县域义务教育优质均衡发展的路径思考

宋乐伟

（作者系中共南通市通州区委书记）

一、影响县域义务教育优质均衡发展的因素分析

县域义务教育的非优质均衡发展，是一个由历史长期遗留下来的问题，我们今天在大力推进县域义务教育优质均衡发展过程中，有必要重新站在历史的角度，理性审视和全面分析影响义务教育优质均衡发展的相关因素。

1.教育投入的不足难以使优质教育均衡发展。在过去很多年里，教育经费的严重不足确实成为影响教育事业良性发展的一大瓶颈。近年来，各级政府虽然对教育的投入不断增加，教育经费的投入总体上呈逐年增长的趋势，但国家和地方财政性教育经费占国内生产总值的比例一直较低，远不能适应教育事业的发展需求，特别是在一些经济欠发达地区，有限的教育投入只可能保证首先“让一部分学校先富起来”，以打造教育的“窗口”，树立教育的“形象”，由此付出的代价则是教育的“贫富差距”逐渐拉大，尤其是地处农村和偏远地区的义务教育学校长期地处于较差条件的状态。义务教育优质均衡发展不是限制发展，而是共同发展，因而不能以“削高添低”的方式来进行。这就意味着需要大量的额外资金，来推进义务教育的优质均衡发展。而对于一些财政收入还不稳定、维持地方义务教育正常发展本身就捉襟见肘的地方，财政投入的不足必然成为影响推进义务教育均衡发展的最大障碍。

2.政策制度的倾斜致使优质教育非均衡发展“雪上加霜”。长期以来，我国的教育政策与制度设计和经济社会发展的政策与制度设计是相吻合、相匹配的，确立了重点非均衡发展的价值取向，即以城市为中心的价值取向。这一价值取向使得在教育规划的一开始，就注定了城乡教育之间的差别，而且，这种差别在不断扩大，这势必导致义务教育乃至整个基础教育的非均衡发展。这是其一。其二，曾经的分级办学体制，致使几乎所有的义务教育学校都下放到乡镇，这些学校的人、财、物都由乡镇管理。不少的乡镇由于经济拮据，使得教师的工资都不能按时发放，学校正常的办公经费不能足额拨发，在这样的状态下，学校的正常发展成为空话。其三，因社会和教育转型而形成的政策制度缺失和真空，致使基础教育尤其是义务教育曾一度面临市场化、产业化、商品化的倾向。名校办民校的校中校从公办学校“抽血”，挖走了一批人才，使得不少公办学校难以为继。虽然，现在不少的“民办”已经回归，但是，遭受重创、已经缺乏生机活力的部分学校难以在短期内恢复元气，遗留的问题难以及时、有效解决，致使非均衡成为历史遗留的尴尬。

3.社会评价的不全面迫使优质教育非均衡化变本加厉。老百姓乃至全社会把升学率的高低作为评价一个学校乃至一个地区教育优劣的唯一标准，这显然是片面的。这种片面的评价标准迫使校长、局长，甚至市长，不得不把自己所管理的学校、管理的地区考入大学，而且是考入重点大学人数的多少作为一个沉重的包袱。要把升学率搞上去，其影响因素很多，而最重要的因素当然是教师素质的高低。要想在短期内保证一个地区有较高的升学率，只能把优秀的教师抽到有希望为普通高中提供优质生源的初中去，让他们去集中教一些基础好的学生。虽然校长、局长、市长都对这“剑走偏锋”做法的弊端心知肚明，但是，社会的评价迫使他们不得不如此而为。其结果牺牲的当然是义务教育乃至整个基础教育的优质均衡了。而且，均衡化发展还存在一个体制上的障碍，那就是人才资源事实上的单位所有制，或者说学校所有制，它阻碍着教师向着有利于均衡发展的方向在城乡和校际之间进行合理的流动。

4.老百姓的期待使得非均衡化愈演愈烈。一方面，随着经济社会的发展，受教育程度逐渐成为影响个人职业、收入乃至社会地位的重要因素，教育作为一种重要的家庭“投资”的观念已深入人心；另一方面，千百年遗留下来的“万般皆下品，唯有读书高”的文化心理和价值追求，使得很多人把义务教育视为精英教育的预备阶段。因此，人们对子女接受教育的关注度越来越高。再加上独生子女普遍化，人们都希望让孩子接受高质量教育，而现有的优质教育资源又远不能满足他们的需求。为了满足甚至迎合老百姓对优质教育资源日益增长的需要，地方政府只有把现有的优质教育资源进一步做大，在资金和师资上向这些学校倾斜，把本来就有限的资金投入到这些学校硬件的建设上，把“一般学校”里相对优秀的教师抽调到人们趋之若鹜的那些“好的学校”中去，以扩大这些学校的办学规模，来暂时缓解供求矛盾。造成的后果是，好了一个，糟了一群，使得众多的“一般学校”因为资金短缺、人才流失而急剧地薄弱下去，教育不均衡的问题日益突出。

二、促进县域义务教育优质均衡发展的途径方法

影响县域义务教育优质均衡发展的诸多因素确实不可能在短时间内得到彻底化解，但是，我们仍然要用积极的心态、尽最大努力，不断拓展和探寻促进县域义务教育优质均衡发展的途径和方法。

1.依法落实教育投入。义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，政府投入是保持义务教育均衡发展的基础。在我国即使实现了财政性教育经费占GDP总量4%的目标，也并不意味着增加教育投入努力的终结，还应该在此基础上依法落实教育经费的“三个增长”，即各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生平均公用经费逐步增长。要依法将义务教育经费单列，真正把维持学校日常运转的人员经费、公用经费和事业发展经费等，全面纳入财经预算，不留任何缺口。地方政府在履行政府职责时，要切实做到“三优先”，即年初预算优先保障教育，年末追加优先照顾教育，工资发放优先保证教师。尤其要加大对农村学校和偏远薄弱学校的投入和扶持力度，帮助这些学校全面改善办学条件。当然，教育不均衡问题很大程度是经济社会发展不均衡在教育领域的直接体现。在经济社会发展差异较大的背景和条件下，在一些经济社会发展水平较低的地区，当地方财政无力加大对义务教育的投入时，中央及省级财政的支持也不失为一种必要的途径。在这里要强调的是，为了保证教育投入的及时、足额和资金使用的安全，必须进一步完善以县为主的农村义务教育管理体制。同时，也要最大限度地调动乡镇一级政府增加教育投入的积极性，促使县（市）、乡镇两级政府及县各有关职能部门的职责更加明确，工作措施更加到位。

2.缩小城乡办学差距。城乡学校在办学条件、师资质量、管理水平、教学质量等方面的距离是历史造成的，要彻底消除城乡学校之间的差距，还要假以时日。因此，在推进义务教育优质均衡发展过程中，要遵循教育规律，针对体制机制障碍，敢于破解，大胆改革，走出新路，逐渐缩小差距，形成城乡地区义务教育共同发展的新格局。在这样的思路下，首先要把城市学校与农村学校共同发展、优质学校与薄弱学校共同提高作为重要的政策取向，建立教育资源向困难地区、农村地区和薄弱学校倾斜的动态机制。其次要通过整合、重组、结对帮扶等多种途径，打破校际和城乡之间的分割，促进县域内优质学校和薄弱学校之间形成稳定的共建机制。在具体操作上，一是根据实际情况进一步完善学校布局，对那些生源严重不足的薄弱学校进行适当的合并或重建。二是对由于地理位置的原因，特别是因老百姓的要求，必须保留的相对薄弱的学校，要扎实推进校舍改造，或创造条件建设新校区。三是加大对薄弱学校设施设备投入的力度，把电教设备、图书资料、体育场馆等作为投入重点，有效改善学校的办学条件。四是加强薄弱学校领导班子建设，选派年富力强、有创新精神的同志任校长，以新的管理理念引领学校发展。五是设立城乡教学协作区机制，将区内不同办学类型的学校纳入协作区管理，开展集体备课、互相听课、同题教研等活动，实现优势互补和资源共享；协作区内学校整体联动，实行同步考核，以此促进各校均衡发展和整体水平的提升。六是组建区域教育集团，可以区域和城乡结合的方式来进行，即以一个区域内的名校为龙头，将附近相关学校统一组建一个教育集团，也可以一个城市名校为龙头选择几所农村学校组建教育集团，以确保教育集团内部人、才、物的共享共用，进而达到教育优质均衡的目的。

3.均等儿童入学机会。让所有适龄儿童平等地接受高质量的义务教育，是县域义务教育优质均衡发展的一个重要体现。随着工业化、信息化、城市化进程的加快，人口流动趋势将更为明显。鉴于此，要完善保障进城务工人员随迁子女接受义务教育的各项政策措施，坚持当地政府负责进城务工农民子女接受义务教育工作，实现所有学生享受同等待遇；要建立政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系，重点管护和教育好父母均在外地务工的未成年人；要重视城市下岗工人子女和家庭经济困难学生的受教育问题，保障弱势群体接受义务教育的权利；要帮助残疾儿童通过进入特殊教育学校或随班就读接受义务教育，让残疾儿童成为最受社会呵护的孩子；要建立有效机制，进一步落实对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除寄宿、生活费用的政策。为了达成以上要求，确保儿童入学机会的均等，可在以下方面作一些探索：一是根据学校布局实际和地区生源情况，划分义务教育学校的施教范围，坚决执行就近免试入学政策，不搞任何形式的测试、面试。二是依托工委、妇联、共青团等组织，大力开展留守儿童、特殊儿童的关爱教育。三是开展阳光助学行动，动员社会各界积极资助家庭困难学生。四是多管齐下，做好控辍工作，确保义务教育阶段辍学率控制在0.5%以下。五是加大对特殊教育学校的投入，确保区域内所有聋哑、盲童、智障儿童均免费就读。六是把外来务工人员子女就学纳入教育发展规划，纳入财政保障体系，并全部纳入公办学校就读；在外来工人员密集地区，建设新的学校，专门供外来工子弟就读。

4.改革高中招生制度。高中招生制度对义务教育发展具有重要的导向作用，因此，要改革高中招生制度，减少由于考试竞争带来的不良后果。要加快普通高中和中等职业学校的普及力度，使绝大多数义务教育毕业生都享有接受良好的高中阶段教育的机会。要搭建人才成长的“立交桥”，从制度上克服“应试教育”和片面追求升学率的倾向，为义务教育优质均衡发展创造条件。要推动重点职业学校建立灵活的招生入学制度和学籍管理制度。为此，可在以下两方面做一些探索：一是执行热点高中招生的“推荐生”政策，将热点高中的招生名额按比例分配到各初中，由各初中根据学生在校德智体美劳等方面情况，确定所推荐的学生；在此基础上逐年扩大推荐生比例，可由一开始的50%逐年提升到60%-70%。二是大力发展职业教育，让未能进入普通高中学习的初中毕业生进入职业高中学习，逐步保证所有初中毕业生均能接受高中教育。当然，要从根本上扭转热点高中“门庭若市”，一般高中“门可罗雀”现象，满足人民群众对优质教育资源的需求，还是要通过区域教育调整，整合、拆并一般高中，高起点、高标准地建设新的高中学校，提升学校的办学水平，以扩大优质教育资源的总量。

5.调配优化教师队伍。义务教育优质均衡发展的关键是学校发展的优质均衡，学校优质均衡的关键是教师的优质均衡。要通过体制机制的创新，加大义务教育阶段校长和教师的培训和交流力度，全面提升教师素质，逐步形成义务教育阶段教师统一管理制度，促进县域内义务教育学校之间师资力量的优质与均衡配置。在具体做法上，首先要在政策层面上作出规定，凡在城区学校工作的教师，在其任职期间必须有到农村学校工作2年的经历，才可以参加高一级的职称评聘，使得优秀教师到薄弱学校支教形成制度。其次要有计划地把农村学校的教师派往城区学校挂职锻炼，接受先进教学理念的熏陶，加快这一部分教师专业成长的步伐。第三要在编制学校用人计划时，向农村和偏远地区学校倾斜，改善薄弱学校的师资配备。第四要加大对在农村和偏远学校工作教师的工资补贴力度，鼓励优秀教师到农村和偏远地区学校工作。特别值得注意的是，我们在实施教师调配和流动时，要保证优秀教师能从城市学校流动到农村学校、从优质学校流动到薄弱学校。如果交流的教师并不是学校的优秀教师，而是学科富余的教师，就没有任何意义了。在加大城乡教师交流力度，优先配备农村学校师资的同时，要创新和拓展教师培训的方式，采取全员在职培训、骨干教师培训、教师沙龙、“青蓝工程”、“名师工作室”等形式，帮助农村和偏远薄弱学校教师开拓视野，提高水平，加快专业成长步伐。总之，在教育人事制度改革还未能到位，学校间的教师流动还不够畅通的现实条件下，优秀教师的支教和挂职以及加强薄弱学校优秀教师的“造血”功能，不失为良策之一。