基于SWOT-PEST矩阵的县级政府小型农田水利供给战略分析:以新沂市为例

曹海林，张 青

(河海大学公共管理学院，江苏南京 210098)

1 问题及其分析方法

水利是农业的命脉。农村税费改革后，农田水利的建设、管理环境发生了重大变化，这些变化带来的诸多挑战制约农业的长足发展。小型农田水利的特殊性使得小型农田水利在设施投资、运作机制及灌溉组织等方面面临的困境尤为显著。县级政府是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、村联系的中间环节，处于国家与农村社会的接触层面，因此研究县级政府小型农田水利供给现状和优化路径，更符合当今农业发展的要求。

新沂市地处苏北经济欠发达地区，隶属江苏省徐州市，属于暖温带湿润型气候区，以平原为主，境内无高大山脉。该市属淮河流域，沂、沭、泗水系，主要有两大流域性河流(新沂河与老沭河)贯穿全境，中小河流纵横交错，水资源比较丰富，目前可利用水资源总量达18.9亿m3，其中，地表水3.1亿m3，地下水1.8亿m3，过境水和骆马湖可调用水14亿m3，该市拥有众多的桥、函、渠、闸等水利设施，初步形成多功能的水网系统。近年来，新沂市经济运行高开稳走，农业生产形势较好，新农村建设如火如荼，民生得到持续改善，改革开放向纵深推进，各项社会事业全面进步。

新沂市于2010年被列为江苏省小型农田水利重点县，包括合沟灌区、沂沭灌区、沂运灌区、棋新灌区、高阿灌区、沂北灌区等六大灌区。近年，新沂市高度重视小型农田水利重点县建设，加快项目建设进程，截至2011年底，农田水利有效灌溉面积达6.51万hm2，粮食产量又创新高。现有机井494眼，塘坝204座，水库30座，排灌站712座。新沂市小型农田水利供给不断发展的同时也面临诸多困境，工程失修老化现象依旧普遍，农民参与意识薄弱，政府支农比重低，财政投入——产出效益不明显，新沂市缺乏配套专项政策，农村“一事一议”制度难以施行等，这些不利因素严重制约着新沂市小型农田水利供给的发展。

错综复杂的内外部环境致使县级政府小型农田水利供给的新型战略安排研究迫在眉睫。SWOT(优势、劣势、机会和威胁)分析方法是一种组织内部分析的工具，它可以从中找出自身具有的优势、劣势，明晰面临的机遇和威胁，但是SWOT矩阵没有考虑到组织改变现状的主动性和积极性。基于SWOT的SWOT-PEST矩阵集成作为一种整合创新方法，以其高度的统筹性和合理的聚类性，弥补了SWOT矩阵的局限，使整个分析在众多行业和领域更容易操作，并得以广泛运用。运用SWOT-PEST矩阵把影响新沂市小型农田水利供给的政治(P)、经济(E)、社会(S)、技术(T)等因素放到统一框架内进行系统的SWOT分析，从而明晰小型农田水利供给的环境条件，揭示问题关键所在，为小型农田水利供给提供鲜明的战略选择。

2 新沂市小型农田水利供给的SWOT-PEST矩阵集成分析

2.1 新沂市小型农田水利供给的SWOT-PEST矩阵集成

组织的环境在很大程度上定义了管理者的选择范围。成功的战略将是与环境吻合的战略［1]。本文以新沂市为例，在总结借鉴前人研究成果的基础上，集成SWOT-PEST矩阵，把小型农田水利供给的SWOT各个方面进行了合理的分类(表1)，更加详尽和细致地对影响新沂市小型农田水利供给的各个因素进行了分析。

2.2 新沂市小型农田水利供给的SWOT战略分析

2.2.1 优势分析

发展小型农田水利供给所带来的好处是大型水利项目无法企及的。完善小型农田水利供给可以提高农田生产能力和粮食总产量，增强抵御农业自然灾害的能力，提升水资源利用率。①以水渠、机井、排水管等小型农田水利设施为天然的合作纽带，保证了农业生产的整体性和连贯性，促进规模化生产、经营、管理模式，农户之间分工合作、统一作业。规模化经营可以解放劳动力，大量农民有机会外出务工，获得农业生产以外的知识和经济收入，有助于加快农村建设发展，缩小城乡之间的差距［2]。②投入少、工期短、见效快、作用大是小型农田水利最显著的优势。小型农田水利包括蓄水池、机井、排水沟、灌溉渠等一些小型项目，兴修这些工程所需要投入的资金少、工程量小、工程期短，而其最终产生的效益却十分显著［3]。③新沂市得天独厚的水资源优势，多功能的灌溉水网系统，较为充足的水库蓄水，保证了小型农田水利供给发挥其最大经济、社会和生态效益的可行性、科学性和有效性。

新形势下，新沂市相关部门一是要以近年来不断增加的各级政府公共财政投入为支撑，继续增加人力、物力、财力，保障小型农田水利建设向更高水平发展。另一方面市委、市政府要组织、带动相关专家小组经行考察、科研工作，提供更加精准权威的数据，注重科学技术的导入，使小型农田水利整体发展水平得到有效提升［4]。

2.2.2 劣势分析

新沂市小型农田水利经过多年发展，虽然已经取得一定成就。但长期以来我国各级相关政府重视大工程忽视小工程的理念偏差，直接导致当前小型农田水利存在政府忽视、市场失灵等问题。

根据目前全市供水布局现状，新沂市分为六大灌溉水源区域:沂北灌区、沂沭灌区、沂运灌区、棋新灌区、合沟灌区、高阿灌区。这些灌区的配套设施大多建于20世纪五六十年代，经过多年的损耗，配套设施陈旧落后，输水管道阻塞无法满足正常农业生产需求，无力与现代化农业发展相匹配，小型农田水利面临报废的危险。其次，新沂市小型农田水利产权不明、管理方式落后，水利工程的附属设施得不到有效维护，包括新安水利站、高流水利站、合沟水利站在内的16个基层水利站的指导和监督缺乏系统性和创新性，新沂市水利局和基层水利站的领导监督职能无法最优化发挥。同时，务农效益低、国内物价上涨压力等因素降低了工程建设参与方的积极性，导致新沂市小型农田水利建设举步维艰。

面对诸多劣势，新沂市需要充分利用外部机遇来规避小型农田水利建设存在的弱点。①凭借不断增长的财政投入大力整合辖区内小型农田水利资源，改善当前大量设备老化、水利工程的附属设施得不到有效维护、已有的灌溉系统逐渐遭到破坏、水利工程管理单位无力解决农民的灌溉组织问题等困境。②公开小型农田水利供给资金的使用情况，加强资金的监督和管理。③加强对乡镇基层水利站的指导和监督，充分发挥新沂市水利局部门领导职能。

表1 新沂市小型农田水利供给的SWOT-PEST矩阵集成

2.2.3 机会分析

近几年，小型农田水利供给受到中央的高度重视，为其创造各种优惠条件，以及我国快速发展的社会经济环境，为其营造了良好的发展氛围。新沂市小型农田水利供给建设由此也处在发展的黄金阶段。

2011年，“中央一号文件”规定加大农田水利建设投入并拿出土地出让金的10%用于农田水利建设。全面开展小型农田水利重点县建设，以点带面，改变小型农田水利设施严重滞后的现状。国家为小型农田水利的发展保航护驾，为其营造一个良好的政策环境［5]。2011年新沂市以地区生产总值3013700万元的成绩跃进中国百强县，2007—2011年中央、江苏省、徐州市以及新沂市自身在小型农田水利投入中的比重呈明显增长趋势，其中中央、省级财政投入尤为突出(表2)。近几年，随着我国政府大力普及九年义务教育，尤其是加大农村教育的投入力度，新沂市农民平均受教育程度得到显著提升，农民改变以往靠天吃饭观念，认识到配套水利设施对农业生产的积极作用，农民人均纯收入近年稳步提升(表3)，这些为小型农田水利供给提供了潜在契机，营造了一个良好的文化氛围。

表2 2007—2011年各级对新沂市小型农田水利投入情况 万元

表3 新沂市地区生产总值及农民人均纯收入情况

新沂市政府应带头把握良好的经济发展形势，充分利用政策、社会和技术环境，集成外部环境和小型农田水利设施自身优势于一体，最大化发展小型农田水利供给建设。首先，进一步加快完善相关符合该市实际发展的农田水利法律制度，加强小型农田水利的法制化建设，从法律的高度来支持、引导小型农田水利事业的发展。其次，激发农户参与建设的积极性，把握黄金发展机遇，激发潜在能力，共同推动小型农田水利向更高水平发展。

2.2.4 威胁分析

小型农田水利供给虽然拥有诸多自身优势和外部机会，但在发展中由于受到外部环境的威胁仍然处于不安全或者不确定的境地。①“中央一号文件”的深入贯彻落实，从上而下的政策执行过程都仍需时间考验，具有显著政策时滞。②新沂市县域发展不平衡且存在重工轻农的现象，政府部门忽视对偏远山区乡镇农业水利的管理和扶持，注重近市郊乡镇或有特色的地区，长期以来的不平等待遇加剧了新沂市小型农田水利供给的畸形发展。相对于其他社会生产生活领域的政府投入，小型农田水利供给的投资比重仍需较大幅度的提高。③新沂市是苏北地区工业较为发达的县级市，乡镇企业在生产过程中产生大量工业废水，农业种植中产生受农业污染的水以及其他受污染的水源大量排放到郊区、乡村，水资源受到污染，严重破坏小型农田水利系统，使其无法充分发挥应有的作用，不利的农村水环境阻碍了小型农田水利供给的健康发展。

在这种不利状况下，新沂市需要发挥政府指导作用，注重对第三参与方(第三参与方是指除政府和农民以外的参与小型农田水利设计、建设、维修、评估等相关业务的个人及企业事业团体，这里主要是指工程建设者和农田水利专家)的引导和支持［3]，提高自身竞争力，规避威胁。同时，依靠近年来不断实施的新沂市“高学历人才引进”计划，组建强有力的智囊团队，作为农田水利建设数据测算、动态规划、研发设计、有效实施、科学管理的专业性人才，以此抵御农田水利建设自身的弱点，改善农田水利项目建设的科学性和准确度，提高其资源利用率。

3 新沂市小型农田水利供给的新型战略安排

3.1 坚持政府主导，构建多元化参与机制

新形势下，新沂市各级相关部门应当及时明确小型农田水利设施的准公共产品特性，确立政府财政作为小型农田水利供给的主体地位，将小型农田水利供给纳入政府公共财政范畴，加强小型农田水利设施供给的科学规划、设计、建设、监督、管理和维护工作。在工程设施产权上，根据“谁投资、谁所有”的原则，合理明晰界定产权，有效推进小型农田水利设施产权制度改革［6]。一方面，坚持小型农田水利的公益性，坚持政府公共财政供给为主体，加大涉农专项资金的投入。另一方面，针对当前新沂市小型农田水利供给主体缺位、投入不足等困境，积极探索，在市政府的引导下，因地制宜，因时而异，建立具有新沂特色的物业化管理、用水户协会管理等形式的参与式管理制度，鼓励农民参与项目建设，提高农民参与的积极性和热情，构建有效多元化参与机制。

3.2 加大人才培养和技术培训，提升科技支撑能力

科学技术是发展小型农田水利供给的重要保障。新沂市需围绕节水增效和农业产业结构调整这个中心，充分体现科技兴农与水资源可持续利用两大战略，从单纯为农业服务转变为农业、农村全面服务，从过去以新建为主，转到以配套改造为主，以开源转到节流为主，从粗放的管理逐步转到依靠科技化、信息化、现代化的管理上来［7]。①提高科技创新能力，加大政府对小型农田水利供给科研投入的同时面向生产一线需求，优化并整合全市农业科技资源，打破部门、学科、区域界限，加强与农田水利科研院所和高等院校的联合协作，开展优质便捷、轻简高效、环境友好等关键技术攻关，形成一批具有应用价值的科技创新成果［8]。②鼓励号召水利部门职工积极参加在职学习，不断提高个人素质，对于新技术的推广应用工作应切实加强推广，在实践中培养出更多的技术业务骨干，不断充实基层水利人力资源，强化基层水利站的服务职能。

3.3 改革创新，构建具有新沂特色的农田水利建设规划委员会

为提高小型农田水利供给工作效率，增强统一性、预见性和计划性，改革创新谋发展，集中力量办水利。新沂市需借鉴国内先进经验，坚持中共中央一号文件关于“民生优先、统筹兼顾、人水和谐、政府主导、改革创新”的基本原则，尝试建立为农田水利建设专项服务的农田水利建设规划委员会，全面整合各部门涉水资源，最大化发挥资金优势，从而避免资源浪费和破坏生态环境。

该委员会以新沂市委、市政府牵头，配置各层级领导并抽调市水利局、发展与改革委员会、财政局、农业局等相关单位人员集中办公，统一领导，统一指挥。其主要职责是贯彻执行国家、省、市水利建设管理有关政策、法规及技术标准，负责组织全市范围内农田水利建设项目的规划审查、批准工作，委托具有相关资质的设计单位完成农田水利建设项目的勘探、设计工作，负责对全市所有农田水利建设项目和资金的监督、管理工作;同时，按照“轻重缓急、分步实施”原则，整合各渠道、各层次、各方面的涉水资金用于农田水利建设，特别是小型农田水利建设，发挥项目资金的积聚优势，切实提高工作效率和服务水平［9]。

综上所述，新沂市在面对小型农田水利供给多元化的复杂环境中，必需明晰自身优缺点及外部机遇、威胁，合理发挥优势、弱化缺点、把握机遇、规避威胁，因地制宜、因时而异组合最佳战略模式。同时，在新沂市市委、市政府主导下，发挥县级政府组织的特殊作用，有效实施新型战略安排，寻求小型农田水利供给跨越式发展。

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