气候变化与人口迁移关联性实证研究——以宁夏中部干旱地区为例

陈绍军，史明宇，蔡萌生

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098; 2.河海大学中国移民研究中心,江苏 南京 210098)

中国作为一个人口众多而资源相对比较匮乏的发展中国家,在全球气候变化面前面临着巨大的挑战。正如联合国政府间气候变化专业委员会(IPCC)发布的报告所指出的:“发展中国家受气候变化影响最大”。这意味着气候变化对于高速发展的中国有着重要的影响,气候变化不仅影响中国的生态环境,同时也对中国的农业、工业产生了影响,还有可能威胁中国的经济环境。特别是中国相对贫困的中西部地区,由于生态环境的脆弱性较差,加上第二、三产业并不发达,气候变化的影响在这些地区越发明显。在我国宁夏地区,干旱问题已经成为影响区域内人类生存环境和质量的重要因素之一。为了应对越来越严重的干旱形势,宁夏回族自治区政府实施移民搬迁工程,从1983年至今,宁夏的移民搬迁工程经历了3个阶段,累计移民111万人。宁夏回族自治区因气候干旱而进行的移民搬迁具有较强的典型性,因此本文的研究以宁夏中部干旱地区的移民为研究对象。

1 宁夏地区气候变化过程

历史上的宁夏地区曾经是水草肥美的河套平原地区,但随着历史和气候的变迁,宁夏地区逐步变得干旱,特别是宁夏中部地区因气候多变、自然灾害频繁、极度干旱使得当地越来越不适合人类的生产和生活。近百年来宁夏气温处于升高的趋势之中,宁夏的年平均气温在波动中持续上升,增温幅度高于全国平均值。虽然宁夏降水量的年际变化特征不太明显,但宁夏秋季降水在1978年发生跃变,跃变后比跃变前降水量减少了近33%[1]。陈晓光等[2]通过对宁夏24个气象台站从建站开始到2003年的基本气象观测资料进行分析,得出了宁夏气温一直处于升温的趋势，认为宁夏回族自治区气温的年代际变化特点比较清楚,20世纪60至70年代气温都偏低,60年代偏低达0.5℃,80年代是转折时期,90年代气温明显上升,特别是21世纪的近几年升温更加明显,从2001年至2003年,宁夏回族自治区平均升温达1.1℃。随着宁夏气候变暖的加剧,使得地表蒸发量加大,宁夏地区的干旱化程度进一步加剧,宁夏春季干旱在近14年里就发生了8次,干旱的持续时间加长,程度加重。从2003年的冬季到2004年的春季,宁夏中部地区连续170多天没有有效降水,农作物难以下种,人畜饮水非常困难,特别是宁夏2005年又出现了60年来的特大干旱,宁夏地区的夏秋粮大部分地区绝产[3]。在全球气候变化的背景下,宁夏气候变暖也被众多科学研究者所研究证实。杨新等[4]通过对陕甘宁地区1951年至2000年的气温研究指出,整个陕甘宁地区都是增温区。可见,宁夏气候变暖和全球气候气候变暖的背景是一致的,宁夏因气候变暖所导致的干旱将会使本来就非常缺水的宁夏中部地区的旱情更加严重,部分生活在宁夏旱情严重地区的居民因为干旱而农业绝收,人畜饮用水也得不到保障,他们因无法在这些干旱地区生存下去而不得不背井离乡去其他地区谋生。联合国世界粮食计划署把自然条件和生态环境非常恶劣的宁夏中部的西海固地区确定为世界上21个不适宜人类生存的地区之一[5]。

2 宁夏中部干旱地区人口迁移过程

从1983年开始,宁夏回族自治区各级政府开始实施生态移民搬迁。政府主导的生态移民过程主要分为3个阶段。从1983年至2000年为第一阶段,主要以吊庄移民为主,安置区主要分布在银川市、石嘴山市,如华西村、兴泾镇、隆湖开发区、简泉农场、南梁农场,至2000年共移民34万人左右。从2001年至2006年为第二阶段,“生态移民”概念就是在这一阶段提出的。这一阶段的移民主要是跨县区的生态移民,例如在宁夏扶贫扬黄灌溉工程开发的红寺堡灌区、固海扬水扩灌区、盐环定扬水灌区、彭阳长城塬灌区、中卫南山台子灌区、吴忠市孙家滩灌区以及农垦国有农场等地建设移民安置区21处,累计安置移民41万人。从2007年至今为第三阶段,由于红寺堡灌区、盐环定扬水灌区的安置容量有限,宁夏回族自治区党委、政府决定从2007年起,将移民搬迁重点由以往的易地搬迁调整为以县内移民为主。县内生态移民的范围包括同心县、盐池县、海原县、西吉县西部、原州区北部和中卫城区山区,总投资28.42亿元,建设42个移民安置区,开发和调整土地面积4.78万hm2。其中用于安置移民的土地面积2.34万hm2,搬迁中部干旱带移民20.68万人、4.6万户,涉及6县区520个自然村。在宁夏吊庄移民、易地生态移民和县内生态移民3个阶段中,共建成项目区79个,开发土地8.15万hm2,约占全区耕地总面积的7.5%,搬迁移民111万人。

在宁夏各级政府规划实施的移民搬迁之外,由于严重的干旱,生活在这些地区的居民由于得不到足够的饮用水和无法从事农业生产,他们的生存受到严重威胁,因此不得不离开现在的居住地而搬迁到其他地方去定居,这部分搬迁的移民被称为自发迁移移民。自发迁移移民与离开原住地的打工者不同,打工者虽然在外地打工,但打工者的家还是在原住地的。而自发迁移移民之所以称之为移民,是因为他们把家也搬走了。自发迁移移民的搬迁并不在政府主导生态移民规划之内,因此这部分移民与政府主导的生态移民是显著不同的。自发迁移移民不像政府主导的生态移民那样,在固定的时间内按照政府的规划和引导进行搬迁,自发迁移移民是在政府主导的生态移民规划没有涵盖到的地区才会出现。

为了缓解宁夏地区水资源不足的矛盾,近年来国家在宁夏地区相继修建了一系列大型水利工程,大型水利工程的修建是为了减缓干旱所带来的影响。而实施大型水利工程,必定会征用部分当地居民的土地和拆迁部分当地居民的房屋,而这部分被征地或被拆迁的居民在政府实施大型水利工程面前没有选择的余地,只能被迫搬迁,因此,这部分因实施水利工程而被迫搬迁的移民称之为非自愿性移民。这部分非自愿移民搬迁的过程主要是随着水利工程的实施而进行的。如果没有水利工程的实施,他们不必进行人口迁移。

3 宁夏中部干旱地区人口迁移类型与人口迁移的内在逻辑

3.1 气候变化影响下的自愿移民

3.1.1 政府主导下的生态移民

以宁夏同心县H村为例,H村是典型的由政府主导建设的生态移民村。全村村民都是政府主导下的生态移民,这些移民全都来自于本县下辖的6个乡镇。2007年开始移民村建设,2008年移民陆续搬迁过来居住。目前全村的移民户数有746户,3 715人,都是回族。全村人均收入3 200元左右,农民收入中农业收入占30%,外出务工收入70%。全村的劳动力约有1 700多人口,在外打工的占70%以上。全村的耕地约有153 m2,全都是水浇地,主要种植玉米、油葵,其他主要是搞养殖业。在政府主导的移民村建设中,政府给每户分配了0.1 hm2宅基地,并给每户建好54 m2的住宅。但是调查发现,实际每户居住面积远远超过了政府建设的54 m2,几乎所有移民都靠打工的收入建设了100～200 m2的住宅。村里的耕地是新开发的,灌溉主要通过政府建设的灌溉工程引用黄河水进行灌溉。H村里建了一所中心小学,有一所私立幼儿园,水(自来水)、电、路等基础设施都已经建好。整体上来看,政府对H村的扶持力度还是比较大的,移民与政府的关系亦比较融洽,移民目前的生活满意度都比较高。总之,宁夏同心县H村的移民通过政府主导的生态移民搬迁获得了新的发展机遇,总体状况明显好于搬迁以前。

旨在将生活在不适宜人类生存和发展地区的贫困人口搬迁出去,达到消除贫困和改善生态的双重目标,这是国家层面实施生态移民的主要原因。特别是在宁夏的中部干旱带,人口资源环境压力和经济贫困相互作用、互为因果,导致人口、资源、环境的关系严重失衡,一方水土养活不了一方人,并且贫困人口主要分布在地域偏远、生态失衡、干旱缺水地区,生产生活条件恶劣,居住分散,依靠传统的扶贫方式,不但投入成本大,而且难以从根本上摆脱贫困,必须通过生态移民的办法,搬迁到具备生存条件和发展潜力的地区,才能从根本上解决贫困问题。宁夏中部干旱地区政府主导下的生态移民迁移的机理是气候变化或灾害(主要表现为严重干旱)导致生态环境恶化,从而导致贫困和不适合人类居住,政府为了达到扶贫和保护生态的目的,把上述地区人口安置到生产生活条件较好的安置区内。宁夏中部干旱地区政府主导下的生态移民迁移的机理如图1所示。

图1 政府主导下迁移的内在逻辑

3.1.2 气候变化/干旱所导致的自发迁移移民

宁夏红寺堡区W村的移民是气候变化影响下典型的自发迁移移民。红寺堡区地处宁夏腹地,原先是宁夏中部干旱带上有名的荒漠区,但由于红寺堡境内地势平坦,具有开发的潜力,红寺堡成为宁夏扬黄扶贫灌溉区的主战场,因此红寺堡已成为政府主导下的较为集中的生态移民安置区。但是,通过在红寺堡区W村的调查发现,W村现有的居民主要是自发迁移的移民,而政府主导下的生态移民在W村并不多见。红寺堡区W村起初也是政府主导下的生态移民安置村,W村的第一批移民是政府主导下的生态移民。由于红寺堡区开发初期环境相对还比较恶劣,很多由政府主导安置的第一批移民又相继自发迁移到其他条件更好的地区去。第一批由政府主导的生态移民将宅基地和耕地卖给后继搬迁过来的自发迁移移民。随着红寺堡区的开发和发展,红寺堡区的生态环境和社会条件有了很大改善,红寺堡区吸引了越来越多的自发迁移移民。

红寺堡区W村的自发迁移移民呈现出了以下特点:①完全自发的迁移。虽然政府主导下生态移民也是自愿搬迁,但这种自愿搬迁是在政府引导下的搬迁,这种自愿是建立在政府的规划和提供相对优惠的政策基础上的。而红寺堡区W村的自发迁移移民是由于原住地自然条件恶化无法在原住地生存而不得不搬迁,这部分自发迁移移民没有政府规划和引导,也不能享受政府关于移民搬迁的优惠政策,甚至这部分移民都没有当地的户籍。②人口梯度迁移。由于红寺堡区的开发初期环境相对比较恶劣,很多由政府主导安置的第一批移民,又相继自发迁移条件更好的地区,余下的宅基地和耕地卖给后继搬来的来自于其他地方的自发迁移移民,非政府主导的自发迁移移民填补了政府主导的第一批移民外迁后留下的空白;③区位优势引领人口迁移。由于W村靠近红寺堡区的城区,自发迁移移民很容易靠打工维持生活,并且由于W村的水、电、路和学校等基础设施比较完善,生产、生活比较方便,因而W村相继吸引了越来越多的自发迁移移民。宁夏中部地区地处西北内陆干旱中心区域,地形复杂、气候多变,自然灾害频繁,特别是干旱十分严重,经济发展缓慢,是我国水资源最匮乏的地区之一。极度干旱缺水是中部干旱带的自然规律,十年九旱,甚至十年十旱是这里的常态。由于严重的干旱,农民的农作物往往颗粒无收,甚至连人畜最基本的饮水都难以保证,恶劣的自然条件和生态环境使得人类无法生存而不得不发生自发迁移移民的现象。由于政府主导的生态移民规划不能涵盖上述所有不适宜人类居住的地区,因此上述地区的部分人口由于生存艰难,不得不离开自己祖辈居住的地方,而自发去其他条件相对较好的地区去谋生。气候变化影响下的自发迁移的机理如图2所示。

图2 自发迁移的内在逻辑

3.2 气候变化影响下的非自愿性移民

在面对气候变化/灾害时,国家也投入了大量的资金去减缓气候变化/灾害所带来的影响[5]。例如,在宁夏回族自治区就建设了扶贫扬黄灌溉工程、引黄灌区续建配套、黄河治理、西夏渠工程、盐环定扬黄续建工程、太阳山供水刘家沟水库、六盘山引水工程等一大批大、中型水利建设工程。2011年,宁夏回族自治区青铜峡市实施了甘城子农村饮水改造和饮水工程、广武农村饮水改造和饮水工程、广武水利骨干工程,这三项工程的实施将解决1.98万人饮水安全问题及406多hm2耕地的灌溉用水。宁夏沙坡头北干渠供水工程是宁夏重要的水资源优化配置工程,对改善贺兰山东麓生态环境,促进特色农业发展,稳定解决银川西部工业和居民生活用水,保护银川地下水资源,推动沿黄城市带发展具有重要意义,是宁夏的重点工程建设项目。宁夏沙坡头北干渠供水工程由输水工程、调蓄工程两部分组成。输水工程自沙坡头水利枢纽至银川市银巴公路,全长181 km,由美利渠(34 km)、跃进渠(79 km)、西夏渠(66 km)3段渠道组成,其中美利渠、跃进渠需扩整改造,西夏渠为新建渠道。在银川西部建西夏水库作为供水调蓄水库,总库容1 825万m3,日供水量17万m3。工程建成后,干渠总控制灌溉面积6.34万hm2,北干渠引水总量为7.67亿m3,其中农业灌溉引水量为6.70亿m3,工业引水量为0.97亿m3。

相对于气候变化影响下的自愿移民,这部分非自愿移民的搬迁意愿没有自愿移民强,他们中的大部分甚至是不愿意搬迁的。因工程建设所导致的此类移民,不管其原先主观意愿如何,他们都必须搬离原居住地,没有选择的余地,因此笔者将之归结为非自愿移民。相对于气候变化影响下的自愿移民,这部分非自愿移民的搬迁意愿没有自愿移民强,他们中的大部分甚至是不愿意搬迁的,只有提供更好的生产生活条件,才能化阻力为动力,有利于非自愿移民的搬迁。自愿移民是为适应气候变化/灾害的影响,而非自愿移民是为减缓气候变化/灾害的影响,在面临气候变化/灾害时,两者的手段是不同的,一是适应性措施,一是减缓性措施,这也是本文区别气候变化/灾害影响下自愿移民和非自愿移民的依据之一。气候变化影响下的非自愿移民迁移的内在逻辑如图3所示。

图3 非自愿迁移的内在逻辑

4 宁夏中部干旱地区各类人口迁移存在的问题

通过对宁夏地区中部干旱地区的调查,发现气候变化影响下的人口迁移也存在一些有待解决的问题,并且不同的移民类型所存在的问题也不尽相同。

4.1 政府主导的生态移民

政府主导的生态移民存在的问题主要表现在农业生产方面。首先是安置区产业结构不合理。政府主导的生态移民大多数还是农业生产安置,而农业生产安置中最主要的方式还是粮食种植,这种经济效益较低的安置模式很难让移民走上脱贫致富的道路;其次是灌溉成本过高、水资源不足。由于安置移民的土地靠引黄工程提水灌溉,因此相对农业的产出来说,农业的灌溉水费是非常高的,高额的水费导致部分移民的种植业基本呈负债生产状态。而且,实际上安置地区农业对水资源的实际需要远远超过了原来规划的水利设计扬水能力,因此很多安置地区的农业用地因面临缺水问题而再次抛荒;再次是移民对新的农业生产方式的不适应。在宁夏,政府主导的生态移民的迁出地主要是南部山区、中部干旱带,这里原先的农业为粗放型旱地种植,当生态移民被安置在宁夏平原引黄灌溉农业区后,他们对灌溉区引水灌溉、良种选育、农机操作等新的农业生产技术感到生疏,难以适应,这样就导致移民不自觉地排斥适合安置区实际需要的农业生产模式。另外部分政府主导的生态移民在保证回族聚居的前提下实行“插花式”安置,这就打破了移民原有的宗教生活格局,造成移民同村同信仰但不同教派隶属的格局,以至于形成一个村落多处宗教场所,这既可能导致不同教派之间的村民可能发生宗教冲突,也可能加重了移民对宗教的供养负担。针对上述问题,政府应该有针对性地进行解决,从而达到脱贫致富和保护生态环境的双赢。

4.2 自发迁移移民

宁夏中部干旱地区自发迁移移民存在的主要问题是社会适应与社会整合存在一定的风险。主要表现为自发迁移移民的身份问题,由于这部分移民不在国家主导的生态移民范围之内,他们没有移民身份,这部分自发迁移移民既不能在迁入地不能落户,也不能在社保、低保及子女就学等方面享有当地居民的同等待遇。此外,在一些自发移民所形成的村落里严重缺少交通、饮用水、学校等基础设施。再加上农业生产成本太大,部分移民难以从事正常的农业生产和维持生计,正走向返贫。这些问题若不妥善解决,会导致这部分自发迁移移民再次陷入贫困的境地,这对当地的区域社会发展及社会的稳定带来一定的负面影响。

4.3 工程非自愿移民

工程非自愿移民存在的主要问题是贫困问题。以宁夏回族自治区店洼、乃河、庙台、石头崾岘等水库建设为例,这4座水库建设而导致的工程非自愿移民主要安置在宁夏彭阳县的白阳镇、古城镇、交岔乡等地,而这些水库安置区大部分位于比较偏远的山区,这些山区生产条件艰苦,人畜饮水困难,对外交通条件较差,信息闭塞,移民人均旱作耕地仅0.26 hm2左右,且90%的耕地为山坡地,无灌溉设施,粮食产量低而不稳,严重制约着当地经济社会发展。据彭阳县农调队2005年农民收入调查,移民安置区的人均收入仅为1030元,是全县人均纯收入的58.4%。由于减缓气候变化而实施的水利工程所导致的非自愿移民,他们是为了公共利益的目而做出了一定的牺牲,国家应该在后期扶持政策上给予政策倾斜,尽快让这些工程非自愿移民走上脱贫致富的道路。

5 讨论与结论

5.1 气候变化与人口迁移的关联性

在气候变化/灾害影响下,自主迁移是气候变化/灾害直接导致的,气候变化/灾害是自主迁移最直接的因素;政府主导下的生态移民的直接因素是政府的生态移民规划和实施,而政府移民规划和实施的原因则归结于气候变化/灾害;非自愿移民的直接因素是工程建设,工程建设是为减缓气候变化/灾害所带来的直接影响。如果从气候变化和人口迁移的关联性来讲,自主迁移与气候变化/灾害的关联性最强;政府主导的生态移民次之;非自愿移民又次之。总之,上述几种生态移民都与气候变化/灾害有着比较紧密的联系,气候变化/灾害可以说是导致几种移民的根本原因。

5.2 气候变化影响下的自愿人口迁移应该分为两种情况

现实中气候变化影响下的自愿人口迁移有两种情况:一种是政府主导下的生态移民,一种是因气候变化/灾害所导致的自发迁移。不论是前者还是后者,本文都把这二者归入气候变化影响下的自愿移民。之所以归为自愿移民,是因为从主观上来讲,两种情形下的移民都是希望搬出原来的居住地。但是,后者相对于前者而言,由于没有经过政府的规划搬迁,在搬迁地不能享有当地居民的同等待遇或者是移民的相关待遇,他们的户口、社保和子女入学等诸多问题还需要政府去解决,这些问题解决妥当与否,对这批移民是否真正融入当地社会至关重要,这应当成为当地政府比较关注的实际问题。由于气候变化影响下的移民,多是自愿的,因此相对于非自愿性的工程移民,政府动员搬迁的阻力是很小的或者是没有。政府只要因势利导,是很容易实现人口迁移的。

5.3 人类应该提前应对气候变化的挑战

随着全球气候变化带来的经济社会问题愈加明显,气候变化已成为国际社会广泛关注的热点问题,而人口迁移是全球气候变化所带来的最严重的后果之一;全世界范围内人口规模、结构的区域变化,将给经济、政治、社会、文化和生态带来诸多的伴生性问题。因此,无论是从人们应对气候变化而进行人口迁移,还是寻求人与自然和谐共处与可持续发展的路径,研究气候变化与人口迁移之间的内在关联以及适时有效的政策响应,都具有十分重要的理论与实践意义。从目前全球日益增多的灾难性气候事件来看,当前气候变化的影响正在加剧。气温、降水等气候因素的急剧性变化以及由此直接或间接引起的人口迁移,尤其对于部分生态脆弱地区的弱势人群,极端突发性气候灾害事件如洪涝、飓风、暴雨、海啸、厄尔尼诺等现象的发生,直接危及人们的生命财产安全,迫使人们不得不离开居住地另觅他途以谋求安全稳定的生活;此外,为了缓解气候变化所带来的种种灾难性后果所修建的各项工程(如大坝、灌渠、防洪堤等),同样不可避免地会带来非自愿性的工程移民。因此,研究气候变化与人口迁移之间的关联性,探讨气候变化影响下各种人口迁移安置的应对政策,对于防范和降低气候变化对人口迁移带来的风险和脆弱性,促进产业结构、城镇布局、劳动力资源等的再分布和主体功能区的资源优化,提升应对气候变化的预警、适应与风险管理能力,都具有十分重要的现实意义。

在汤因比看来,人类文明之所以能不断地向前发展,主要是因为人类面对某种困难的挑进行了成功的应战[6]。当一个社会面对复杂的环境问题而无法做出正确的应对和决策时,社会便会走向崩溃,这个文明也将会步入衰落甚至消亡。今天,人类社会正面临着气候变化的严峻考验,如何应对因气候变化所导致的灾难甚为艰难。不论是最富有的人群还是最贫困的人群,在气候变化面前都无所逃遁,人类应该提前应对气候变化的挑战。面对气候变化对人类生存与发展带来的影响,宁夏中部地区3种类型的人口迁移实践为人类应对气候变化的挑战提供了一个很好的参照系,它成功的经验与存在的不足都为我们提供了良好的借鉴。

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