(2)公交企业:公交企业接受政府的委托为乘客提供满足其出行需求的服务,运营遵循利润最大化的目标,利用政府的财政补贴为乘客提供更加优质的服务.

(3)乘客:从乘客的角度来看,享受由政府委托公交企业提供满足其出行需求的位移服务,希望出行成本最少,票价水平大众可以接受.补贴是全社会纳税人的税款,乘客还需要监督政府对公交企业的补贴是否合理,能否体现交通的公益性特征.

补贴总额的确定主要取决于政府,但政府在提供公交补贴的时候很难确定补贴的具体数额.目前大多数城市以购车补贴、燃油补贴、IC卡补贴等分项补贴为准确定补贴数额,而不是通过公交企业的具体运营情况来确定,对企业的运营亏损并没有达到应有的效果.本文根据效用理论建立乘客出行效用函数,对乘客的每次出行进行价格补贴,一方面可以保证乘客的正常出行,另一方面通过票价提高公交企业的收入.

根据微观经济学中的效用理论,借鉴科布—道格拉斯效用函数,假设乘客出行的效用与乘坐公共交通的次数、公交费用及乘客的行为特征有关,则有

μ=(n-n0)αcβ+ε(1)

式中 μ——乘客的出行效用；

n——乘客每月乘坐公共交通的次数；

n0——乘客每月乘坐公共交通的最低次数；

c——乘客乘坐公共交通的费用支出；

α,β——为乘客乘坐公共交通次数和费用支出的权重指数,α,β∈(0,1)；

ε——乘客行为特征带来的效用随机误差项,此处的乘客行为特征包括年龄、职业、收入等对其乘坐公交效用的影响,如包括对60岁以上的乘客、残疾人、学生等特殊人群计次补贴.

随机误差项可由乘客感知特性调查量表得出,根据调查表的选项和ACSI(美国顾客满意度指数)理论,采用5点量表将乘客感知的定性描述转化为相应的定量数值,如表1所示.

表1 乘客感知特性的量化Table 1 The quantitative of passenger perception

乘客的预算约束为

式中 p——政府补贴价格；

p0——公交企业按照运营成本制定的票价；

p0-p——实际公交票价；

m——乘客月收入.

根据K-T条件,有

则乘客的反应函数为

公交企业收入为

政府财政补贴为

乘客出行支出为

由式(7)可以看出:无论是公交公益性特征造成的亏损,还是因对特殊人群补贴造成的亏损,都可以用价格补贴p来衡量.因此可以通过分类补贴的方法,确定各类人群的补贴价格,测算公交财政补贴的金额,实现补贴的最优化[14].在实际操作中每个对象都有不同的收入水平,难以通过一个式子来测算补贴总额,不能区分出不同人群的收入.

公交出行者多为学生、老人、上班族等固定人群,本文可根据乘客出行特征中的收入及年龄因素对乘客进行分类,也可选择借助IC卡的便利性来进行分类,将经常使用公交的人群和不经常使用公交的群体区分成有IC卡人群和无IC卡人群.

按照IC卡按次补贴的原则,有

式中 ni——第i类人群乘车次数；

pi——政府对第i类人群的补贴价格.

3 案例分析

南京市作为江苏省的省会,公交发展迅速,“公交优先”已成为南京市的公交战略思想,但公交的发展仍然存在很多问题.最新统计表明,南京的公交补贴只占财政的0.7%,与其他同级城市相比,南京的补贴处于较低水平.目前南京市主要通过对币卡合一补贴来对运营的票价进行补贴,普通人群刷IC卡票价8折,学生IC卡票价4折,60-69岁老年人群IC卡票价5折,70岁以上老年人群免费乘坐公交,实际上是政府通过对公交企业的补贴购买公共服务.除此之外,财政补贴还包括中央的油补、公交场站建设补贴和新购车辆补贴等.

项目组于2011年对南京市路面公共交通进行调查,得出以下结论:南京市的公交使用者一般以工人、学生为主体,所占比重为25%,另外公务员、事业单位人员、农民工、商人的比重都为10%左右；南京市的公交使用者绝大多数为中低收入者.从调查数据来看,月收入2 500元以下的公交出行者占公交总使用者的75%,月收入4 000元以上的人群乘坐公交的比例仅为2%.

综合考虑公交乘客的职业、年龄和收入等因素,以及南京市工资标准和生活水平,将补贴对象分为学生、60-69岁老人、70岁以上老人、普通人群及无IC卡群体.参照南京市公交企业统计数据,每人次出行成本为2.36元/人,每人每天按2次出行计算,则每月需要乘坐公交60次,以空调车为例,补贴价格如表2所示.

表2 各类群体补贴价格测算表(单位:元)Table 2 Calculation table of various groups subsidized price

以上述价格补贴为基础,测算2012年南京市公交财政补贴总额,根据2009年至2011年南京市常规公交的客运量,得出其平均客运量为10.59亿人次,假设各类人群所占比重与项目组调查的结果相同,未发生变化.由式(8)测算出2012年城市公共交通财政补贴为6.4亿元.与实际已有的补贴金额相比,数额有大幅的增长,这表明南京市目前的财政补贴水平并不能满足企业实际运营的需求.

4 研究结论

影响城市公交补贴的因素是多方面的,本文从效用的角度来构造模型,根据不同出行者的特征来分类制定补贴价格,充分发挥补贴的作用.根据公共交通的出行者效用与企业经营成本、政府财政收入的关系,政府可适时调整票价和政府财政补贴额度,建立票价补贴联动机制,只有这样才能提高公交企业的运营积极性,更加科学地优化公交路线,为乘客提供合理的出行服务.政府可通过引导其出行方式来提高公交分担率,激发公交企业优化运营,提高服务质量,为其对地面公交的财政补贴提供新的思路.

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Calculating Method of Urban Public Transport Finance Subsidy

WANG Hai-yan1,2,YU Rong1,2,WANG Guo-xiang1,2,ZHENG Ji-yuan2,3
(1.School of Management Science and Engineering,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210046,China；2.Jiangsu Province Institution of Quality and Safety Engineering,Nanjing 210046,China；3.School of Transportation,Southeast University,Nanjing 210002,China)

The social benefits of urban public transportation in some extent determine the losses of bus enterprises.Financial subsidies have become the important measure for government to develop the public transport.This paper uses utility function to analyze three agents—government,enterprises and passengers. A model is established that containing passenger utility,enterprise cost and government finance subsidy.It also analyzes the advantages of the classification subsidies,scientifically calculus the finance subsidy amount.Then taking Nanjing as an example calculus the finance subsidy combined with the survey data. Results show that the classification subsidies and calculation model can effectively measure bus financial subsidies amount.The method of Classified Calculating public financial subsidies proposes a new idea for urban public transport subsidies.

urban transport；finance subsidy；utility theory；public transport；calculating method

U49

A

U49

A

1009-6744(2013)06-0023-05

2013-07-03录用日期:2013-07-12

美国能源基金会资助项目(G-1208-16658)；国家自然科学基金项目(70872040).

王海燕(1968-),女,安徽巢湖人,教授.

*通讯作者:njue2010@163.com