苏北农村水利现状调查与思考:以灌南县三口镇为例

陈昌仁，梁关锋，贾 蔚

(1.江苏省河道管理局，江苏南京 210029;2.南京市江宁区谷里街道，江苏 南京 211164;3.南京市规划局，江苏，南京 210029)

农村水利工程在保障国家粮食安全、支撑农业发展、促进农民增收、改善农村环境等方面发挥着不可替代的作用［1-2]。当前，在建设社会主义新农村、全面建设小康社会的新形势下，政府鼓励和支持建设一批农村水利设施，充分发挥这些水利工程的效益，是摆在基层水利工作者面前的首要任务。

2011年8月中旬，为深入贯彻中央和江苏省委2个一号文件，研究加快苏北农村水利改革与发展思路，探索苏北农村水利现代化具体措施，按照新时期问政于民、问计于民、问需于民的要求，江苏省河道管理局组织调查组赴灌南县三口镇开展苏北农村水利现代化专题调研。调研组通过座谈、实地察看、单独访谈等多种方式，先后对潘老庄村、大北社区、何庄村等3个行政村(居委会)的水利状况进行了深入调查，并走访了三口镇水利站，分别与三口镇政府、灌南县水利局座谈交流，共访谈63位基层干群，广泛听取了基层干群对水利工作的意见建议和现实期盼。

1 调研区域概况

1.1 灌南县水利概况

灌南县地处淮沂沭泗流域最下游，县域面积1030 km2，耕地约5.9万hm2，境内17条大中河流纵横交错，灌河、新沂河、通榆河穿境而过，是连云港南大门，也是传统农业大县。

“十一五”期间，灌南县实施了新沂河50年一遇除险加固、通榆河北延送水、灌河海堤达标、农村饮水安全、涟中灌区节水改造、地表水源供给、灌北干渠疏浚、盐西除涝、农村河道疏浚整治、中央财政小型农田水利重点县等一大批水利重点工程，累计完成投资13.1亿元，开挖土方9 000万m3，加高加固堤防90 km，疏浚县乡河道199条(1 200 km)，改造农桥750座，更新改造泵站131座，兴建各类配套建筑物10180座，建设混凝土防渗渠650 km，改善灌溉面积约4.3万hm2，改善除涝面积约4.7万hm2，高产稳产田达到3万hm2，基本解决了21.34万人的饮水安全问题。

1.2 三口镇水利概况

三口镇地处灌南县城东北部，距灌南县城15 km，东与盐城市的响水县城隔河相望，总面积87 km2，耕地面积约0.51万hm2。该镇下辖18个行政村、3个居委会、140个村民小组，共6.1万人口。2010年，该镇地区生产总值9.15亿元，财政收入1.3亿元，农民人均纯收入7034元。

三口镇四面环水，北有灌河、南依调度河、东临响水河、西濒渠西河，境内有大沟10条、骨干中沟15条、小沟550条，已建成70座电灌站、大沟闸18座、大沟桥85座、中沟桥220座、灌溉渠道350 km。其中，混凝土防渗渠60 km，现配至斗渠、农渠级，仅占境内总渠道15%;小沟总长度达230 km。灌溉用水主要通过电灌站提水，排涝主要通过田间小沟、中沟、大沟等河道系统将涝水排入灌河。近年来，该镇共投入1500多万元用于农村水利基础建设(表1)。

表1 灌南县三口镇农田水利建设投入资金概况

1.3 被调查村、社区概况

潘老庄村位于三口镇东北部，有14个居民小组，总人口2780人，人均收入6200元，劳动力1100人，耕地面积约243.3 hm2，其中水稻面积200 hm2，旱作物和其他经济植物约43.3 hm2，经济植物以大棚种植西瓜为主(约13.3 hm2)，地面高程在2.8～3.2 m之间，水稻、三麦为主要作物，辅以其他经济作物。该村现有电灌站3座、中沟4条、4条共5 km混凝土防渗渠、小沟30多条。其中，中沟以上建筑物有20座。近年来，该村在新农村建设中拆迁了零散住户，整合出1.8万m2地块，规划建设了100户村民住宅，并整治沟塘5.9万m3。

大北社区位于三口镇北部，有7个居民小组，总人口4100人，人均年收入7000元，劳动力2700人，耕地242.8 hm2，地面高程在2.8～3.5 m之间，主要作物为水稻、三麦。该村现有4个电灌站、中沟6条、5条共5.5 km混凝土防渗渠、小沟50多条。其中，中沟以上建筑物21座，有3个电灌站为20世纪70年代建设，老化失修严重。

何庄村位于三口镇西南部，总人口2 100人，人均收入6000元，劳动力1000人，耕地180.0hm2，其中水稻面积约146.7 hm2，旱作物和其他经济植物约33.3 hm2，地面高程在3.0～3.5m之间，作物主要以水稻、三麦、玉米和大豆为主。该村现有电灌站2座、中沟6条、3条共4.5 km混凝土防渗渠、小沟20条。其中，中沟以上建筑物15座。

2 调研结果

2.1 管理体制不顺，缺乏长效管理

a.乡镇水利管理现状。水利站是水利行业最基层的窗口单位，主要履行水资源开发利用与节约保护、农田水利建设和水利工程设施的管护、防洪保安、排涝抗旱等公共管理与服务职能，发挥着不可替代的重要作用。据统计，灌南县有14个水利站，核定人员编制106人，单位性质为自收自支事业单位，县乡财政维持原始核定的每人每年事业费720元。但在实际操作中，对水利站每年720元的人头费财政也从未给予拨付。将水利站定性为自收自支事业单位，既有承认水利站公益性的期盼，也有地方财政薄弱的无奈，最终造成乡镇水利站管理经费无固定来源，主要靠水费分成和承包农村水利工程施工自给。由于水利站经费不稳、收入不高，大学毕业生不愿去，招人十分困难，目前灌南县所有水利站大专以上学历职工仅10人左右，单位生存与发展压力异常艰巨。

b.村级组织水利建设现状。农村村庄河塘日常管理中缺乏有效地组织管理，产生了诸多问题，主要表现在:①垃圾入河。由于村庄内没有建立垃圾回收处理制度(2个行政村和1个居委会均是如此)，没有专人管理，且公共卫生公德缺失，大量的垃圾进入坑塘河道，不仅污染了水源，而且在枯水季节“淤积”堵塞坑塘河道，洪水来时影响行洪蓄洪。②秸秆入河。由于秸秆收购价格低而运输成本大，缺乏秸秆还田的机械，政府又明令禁止焚烧秸秆，处理秸秆在经济上得不偿失，因此多数农户将收获后的秸秆推入河道，使水源受到污染、河道遭受阻塞。③乱填沟渠。靠边的农户有的扩田填沟，将原有的沟渠填埋种上庄稼;中间的农户也设法挤占沟渠，使田头沟渠变窄。村庄建设也常常挤占坑塘河道，造成许多坑塘河道被“挤窄”，部分被水泥盖板覆盖，使坑塘河道空间减小，水面缩窄，行洪能力降低。

c.水利建设经费受到村庄建设的挤压。部分农村小型水利工程建设经费可以通过“一事一议”办法解决，但实际调研中“一事一议”筹集的经费主要用于村内道路建设，农村小型水利工程管理经费很难通过“一事一议”来解决。当然，随着新农村建设步伐的加快，村落地面硬化使地表径流增加，且原有河道水系没有扩容，更容易导致洪涝灾害的发生，给村民生产、生活带来不利影响。这种现象，在集中规模建设农民居住区的大北社区表现尤为突出。

d.村民参与水利建设的现状。农民的个体经济意识较强，集体观念较淡薄，导致水利工程管理上普遍存在“大家用水，无人管水”现象。平时蓄水保水无人问津，干旱时又忙着抢水争水，致使水利工程老化失修，毁损严重，效益降低，设施被盗现象时有发生。

调研中还发现，除三口镇水利站是明确的水利基层服务组织(其实并没有很好地发挥农村水利工程管理作用)，潘老庄村、大北社区、何庄村等3个行政村(居委会)均成立了用水者协会，这种农民参与式小型水利工程管理体制，虽在某种程度上调动了农民参与管理的积极性，但由于管理体制的不健全，宣传力度不够，农民的参与程度并不高，没有积极地参与工程的维护管理，农民不了解也很少参与小型水利工程的有关管理决策，绝大多数农民不知道农村小型水利工程需要有一定的管理组织，更不知道农村水利管理组织的领导和成员如何产生。农村水利组织的领导或成员大多数由组织安排或自愿参加，民主选举的很少。

2.2 工程老化失修，排灌矛盾突出

灌南县土壤主要为碱、沙土，旱不保水，涝不除渍。而且，调查区域现有水利供水基础设施，特别是电灌站、沟渠、农桥，大部分建于20世纪六、七十年代，普遍老化失修，不能良好运行，严重影响着工程效益的正常发挥。近年来，各级政府很重视农村水利工作，将其纳入农业综合开发、以工代赈、农业产业化调整、中央财政小型农田重点县等项目，进行统筹安排，不间断地加大投入力度。但是，由于苏北经济欠发达，农民和集体经济实力还不强，自筹资金能力有限，投资渠道单一，且农村水利工程面广量大、沉疴多、欠账多，现有的投入力度不足以彻底改变历史面貌，跟不上工程及其附属设备的老化速度。以上种种原因造成了目前调研区域水系紊乱、缺少配套建筑物、沟渠淤积严重、排灌能力不足等诸多问题，主要表现在以下3个方面。

a.乡村级水利规划工作薄弱。从“十二五”水利发展规划编制情况看，县级以上的农村水利发展规划编制工作均已落实。但是，调研中发现，目前乡村级的水利规划工作非常薄弱，即使编制了规划，也没有组织群众参与，规划与实际脱节、规划得不到落实、有多少钱做多少事，根本没有达到统筹水系、综合规划、分步实施的要求，造成水系有网无纲、新老工程不配套等现象。例如，何庄村虽有3个电灌站，但由于过去审批不严、缺乏统一规划、电灌站布局不合理，造成电灌站满足不了现实需求，有的甚至在枯水时节抽不出水，导致提灌不能正常运行。近两年，村里对其中2个电灌站进行了改造，缓解了用水紧张的局面，另外1个电灌站仍处于荒废状态，造成了资金浪费。

b.电灌站老化失修现象普遍。此次调研的3个行政村(居委会)的电灌站，大多建于20世纪七八十年代，建站时间早、年久失修、设备陈旧老化、机组磨损严重、能耗较高、运行费用高、长期带病作业，出水量一般只能达到设计能力的2/3，严重制约着电灌站作用的发挥。例如，大北社区有4个电灌站，其中有3个建于20世纪70年代，不仅老化失修严重，而且由于引河淤积、布局不合理等因素，经常只有2个电灌站能够使用，其余2个基本荒废。按有关规定，电灌站的水泵、电机、电线等设施的使用年限为15年，但是据调查统计，灌南县有70% ～80%的电灌站已“超期服役”，亟待更新改造。从灌南县水利局了解到，目前灌南县正常使用的电灌站大约有710座，“十一五”期间，依靠各级财政投入和群众自筹，已改造电灌站131座，按照过去5年的技改进度，还需要5年左右时间改造完电灌站，任务相当艰巨。

c.农村河塘需进一步整治。“十一五”期间，灌南县投资599.4万元，共疏浚整治村庄河塘412条，涉及69个行政村，水面积123.88 hm2，开挖土方238.29万m3，改善排涝面积42 km2，植树11.8万株，收到了良好的整治效果。实际调研显示，虽然各级政府十分重视村庄河塘整治工作，但是因为此项工作涉及面太广、工作量很大、疏浚时间集中，市县骨干河道有断续投入，村里却无疏浚计划，小沟及田间灌排渠道基本未得到治理，且问题主要集中在最后一公里，实际问题有:①渗漏。由于投入不足，各村的防渗渠没有完工，现有的混凝土防渗渠仅占农田沟系15%左右，还有高达75%的是自然土沟，跑、冒、滴、漏现象十分突出，“大沟满，小沟无”，输水损失率高达10%～15%以上，这是造成抽水费用高的一个重要原因。②淤堵。在新农村建设中，村庄集中居住区道路、自来水管道等基础设施建设力度加大，在缺乏科学规划情况下，往往使原有的沟河淤积加剧，甚至堵塞断流，造成有涝排不出现象。例如，大北社区的一条排水沟在道路施工中被填埋，造成全村涝水无出路，一遇大雨，路面就成了排水渠道，深的地方涝水齐腰。③冲损。由于河道淤积后行洪断面不足，河道两岸堤岸易受冲损破坏，甚至决口，轻则淹没农田或鱼塘，重则损毁村舍，严重制约农村发展。

2.3 资产运营不良，资源浪费严重

由于管理体制不顺，农村水利国有或集体资产缺乏有效监督，导致农村水利工程运营效益低下。政府或集体投资兴建工程，通过当地“内部人承包”，对基本的运行成本:材料费、折旧费、大修费、管理费、人员工资、税收等费用，只负担材料费、管理费、人员工资等，其余的费用经过工程自然折旧或报废，让工程的运营主要成本由政府或集体承担，最终必然造成严重的资源浪费。调研发现，电灌站的运行管理大多承包给个人经营，仅55%的集体所有电灌站正常年份可以实现保本微利经营，基本能实现自我更新;而45%的电灌站由于控灌面积小、抽水时间短、效益差，即使干旱年份也无法实现保本经营，普遍亏损，根本无力自我更新。如此严峻的基础设施状况，个人之所以愿意承包，主要还是通过预支工程寿命来实现盈利。

因20世纪农村电灌站建设缺乏规划引导，加之新农村建设的村组归并，导致目前很多电灌站或分布不合理、或抽不出水、或与现有渠系不配套，难以发挥应有效益，造成国家资产的浪费。同时，农村电灌站老化失修、能耗较大，也造成了每亩抽水费用增加，如完全按市场化运作，将加大农民种田费用，农民无力承担。此外，由于电灌站抽水季节性强，承包者一般是临时安排人员抽水，而多数村不愿付守护费，电灌站长期处于无人看护的状况，各类电灌设施人为损坏和被盗事件时有发生。值得关注的是，由于电灌站的承包者是微利经营，有的时候以各种理由推诿不开机，以此来节约成本，给农民群众灌溉带来了不便。

对于农村饮水安全工程，也存在着一些运营问题。灌南县共投资1.04亿元，将全县原有156座小水厂整合成了48座规模水厂，解决了21.34万人的饮用水问题，改善了42.4万农村居民饮水条件。调研中，很多群众却反映该工程后期运营存在一些问题:①在该项工程建设过程中，虽然水厂由个人投资兴建，但是管道投资主要靠财政拨款和集体集资，农民群众也参加了土方工程，投入了劳力。目前，工程建成后采取市场化运作，承包给了个人运行管理，按照物价部门的定价收费，财政和集体投资如何计费?农民群众的投劳如何计费?需要给予说明。②工程建成后承包给个人运营，水费的收缴，有的按户收费，有的按方收费。按户收费根本激励不了水厂承包人的运行积极性，用水少的时段即使按方收费也是亏本运营。因此，承包人千方百计降低成本，采取分时段供水，每天只供3次水，集中用水造成水压太低，不仅在短时间内放不到足够用的水，而且无法适应越来越高的农家楼房用水需要，给农民群众带来了极大的不便。③目前农村饮水安全工程运行管理的风险有待评估。水利工程有寿命期限，需要折旧，现在将工程承包给个人运营，如果运营者“涸泽而渔、焚林而猎”怎么办?政府再重新投入重金重建工程?这些风险无疑要进行科学评估。

2.4 扶持力度不够，宣传不够到位

水利建设资金配套问题一直是全国欠发达地区水利发展的顽疾。目前，苏北小型农田水利建设专项资金的筹措，主要通过“民办公助”的形式。随着中央和江苏省委2个一号文件的深入贯彻，特别是中央水利工作会议、江苏省水利现代化工作会议召开后，无论是中央财政，还是省级财政，都进一步加大了对农田水利建设的投入力度，投入强度环比基本翻倍。同时，省以上财政对宿迁、苏北、苏中、苏南补助比例分别达到80%，70%，60%，50%。因此，对灌南县的补助比例为70%，自筹配套资金占30%。按照以往的投入强度，对于30%的资金配套比例，灌南县级财政已经感到压力沉重，常常难以落实。由表1可以看出乡镇水利建设投资的资金压力很大。目前及今后一个时期投入强度急速增加后，县级财政的压力将急剧增加，给现行的资金补助制度带来了严峻挑战。

水利工程水费是供水经营者从事供水生产取得的经营收入，依据物价部门批复的水价标准和实际计量水量收取。水费用来弥补供水经营者的供水耗费，为水利工程的良性运行打下基础，是水利工程生存与发展的重要保障。一般情况下，供水经营者与用水户根据国家有关法律、法规和水价政策，签订供用水合同，以加强水费的计收工作。当前水利工程管理单位大多数遵照财政部《水利工程管理单位财务会计制度》(［1994]财农字第397号)使用管理水费。调研发现，调查区域目前尚未建立按灌溉用水量计价收费制度，而是对水田、旱田分别按180元/hm2(12元/亩)、45元/hm2(3元/亩)不同标准按面积计收。即使在这样的情况下，对于少数的困难户，水费仍常常无法收到，每年的水利工程水费收缴任务无法圆满完成。

3 应对措施

3.1 深化三农研究，加强政策引导

要进一步加强对“三农”问题的研究，不能脱离农业、农村、农民的实际需要搞水利。基层水利部门的有关人员应该积极转变自身观念，以推动本地区水利事业的不断发展、促进部门经济效益的提高、充分调动员工的积极性为目标，大胆参与市场竞争，在国家有关政策允许的范围内获取合法的经济利益，从而在实现良好的社会效益的同时提升自身的经济效益［3]。建议统一改变现有乡镇水利站基层水利组织的单位性质，将其由“自收自支”转变为“全额事业”或“参公”单位，彻底明确其管理经费渠道，禁止其直接承建辖区水利工程。同时，深入研究家庭联产承包责任制下的农村水利村级管理体制及机制，进一步加强耕种奖励、水价改革、水费收缴、节水措施、“一事一议”等政策与制度的研究和落实［4]。加强组织领导，加强对电灌站在建工作和建成后运行工作的领导、组织和协调;明确产权关系，采取全新电灌运行机制;加强内业管理，延长提灌设施使用寿命［5]。最大限度地从政策制度上保证农村水利现代化的顺利推进。

3.2 加大投入力度，完善基础建设

按照中央和省委要求，整个“十二五”期间，我省将在农村水利建设上投入不少于350亿元。其中，计划投资26亿元实施69个小型农田水利重点县以及17个专项工程，新建改造小型泵站2990个;计划投资10.3亿元完成221万农村居民饮水安全工程建设任务;计划投资28亿元完成疏浚整治土方3.6亿m3;投资1.02亿元实施千亿斤粮食末级渠道改造工程［6]。建议进一步优化思路，统筹规划，整合资源，综合治理，对苏北农村水利建设给予重点扶持，将目前的建设配套资金比例由“三七开”改为“二八开”，按照标准化、现代化的新要求，在县级农村水利现代化规划基础上，因地制宜地加强乡镇级农村水利现代化规划的编制，着力实施农村饮水安全、农田水利建设、河道疏浚整治、灌区节水改造、山丘区水源工程、基层水利服务体系6大工程建设，全力提升农村水利现代化建设水平。

3.3 强化水利规划，优化资源利用

农村水利建设中首先要制定合理的水利规划，才能避免诸如农村电灌站分布不合理、与现有渠系不配套等问题，才能充分发挥农村电灌站和其他水利工程的设计和建设功能，发挥其在新农村建设中的公益性作用。为了加强农村水利工程的管理，需要建立农村水利工程管理与预算管理相结合的机制，避免农村水利工程的管理疏漏和资源浪费。为了最大限度地利用资源，要加快完善基层水利服务体系，提高水利信息化水平，实现水利信息的共享，为水利工程后期的平稳运营提供科技支持。对于农村饮水安全工程存在的运营问题，要加强水利信息的分析统计工作，科学评估农村饮水安全工程的成本和运行管理的风险，保证水利工程市场化运营后的平稳运行和高效利用。

3.4 引导公众参与，健全管理机制

要进一步转变观念，强化农村水利工作的宣传，切实加强农村水利管理工作。建议对国家和集体管理的农村水利设施，在所有权不变的前提下，明确责权利，放活使用权，盘活存量资产;对今后新建的农村水利工程实行“谁建、谁有、谁受益、谁负担”的明晰法人资产责任政策;建立适应社会主义市场经济要求、产权明晰、责任明确的农村水利设施建设、管理、使用的良性运行机制。在此基础上，设立农村水利工程管理基金，或明确管理经费渠道，逐年划拨，提高公众参与农村水利工程管理的积极性。

［1]顾张萍.发挥农村电灌站效用的措施［J].现代农业科技，2010，28(18):228-230.

［2]刘永华.雁江区农村电灌站生存状况的调查［J].四川农业科技，2011，30(7):7-9.

［3]姚丰.农村水利工程管理需重视几个问题的分析探讨［J].水利科技与经济，2011，11(4):40-41.

［4]温桂芳，钟玉秀.我国水价形成机制和管理制度深化改革研究［J].价格理论与实践，2004，23(11):7-9.

［5]邓德权.乡镇如何加强农村电灌站的管理［J].四川农机，2002，25(3):14.

［6]张小马.理清思路明确目标确保2012年全省农村水利工作任务落到实处［J].江苏水利，2012，5(3):7-8.