浅析对口支援新疆财政政策

李 萍

为了祖国的统一，新疆的稳定，2010年中央在北京召开了全国对口支援新疆工作会议和新疆工作座谈会议，会议决议将通过对口支援、转移支付等措施大力支持新疆自治区，实现新疆的跨越式发展。本文从经济学的角度谈“对口支援”政策的作用及制度建设。

一、新疆经济状况及对口支援新疆财政政策背景

新疆位于亚欧大陆中部，地处中国西北边陲，是中国面积最大、陆地边境线最长、毗邻国家最多的省区。新疆经济的发展，关系着祖国边陲的稳定。中央很重视新疆经济，改革开放以来，新疆得到祖国各地的支援，经济在稳步增长。从新疆经济网公布的数据可以看到新疆经济增长情况：2006年至2008年新疆经济保持着11%以上（含11%）的增长率，经济发展势头良好。但是2009年新疆经济增长突然降至8.1%。

“对口支援新疆”的财政政策要连续支援10年，这也是中央首次针对新疆实际出台的全方位对口支援新疆的财政政策。对口支援是在支援方与受援方之间建立起来的一种经济关系，其本质是地方政府间的横向转移支付，体现了财政均衡理论。我国是在2008年《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》（以下简称《方案》）中首次启动了“对口支援”工作机制，《方案》中确定对口支援的东部、中部地区19个省市，按中央的统一部署迅速结对展开对口支援；规定各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省上年度地方财政收入的1%考虑，连续支援3年；规定援建内容主要以基础设施为主，完成受援方地方政府的法定职责。

从经济学的角度来分析：在政府与市场的逻辑中，存在政府与市场的互补替代机制，即市场失灵时，政府机制予以补足，政府失灵时，市场予以替代，即呈现市场失灵——政府调控——政府失灵——市场调节的动态逻辑循环中。财政转移支付即立足于市场自发机制在中央与地方、地方之间的收入分配不公平，其实质是对政府收入的一种再分配，以实现提供公共品和公共服务均等化。乌鲁木齐该事件导致地方政府失灵，造成新疆经济市场失灵，中央政府采用财政转移支付的手段给新疆经济市场注入活力，拉动经济增长。再次启动“对口支援”工作机制，使同级的各地方政府之间财政资金横向转移（一般是财力富裕地区向财力不足地区转移），地区间相互支援达到缩小地区差距、均衡财力的目的，还体现了社会补助、民族扶持的兄弟情，突显了资金转移直接、透明、高效等特征。

二、“对口支援新疆”财政政策的执行情况及审计结果

2011年新疆政府工作报告：2010年援助资金24.4亿元，实施试点项目165个，完工159个。2011年援助资金累计达110亿元，实施援建项目1271个，完工820个。对口支援新疆的省市培训各类人员11.6万人（次），“对口支援新疆”工作开局良好。新疆把保障和改善民生放在首位，以产业援疆、增强自我发展能力为重点，主动加强与中央国家机关、国有企事业单位和19个对口支援新疆的省市对接，全方位实施了经济“援疆”，干部“援疆”，人才“援疆”，教育“援疆”、科技“援疆”。

2012年第8号审计结果公告：审计中，重点审计了支持新疆发展的政策措施落实情况和规划执行情况，支持新疆发展资金筹集、管理和使用情况，项目建设程序、工程质量以及投资控制情况，环境和水土保护情况，土地和矿产资源的开发利用情况等方面内容。

从审计的情况看，中央政策得到较好落实，资金和建设项目管理比较严格，环境保护和资源开发利用效果也很好。相关地方政府部门、企业和单位对审计发现的问题高度重视，已整改大部分问题，个别问题也在进一步协调解决中。同时，新疆自治区还完善了相关规章制度，编制了《新疆“十二五”无电地区电力建设规划》，制定了《新疆自治区援疆办职责》、《新疆自治区援疆工作机制》等规定。

三、“对口支援新疆”财政政策实施后，新疆经济发展状况及对未来新疆经济发展的几点建议

2011年新疆政府工作报告中反映：2011年全疆生产总值完成6600亿元，增长12%;全口径财政收入1646.2亿元，增长38.2%;地方财政一般预算收入720.9亿元，增长44%;地方财政一般预算支出2282.7亿元，增长34.4%;城镇居民人均可支配收入15500元、农民人均收入5432元，分别增长13.6%和17%。主要经济指标增速实现历史性突破，比2005年翻一番。新疆经济的发展离不开外部的帮助、国家的扶植和自身的努力。

“对口支援新疆”财政政策的实施给新疆经济的发展带来了机遇，但是新疆经济的发展不能停靠在“输血”的状态，而是要提高“造血”的功能。本人认为未来新疆经济的发展应抓住契机从以下几方面入手，才是真正实现新疆经济社会跨越式发展。一是调整产业结构。优化产业内部结构，调整三次产业比例。调整和优化农业结构，发展特色农业。加强新疆能源基地建设，发展新型工业，增强产品市场竞争力。以中央新疆工作会议为契机，把乌鲁木齐、喀什建设成国际贸易中心和国际金融中心。依托新疆独特的自然、人文资源，发展新疆特色旅游业；二是培养经济增长点。发展喀什和霍尔果斯口岸特区经济。三是注重民生工程建设。新疆应抓住全国对口支援新疆的历史性机遇，抓好民生工程建设，不断增加新疆各民族群众的可支配收入，逐步健全新疆社会保障体系，改善新疆人民的生活环境，提高生活水平。四是处理好“输血”与“造血”的关系。外部资本援助只能暂时让新疆经济得到发展，真正实现新疆经济社会跨越式发展和长治久安还是要靠增强新疆本土大中型企业的自生发展能力，来增强地区经济的“造血功能”。

四、对“对口支援新疆”财政政策的一点思考

对口支援的横向转移支付手段，有效的解决了地区间财力的不平衡，消除不同地区间财政地位的差异所造成的不公平和低效率、在实现财政均等化、减轻上级政府的财政压力方面，成效显著。德国实施的横向财政平衡步骤是增值税的预先平衡、财力水平平衡、联邦补助拨款。德国在解决财政横向失衡方面积累了相当丰富的经验，有很多值得借鉴的地方。当然，我国现阶段还不能像德国那样将其在宪法中予以根本性安排，但是我们也不能停留在“红头文件”、部门规章的层面，应该抓住时机，推进其法制化的进程。

一是应将对口支援这一地方政府横向转移支付政策，由临时措施上升到法律层面，变成一种长效机制。横向财政转移支付制度是一项政策性强、涉及面广、影响复杂的系统工程，单纯的依靠行政命令，执行制度成效很难把握，只有以法律形式加以规范和协调，才能充分发挥其宏观调控的作用。因此，有必要建立、健全对口支援这一横向财政转移支付的法律制度，使横向财政转移的过程趋于规范化和系统化。

二是对口支援财政资金分配的方式要规范化和公式化。考虑影响地方人均财政支出和收入的各项因素来确定对某地区的财政转移支付额，做到公平、合规，杜绝想当然。财政转移支付额可以按照各个省、自治区或直辖市的人口数来确定具体的增值税分配比例，在分税的一开始就有意识地兼顾公平目标，逐步缩小税收返还的规模，最终不用“基数法”，实行“因素法”。

[1]刘剑文.中国财政转移支付立法探讨[J]法学杂志.2005，5.