高等院校国有资产审计监管路径探讨

杨进向炜

随着我国社会主义市场经济的深入发展，国有资产的管理已经有了深刻的变化，国有资产的存量和增量都有了长足的积累，为我国的经济政治做出了巨大的贡献。对经营性国有资产，无论是从理论上还是从实践上，我们都有成熟的体系和机制。而对于非经营性国有资产，我们在管理上仍然是欠缺的，还没有一种可以合理运作的机制。

高等院校是我国事业单位的主要形式，随着经济体制改革的深化和不断发展，以及三十多年来国家对教育的不断投入，我国高等院校积累的国有资产已经是一个高达数万亿的庞大数字。高等院校中也会有越来越多的国有资产由于高等院校本身培养人才机制的转变而部分融入市场，变成准经营性国有资产。由此而带来了诸如资产账实不符、管理混乱、国有资产的流失严重等问题。因此，加强事业单位国有资产的管理与监督，是摆在我们面前的一项重要课题。

一、高等院校国有资产管理现状

对高等院校国有资产进行审计监管，是我国在审计监管方面的一个欠缺，当前的基本事实是：从高等院校内部来看，尽管各个高等院校都设立了审计监管机构，但对存量资产的监管是乏力的，只是对增量资产进行一些程序上的认定。从上级主管部门的监管来看，对存量资产的监管几乎连形式都没有，对增量资产一般采用政府采购的方式来约束高等院校的自身采购行为，但在实务中也出现了大量违规行为且一定程度上滋生了主管部门的腐败机会。

长期以来，对国有资产的认识和管理往往偏重于国有企业经营性资产，对事业单位国有资产关注不够，致使事业单位国有资产管理存在不少问题，主要表现为：在资产配置环节，由于缺乏必要的国家统一审批控制，资产配置存在较大的随意性，超编、超标现象严重。在资产使用环节，由于缺乏有效的监督机制，资产使用效率较低，未经批准将非经营性资产转作经营性用途的现象较为普遍，而对于高等职业技术院校，部分非经营性资产转为半经营性资产，不但合理，而且必须，这是与职业技术学院培养人才的目标和培养机制相联系的，也正是由于这种需要的现实紧迫性，相关主管部门应该制定相应的规范来约束和监督这种现象，以使之往良性方向发展。在资产处置环节，不严格遵守规范的处置程序和处置方法，随意处置资产的现象较为普遍，导致了资产流失。在资产调剂环节，由于缺乏相关规则，导致单位占有使用实际上成为单位所有。在收入管理环节，事业单位利用国有资产取得的各项收入管理不严，支出管理混乱，还成了部分单位私设小金库、滥发政策外津贴补贴的重要资金来源等。

二、高等院校国有资产审计监管的必要性与监管意义

审计监管应定义为：以保护国有资产为宗旨，以矫正和改善资产管理的内在问题为目的，政府及其监管部门通过法律、行政等手段对参与经济社会活动的各类主体的行为所进行的引导、干预和管制。

对高等院校国有资产进行审计监管，有如下几个方面的必要性：

高校国有资产管理的问题。长期以来，高校国有资产的管理存在管理缺位的现象，重钱轻物，重增量轻存量，重有形资产轻无形资产等问题。如果审计监管部门能够从审计的角度对高校国有资产管理做出约束性审计评价，从而对高校国有资产管理进行规范，这样就能促使高校在国有资产的管理上按程序、按规则进行。

高校国有资产使用效果的问题。高校国有资产的使用效果历来不好，广招诟病，由于轻存量，重增量，对现有国有资产在管理上几乎不进行使用效果评价，只是一味向上级主管部门伸手，要来的资源变成存量资产就不再重视资产的使用效果管理。通过审计监管，强化对存量资产的使用考核，可以将这一部分存量资产盘活，最大限度地发挥国有资产的使用效益。

高校国有资产闲置浪费及流失的问题。特别是很多高校大肆扩张地盘，造成大量国有土地使用效率低下。由于办学地点分散，造成资源不能集中发挥效果，由于各地奔波，甚至造成高校人力资源的大量浪费。

对高等院校国有资产进行审计监管，其意义主要有如下几个方面：

有利于促进高等院校的管理水平。内部审计监管将直接促进高等院校的管理水平提高，外部审计监管也正向约束高等院校对国有资产的使用，促进国有资产的使用效果。高等院校管理水平的提高，必将提高国有资源在使用中的效率，从而良性改善其自身的运作水平。

有利于强化高等院校的综合竞争力。高等院校之间的竞争已经不仅仅局限于国内竞争，我国的高等院校必须具备国际视野，通过改革和完善办学水平，增强高等院校的综合竞争力，创办特色高等教育，不仅为国内服务，也能在国际上提供服务。

有利于国有资产使用效果的改善。随着市场经济的深入发展，我国国有资产必将形成这样一种格局：国有资产在非经营领域所占的比重要逐步高于经营性国有资产，只有在非经营领域中逐步形成一套完整的审计监管体系，才能对国有资产的使用效果实施评价，改善国有资产的使用效果。

三、高等院校国有资产审计监管的路径

加强高等院校的审计监管，可以从内部审计和外部审计两个方面共同着力，内部审计的作用尤为重要，这也是实现高等院校经营治理变革的重要一环。

高等院校内部审计路径。国际内部审计师协会对内部审计的定义修订为：“内部审计是一项独立客观的确认和咨询活动，其意义在增加价值和改善组织的运营。它通过系统规范的方法，评价并改善风险管理、控制治理过程的效果”。高等院校必须加强内部审计建设，内部审计的职能在当今时代，应该从“防错纠弊”过渡到“价值管理”，但高校的内部审计职能目前还存在很多功能方面的盲点。高等院校一般都设有审计监察部门，但基本上没发挥多大的作用，往往是形式上的一些程序。如何让高等院校的审计监管部门发挥审计监管的作用，保证审计监管部门的审计独立性是至关重要的。审计监管是否能在高等院校的管理中发挥作用，从高校治理方面，有如下一些思路：

转换思想适应高校的管理变革。高等院校作为国家提供教育产品的服务机构，其主要资源来自于国家财政。也正是由于其提供产品的特殊性，对高校国有资产的管理一直以来存在一些问题。审计监管应该是高校管理变革的一部分，审计监管的职能应该从以前的事后控制转变为事中或者事前控制，应该对国有资产在增扩和使用过程中进行审计监管，变结果控制为过程控制。这种变革能够有效提升高等院校国有资产的管理水平和使用效果。

建立内部审计机制。内部审计是单位内部管理的一部分，是对组织的管理者负责的一种控制手段。从组织内部来看，内部审计的独立性受到一些限制，因此，审计中的渠道是否通畅是取得监管效果必不可少的条件，一方面要求组织的管理者从政策上给予支持。另一方面要求审计工作者在工作中要讲策略，强化沟通，才能有效行使职责。

完善机构设置，增强审计独立性。目前在高等院校的组织结构中，审计监管部门并不是一个主要阵地，这可以从机构设置和人员设置上体现出来。机构简单，人员数量少。审计部门没有具体行为规范和工作规范，随意性大，这样的审计事实上形同虚设。只有在机构设置上让审计监管部门具有相对较高的独立性，有完善的工作规范和工作内容，审计才能真正在管理上发挥作用。

提高审计从业人员素质，强化审计专业能力。审计从业人员的素质，是一个至关重要的问题，只有提高从业人员的基本素质，才能真正搞好内控和审计工作。

外部审计路径——政府审计与社会审计的结合。高等院校在内部审计能够充分发挥作用的情况下，将政府审计延伸到高等院校的年度审计或者定期审计中去。在组织政府审计时，可以组织社会审计参与其中。

审计组织形式。国家审计介入高等院校的审计监管，需要一种有效的组织形式。可以组织一个常设审计监管部门，在审计人员的配备上，以项目审计为依托，临时随机组织审计人员，这就要求主管部门建立一个审计人员信息库（这些人员并不是各高校财务管理人员和内审从业人员），可以根据需要从中抽取审计人员从事审计业务。

对高校国有资产的审计。高校国有资产的审计，这有赖于高校资产管理方式的变革。特别是高等院校资产管理信息化变革，可以有效降低审计工作量和审计难度。政府相关主管部门可以通过信息化管理系统随时监控国有资产管理状况，但这是一种“硬性”的静态管理。对高校国有资产的审计监管重点应该落实到国有资产的使用效果评估上来，对国有资产使用效果的评价，重在落实国有资产的调剂和重新分配，让国有资产运用到能更好发挥其作用的地方去，这样也能够有效地发挥国有资源的效益，促进社会公平。

[1]中华人民共和国财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》、《国务院公报》2007年第18期.

[2]王海永：《树立动态监管理念，建立规范的审计监管体系》，载《科技资讯》SCIENCE＆ TECHNOLOGYINFORMATION，2006年第13期.

[3]韩鹏：《对事业单位国有资产监管的几点看法》，载《管理观察》2009年第4期.