同地同价政策对水电项目的影响分析——以浙江省K工程为例

吴欢欢, 蒋 力

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 211100; 2.浙江省水利水电勘测设计院,浙江 杭州 310002)

一直以来,水利水电工程征地补偿依据《土地管理法》及《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令471号)(以下简称“条例”)的相关规定,执行土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前3年平均年产值的16倍。2004年10月,国务院办公厅发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)[1]，明确规定,要完善征地补偿办法,各省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价。截至2010年1月,除北京市、西藏自治区外,绝大部分省、自治区、直辖市均已公布了新的征地补偿标准,其中大多数选择了统一年产值和区片综合地价相结合的方式制定新的补偿标准,补偿费用都得到了不同程度的提高,通常为统一年产值的20～30倍。全国各地的其他建设项目已逐渐按照“同地同价”的补偿标准执行,相较于其他建设项目,水利水电工程由于其规模大、一次征地量大且广,但实行的征地补偿标准已经远远低于其他建设项目,低标准带来了很多复杂的问题、给社会发展带来了很多不稳定因素。

国内学者对同地同价的主要含义理解大体上有两种:一种是指在征地补偿中要同地同价,同地是指相同的土地,同价是指综合区片价,指征地补偿要按统一区域中的土地区片价来对农民进行补偿;另一种理解是指国有建设用地与集体建设用地要同地同价。本文探讨的同地同价政策仅指征地补偿标准按照各省区市政府公布的区片综合地价执行,所讨论的范围仅限于征地补偿标准不同对水电项目的影响分析。

很多学者已经提出水利水电工程征地补偿需要实行同地同价原则。钱慧文[2]提出对水利等公益性项目征地补偿时要实行同地同价的原则。刘卓颖等[3]选取了24个有代表性的水利水电项目,计算比较了同地同价法和现行的16倍法两种补偿标准下的土地补偿补助费用,研究了同地同价政策对水利工程土地补偿补助费用的影响。笔者以浙江省K工程为例,探讨实行同地同价的征地标准会给征地补偿带来哪些影响,并提出解决的措施。

1 K工程主要移民影响及测算

K工程位于浙江省杭嘉湖东部平原,工程主要建设项目和内容为:河道拓浚整治,新建沿河两岸堤防和护岸工程,建设泵站,新建、接长、加固和拆建跨河桥梁等。工程涉及杭州、嘉兴、海盐、桐乡、海宁、德清等市县共计21个乡镇社区76个行政村。建设征地及拆迁处理范围内永久占用土地共计436.712 hm2(表1);拆迁居民和集体房屋48.06万m2,涉及迁移人口1 162户4 946人;其中城镇居民房屋5.90万m2,人口196户897人;农村居民房屋42.16万m2,人口966户4 049人;涉及事业单位14家,拆迁房屋2.17万m2,企业单位117家,拆迁房屋19.32万m2;工程施工临时占地共计857.8 hm2,其中14 hm2租用石料场,其余临时占地地类均为耕地。

表1 工程永久占地明细 hm2

注：数据来源于K工程移民安置计划报告。

表2 同地同价较16倍补偿金额对比

注：数据来源于浙江省政府公布的征地区片价标准。

本次测算基本依据《土地利用现状分类标准》(GB/T21010—2007)[4]中的土地一级分类标准,将土地分为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地共12类。由于水电工程移民安置的特殊性,对商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地等地类并未按征(占)用的实物进行补偿,而是结合移民安置方式和安置规划纳入规划指标进行征收,不具对比性;此外,对收益较大的鱼塘、苇塘、藕塘等地类在水利工程土地补偿中以塘地予以单列。因此,本文仅针对具有较强对比性、列入水利工程土地补偿项目的耕地、园地、塘地、林地、草地、水域及水利设施用地、其他土地等7类进行对比分析和研究。根据表1中K工程的移民影响基本数据,用同地同价的标准与移民规划中16倍的标准进行比较测算,详见表2。

从表2中可以看出同地同价相比较于16倍的补偿标准有了显著的提高,特别是经济较为发达的江干区,土地补偿额的增幅甚至达到了288.02%。若水电项目移民征地能做到同地同价,则移民获得的土地补偿费用将大幅度提高。这仅仅是资金方面的静态计算,我们也应该客观地看到,若实行同地同价可能会带来正反两方面的影响。

2 同地同价政策带来的正面影响

同地同价原则最先出现在2005年7月国土资源部印发的关于《征地区片综合地价测算指导性意见(暂行)》中，指出,在制订征地区片综合地价时要遵循“同地同价原则”。即“在同一区片内,不同宗地的征地补偿标准相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差异。”[5]这是各界对同地同价原则最为普遍的解释且几乎是唯一的理解。按照对这一原则的理解,相同的地块不管是何种类型的项目均应该执行同样的补偿标准,若水利水电工程同其他建设项目均执行同地同价政策将会有如下益处。

2.1 有利于构建和谐社会

土地是不可再生资源,是农民赖以生存的生产资料,对农民土地的征用,就意味着农民丧失了生存的源泉,征用土地时给予农民合理的补偿直接关系到社会能否和谐稳定。1949年以来,我国共修建了8.6万多座水库,产生了2 300多万水利水电工程被征地农民。作为工程建设的一部分,对征地农民的安置是一项庞大、复杂的系统工程。随着经济社会的发展以及相关政策、制度的调整,移民安置工作中日益凸显出一些重大问题,其中征地补偿标准显著低于经济发展水平是问题的焦点所在。在全国的征地补偿执行同地同价政策的大背景下,水利水电项目坚持“16倍”的补偿标准已经在移民中形成了较强的抵触情绪,移民普遍觉得这是不公平待遇,自身利益受到了侵犯,征地工作在实施过程中常遇到移民阻挠,工作难度较大,群体事件时有发生,给社会发展带来了很多不稳定因素。从对K工程补偿标准的资金分析来看,实行同地同价后补偿标准明显提高,无疑使移民在获得公平补偿且获得更多利益后,能够减少因不公平待遇引起的群体性事件,更有利于维护社会稳定,构建和谐社会。

表3 K工程实行同地同价对项目投资的影响

2.2 有利于促进水利水电事业的发展

水利水电等公益性工程建设项目是惠及全民的,相比于商业开发,它们建成后投入使用的社会效益更加不可估量。近年来,我国水利水电事业发展如火如荼,但“重工程、轻移民、重搬迁、轻安置”的做法时有发生,移民安置工作的不到位俨然已经成为外界为本行业贴上的一张“标签”,成为遏制发展的瓶颈。若水利水电工程移民能够真正做到“搬得出、稳得住、能致富”,解决好移民安置工作,将更加有利于促进水利水电事业的发展。

实行同地同价政策一方面能够提高工程征地补偿标准,让移民获得更多的收益,在资金方面保证移民的安置与恢复,特别是较为发达的地区,农民的土地早已伴随经济的发展而增值,如果此时再以16倍的标准进行补偿,显然是不合适的。浙江省政府近年来公布的区片综合地价均是经过土地估价部门的严谨评估后制定的较为合理的补偿标准,与当地的发展水平相适应。在K工程中,经济较为发达的江干区补偿增幅最高,达到了288.02%;另一方面能够减少征地矛盾,不因移民的攀比而造成抵触事件,在心理方面保证移民的平衡感与接纳感,让项目移民成为行业发展的助力而不是阻力。

2.3 有利移民获得更多收益,促进生计恢复

由于水利水电项目属于公益性征地,并非民事行为,而是行政行为,事实上就使土地征用两个法律关系的主体,即国家与农村集体经济组织的地位不平等,土地征用法律关系的产生并非基于双方自愿和一致,而是基于国家单方面意志,无需被征用土地的所有人同意,这种政治经济一体化权力格局令原本就处于弱势地位的移民更加孤立无助[6]。长期以来在水利水电工程建设中,一次性征用的土地较多,对移民的影响非常大,但是征地的补偿标准往往显著低于经济发展水平,也显著低于国内其他一般建设项目,严重损害了本行业移民的利益。

若实行同地同价政策,从表2中K工程来看,土地补偿款的增幅最低也可以达到0.77%,移民的收益有了显著提高,能够更好地利用补偿款进行生计恢复。合理充分的货币补偿能确保被征地农民生活不下降,并且能随着当地社会经济的发展自主选择继续从事农业生产或是转向二、三产业安置。

3 同地同价政策带来的负面影响与建议

同地同价政策的执行能够解决因水利水电工程征地补偿标准低带来的移民自身利益受到损害,与其他项目移民攀比带来的社会不稳定因素,进而影响整个水利水电事业发展等问题,但同时也需要理性地认识到,若执行同地同价政策同样会带来一些负面风险。

3.1 移民投资成本的增加

实行同地同价后,根据K工程测算土地补偿款能够在原来的基础上增加51.43%,移民总投资将增加6.93%(表3)。水利水电工程属于公益性建设项目,项目建设不以盈利为目的,投资业主的收益率比较低,若投资成本进一步增加可能会加剧项目业主投资风险,在移民投资占整个项目投资比越来越大的趋势下,实行同地同价政策必将使得同一项目业主需要投入更多的资金,不利于本行业的长远发展。

水利水电工程属于国家公益性基础设施建设工程,应当同其他基础设施建设项目,如公路铁路项目一样享受国家税收减免的优惠政策。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(国务院第511号令,以下简称《占用税暂行条例》)第九条规定,铁路线路、公路线路、飞机场跑道、停机坪、港口、航道占用耕地,按每平方米2元的税额征收。但同样按照《占用税暂行条例》执行,经统计分析,大部分地区水利工程的耕地占用税税额幅度在20～40元/m2之间,占用基本农田的,在规定一般耕地适用税额的基础上提高50%,税额幅度在30～60元/m2之间。同样是国家基础设施建设项目,水利水电工程征地仅耕地占用税一项就需要付出比公路铁路等其他建设工程10～30倍的成本,若能将税费的标准降到与公路铁路项目的标准水平,那么项目业主在这部分减少的资金完全可以抵消因同地同价政策执行带来的征地补偿款的增加。具体分析见表4。

表4 K工程同地同价后同税的投资对比

3.2 同地同价可能带来同库不同策

由于区片综合地价是以省为单位进行发布的,各省各地方公布的价格标准差异较大,很多大型的水利水电工程会跨市或跨省建设,若实行同地同价政策,则需要分别按照省级公布的征地标准执行,会带来同一工程不同标准,即同库不同策问题。如K工程涉及杭州市、湖州市、嘉兴市共3市6区,区片综合地价不尽相同,最高的杭州市江干区达到了2 625 000元/hm2,而最低的湖州市德清县征地综合地价只有450 000元/hm2,同一个水电项目,两个不同区县的征地补偿标准则差了2 175 000元/hm2,造成了同库不同价的情况,也会带来移民的攀比心理,为项目带来风险。

建议实施的办法是在相邻的边界地区采取的标准就高不就低,国家在实施该项工程前应当事先调查项目涉及地方的征地补偿标准,采取就高的原则专门制定该项目工程的补偿标准。采取就高的原则一方面能够保证不损伤土地补偿费用较高地区移民的利益,不因本项目建设使得他们土地得到的收益部低于本地区其他移民;另一方面也是防止补偿费用较低方的移民产生攀比心理,认为同一个项目为什么不执行同样的补偿标准,从而带来移民的抵触情绪,不利于项目的进展与实施。在不搭界的地区依然严格按照地方制定的综合区片价进行补偿,保证当地政策的执行,避免带来其他移民的不满。

3.3 后扶政策与同地同价政策共同实行可能会引起其他项目移民的攀比

水利水电能源工程属于国家重点扶持的项目,是为了“公共利益的需要”,按照“前期补偿补助、后期扶持”的政策要求,符合条件的受影响移民将有资格享受国家专门的后期扶持政策,可选择现金直补,也可采取项目扶持,还可以实行两者相结合。若实行同地同价后,本行业内移民在征地补偿标准提高的同时又能享受后扶政策,而其他项目的移民却没有资格享受,可能会引起其他项目移民的攀比心理,引发其他项目移民的不满情绪。

我国水利水电工程建设期长、淹没损失大、占地范围广,很多大型项目搬迁的是整个城,移民所有的生产资料甚至社会网络均被破坏,给他们的生活带来了极大的影响,不仅仅影响目前的人口,甚至对子孙后代也产生了深远的影响,因此,国家需要对这些移民有政策上的长期帮扶,保证他们的长远生计。虽然实行同地同价政策后,移民的补偿标准有了提高,但是为了移民长期有效的发展与恢复,还是应该继续执行后期扶持政策,保证移民的长远生活有保障。

4 结 论

水利水电工程建设是关系到国计民生的大事,对项目征地补偿标准的改革也是在长期实践基础上提出的,从目前的形势来看,实行同地同价政策已是发展的必然趋势,是保证移民利益,维护社会和谐稳定,促进水利水电事业发展的必要条件。本文在对浙江省K工程进行征地补偿测算的基础上,分析在实行同地同价政策的过程中,需要考虑到正反两方面的影响,既要保证移民收益也要考虑项目投资的风险性;既要保证水电项目移民收益,也要照顾一般项目移民心理,在衡量多方的基础上保证社会和谐稳定发展。

[1]国务院办公厅.国务院关于深化改革 严格土地管理的决定[EB/OL].[2005-08-12].http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_22138.htm.

[2]钱慧文.基于公益性水利工程传统征地模式的分析思考[J].水利经济,2009,27(6):47-50.

[3]刘卓颖,姚玉琴.同地同价政策对水利工程土地补偿补助费用的影响[J].水利水电科技进展,2011,31(3):40-42.

[4]GB/T 21010—2007 土地利用现状分类标准[S].

[5]王晓映.论土地征收中的同地同价补偿[J].新视野,2010(1):24-26.

[6]陈文泽,李蓉军.机会主义、价格诚信与制度安排[J].财经科学,2007(6):69-75.